京津冀發展的綜合實力分析與對策建議

■ 毛文富（1、首都經濟貿易大學 北京 1000702、北京物資學院北京 101149）

京津冀都市圈綜合實力分析

（一）資源稟賦——優勢明顯，壓力增大

京津冀都市圈在區位、人力、技術和資源方面具有天然互補優勢，是我國最重要的政治、經濟、文化與科技中心，也是國家自主創新戰略的重要承載地。京津冀都市圈因其核心城市之一是首都北京，因而具有其他城市群所不具有的首都優勢，是國家政治中心、信息中心、國際交流中心，擁有總部經濟優勢，全國市場優勢以及全國科技教育最發達、智力資源最密集等優勢，在我國區域發展中具有極其重要的戰略地位。

區位優勢獨特，擁有豐富的自然資源。京津冀都市圈地處東北亞核心區域和環渤海城市群的核心地區，是中國北方的經濟重心和引擎地區。京津冀地區擁有豐富的自然資源，鐵礦、黃金等資源在全國占有一定的優勢，擁有豐富的油氣資源和海鹽資源。

海陸空立體交通體系便捷發達。區域內基本形成了覆蓋京津冀1小時都市交通圈，擁有天津港、秦皇島港、京唐港、曹妃甸港和黃驊港等在內的港口群。首都國際機場2012年年客運量已突破8000萬人次，隨著首都第二國際樞紐機場的建成及運營，預計到2040年北京的大型國際樞紐機場的年客運量將居世界第一。北京市軌道交通運營總里程及線路也是全國領先。

科技教育最為發達，高端人才最為密集。北京在教育水平、教育經費投入和科研投入三個方面具有絕對優勢。天津的教育科技水平也處于全國前列。京津冀是中國科技和智力最密集地區，科技人才薈萃之地。

總部經濟聚集效應明顯，是全國金融總部、央企總部及跨國公司總部集聚地。北京集聚了中國人民銀行、中國銀監會、中國保監會、中國證監會這“一行三會”，也是我國四大商業銀行總部所在地。總部首選位置是北京。就總部基地來說，跨國公司在北京設立投資性公司居全國之首。

資源環境承載壓力巨大，水資源和大氣污染是突出“短板”。隨著京津冀都市圈進入高速發展階段，資源環境的承載壓力越來越大。京津冀都市圈水資源短缺形勢日趨嚴峻，土地資源超載嚴重。除資源制約外，近年來嚴重的大氣污染已在威脅著人民的生命健康，成為制約區域可持續發展的又一突出“短板”。

（二）經濟實力—中國第三大經濟引擎，但總體實力仍有待提升

中國的第三大經濟引擎，技術研發優勢顯著。2011年京津冀都市圈土地面積占全國的1.9%，人口約占全國的8%，GDP占全國的10.03%（2012年為11.04%），財政稅收收入占全國的5.80%，工業企業的研發機構經費支出占全國的7.04%，全社會固定資產投資占全國的8.25%，國內發明專利授權數占全國的17.69%，實際利用外資額占全國的21.71%，技術市場成交額更是占到全國的43.78%，以上數據表明，京津冀都市圈作為中國第三大經濟引擎的實力，特別是在科技創新、技術研發等智力資源方面具有顯著優勢。

與世界級大都市圈比較，具有總量優勢，但人均水平不足。京津冀都市圈在人口、土地面積、財政支出、外貿進出口、軌道交通里程、入境旅游人數等總量指標方面，都具有規模優勢，但人均指標都遠低于其他世界級都市圈的水平。如京津冀都市圈人均GDP只有國外著名都市圈的10%左右。

與長三角、珠三角比較，總體實力有差距且區域內發展不平衡。2012年國內三大都市圈比較，其中長三角經濟發展水平最高，不僅在GDP總量上，而且在人均GDP、社會消費品零售總額、全社會固定資產投資總額指標上均遠高于其他兩大都市圈。京津冀與珠三角相比，在GDP總量、社會消費品零售總額、全社會固定資產投資總額指標均有優勢，而人均GDP低于珠三角，其主要原因是河北省的人均GDP遠低于京津兩市，也低于全國平均水平。

（三）產業基礎—重化工業基礎雄厚，新興產業和高端服務優勢明顯

京津冀重化工業在全國具有舉足輕重的地位，尤其有本土資源優勢的重化工業優勢明顯。在京津冀地區重化工業的結構中，裝備制造工業和冶金工業比重最大，能源工業和化學工業次之，而建材工業比重相對較小。具有本土資源優勢的重化工業優勢明顯，如石油和天然氣開采業占全國同行業比重的13.10%（2008）。

產業升級步伐加快，戰略性新興產業快速成長。隨著產業結構的調整和優化，京津冀地區以其教育科技等優勢資源帶動了高科技產業的發展，電子信息、生物制藥、新材料等高新技術產業已成為京津冀地區新的主導產業。北京的高技術產業、研發創新與科技服務居全國前列。天津的綠色能源產業全國領先，環保科技產業已成規模。河北的現代醫藥產業在我國具有重要地位，新能源汽車及新能源產業居全國前列。

高端服務優勢明顯，尤其北京科技研發、文化創意、金融服務全國領先。北京研發產業各項指標在全國均居領先地位。區位商平均達4.6，在全國位居第一。北京市研發產業產值規模全國最大，技術市場交易量也最大，占全國的40%以上；北京向全國其它省市的技術輸出遠遠多于對技術吸納。

表1 2011年京津冀城市群城市等級規模分布表

表2 2000-2012年京津冀城市群主要城市的經濟區位度（%）

（四）城鎮體系——“中心-外圍”格局顯著，區域內不平衡性加劇

城鎮體系結構呈“啞鈴”型，人口分布結構呈“倒金字塔”型。京津冀城市群共有城市35個，其中中央直轄市2個，地級市11個，縣級市22個。城市規模等級的劃分由市區常住人口規模決定，2011年京津冀城市群35個城市中，100萬以上的大城市8個，50萬至100萬的中等城市3個，50萬人口以下的小城市達24個，城市數量呈“亞鈴”型（見表1）。2011年京津冀城市群的各等級規模城市人口比例計算結果表明，兩個特大城市北京和天津常住人口容納了整個地區60.82%，遠大于大城市和中等城市容納的市區人口總和。超大城市人口過于集中，其他等級城市人口規模偏小，人口規模呈“倒金字塔”型。

城市群“中心-外圍”格局顯著。京津冀城市群的經濟空間結構呈現出明顯的“中心-外圍”特征和空間上的非均衡性。北京、天津和廊坊不僅在地理位置上處于京津冀城市群的中心，而且在經濟空間結構中也處于核心位置，它們之間的經濟聯系量一直遠大于其他城市；而其它城市為外圍，經濟聯系量主要沿著北京-天津、北京-唐山、天津-唐山等重要干線展開。

京津“雙核”極化效應明顯，區域內不平衡性仍在加劇。為分析各城市在整個區域經濟聯系中的地位和作用發揮的程度，筆者計算了各年份京津冀都市圈主要城市的經濟區位度（經濟區位度是指某一區位在所處區位體系中相對其他區位的優劣程度，可以用其經濟聯系勢能的相對大小來表征，即用該城市與區域內其他城市經濟聯系勢能的總和占區域內所有城市經濟聯系勢能的比例來測量某一城市的經濟區位度的優劣程度）。表2顯示，2000-2012年北京和天津作為區域中心城市的主導地位得到明顯增強，兩者的經濟區位度遠遠高于其他城市。河北廊坊、保定因為距離北京和天津較近，與北京和天津的經濟聯系量比較大，所以經濟區位度也比較高。觀察各城市經濟區位度變動，除了北京、天津以及與它們接鄰的河北廊坊、承德、唐山的經濟區位度有所上升外，其他城市的經濟區位度都呈下降趨勢，即它們對整個城市群總的經濟聯系量的貢獻比重有所下降。由此可見，北京和天津兩市在城市群中的空間集聚效應大于擴散效應，極化效應仍然較大。

京津冀都市圈發展存在的突出問題

（一）總體實力不強且內部發展不平衡

京津冀總體經濟實力不強與區域內發展不平衡有關。長期以來，中心城市對優勢資源的高度集聚所形成“虹吸效應”，遠大于其對周邊的輻射效應，導致區域內發展極不平衡。這種區域內經濟發展極度不平衡的現象，甚至在北京周邊形成的“環首都貧困帶”，不僅拉低了區域平均水平，經濟斷層也使城市間產業難以有效鏈接，致使整個區域經濟實力難以迅速提升。

（二）經濟關聯度不高且尚未擺脫行政區經濟各求發展的舊有模式

京津冀區域內經濟發展落差大、不平衡，與現行的行政區劃及地方利益、各自規劃、自成體系等體制政策有關。長期以來京津冀三地一直在構筑各自的城市體系，調整各自的產業結構，培育各自的聯系腹地，拓展各自的對外聯系方向，打造各自的中心城市，建設各自的出海口，城市之間聯系相對松散，至今尚未完全擺脫單體城市或行政區經濟各求發展的舊有模式，尚未真正形成區域經濟一體化、合理分工、共贏發展的局面。從更深層來說，與京津冀地區的市場化程度較低、行政干預力量過強、大量中小民營企業發展不足有關，這些因素給區域的產業融合、鏈接、集群帶來阻礙。

（三）城鎮體系不合理且超大城市集聚過度而中小城市吸納力不足

如前所述，京津冀城鎮體系結構呈現“啞鈴型”和人口分布結構“倒金字塔型”、中心城市集聚過度與中小城市吸納力不足等突出特征，在超大城市與中小城市之間出現“斷層”。這種情況，一方面，會導致北京等中心城市人口、產業和城市功能疏解不出去，“大城市病”日趨嚴重，也難以通過功能疏解與周邊城市建立緊密的產業協作關系以及合理的功能分工，進而發揮中心城市對區域的輻射帶動作用；另一方面，區域內眾多中小城市由于無力承接，無法借助承接中心城市功能疏解的契機迅速發展起來，而其優勢資源卻繼續被中心城市所吸納，從而與中心城市的發展差距越拉越大。

（四）缺乏有效的區域協調機制

在京津冀地區，行政強勢而市場弱勢，產業聚集與城市發展主要依靠政府推動，一體化發展的區域協調機制不健全。從橫向協調來看，尚未形成京津冀三地就共同關注的重大項目和重大議題進行平等協商和談判機制；從縱向協調來看，缺乏一個高于行政區劃、能進行統一協調、統一規劃的頂層設計和仲裁機構；從機制協調來看，尚未形成區域利益分享機制、成本分攤機制與生態補償機制等。

京津冀發展思路及實現路徑

（一）發展思路

以京津冀區域規劃為導向，推進三地重大舉措的戰略對接。以京津冀三地區域規劃為引領，深入推進京津冀三地在產業、市場、基礎設施等重大舉措方面的全方位合作對接，促進要素便捷流動，推進三地重大舉措的戰略協同。

以打造首都經濟圈為核心，推進三地產業、城鎮、生態一體化。圍繞首都經濟圈建設，發揮京津冀科技研發、產業、土地等互補優勢，開展全方位的產業轉移和對接合作。深化京津冀三地企業間上下游合作，通過產業鏈相關企業的轉移和項目合作，完善各自優勢產業鏈，實現共同發展。依托北京新機場等跨區域重大項目建設，按照區域開發和空間布局需要，加快推進北京城市東南部和南部地區的京津新城、京冀新城與津冀新城開發建設的銜接，共同規劃建設京津冀合作示范區，積極引導產業沿京津唐、京保石、京唐秦等發展軸節點城市向外輻射發展。推進京冀生態水源保護林建設、森林防火、林木有害生物聯防聯治等生態合作項目。加強京津冀環境治理方面的深入合作，建立重污染天氣的應急聯動預案，進一步改善京津冀地區的生態環境。

以構建跨界治理協調機制為保障，實現區域一體化的戰略突破。迫切需要健全三地區域協調、規劃制定實施、社會政策銜接、財政稅收共享等方面的體制機制。一是充分發揮中央政府、地方政府、企業和社會團體等方面的作用，進一步健全區域協調機制，構建多方參與、高效運轉的區域協調保障機制；二是著眼消除地方行政壁壘，實現區域城鄉一體化、經濟一體化、交通一體化、市場一體化和環保一體化發展，推進區域發展規劃制定與實施的多方銜接機制，建立“規劃-實施-監督”的完整區域規劃制定實施體系；三是推進財政稅收政策創新，設立針對京津冀經濟圈的特別稅收政策，建立地方政府間的橫向生態補償財政轉移支付制度。加快社會政策一體化勢在必行，推進京津冀地方之間社會保障、教育、醫療衛生等社會政策的相互銜接，推進公共服務的一體化發展。

（二）實現路徑

按照新型產業分工理論，重構區域產業分工格局。產業一體化是區域一體化的核心和關鍵。京津冀產業一體化，應以新型產業分工為基礎，強調部門內部分工，突出產品專業化和功能專業化，重構京津冀都市圈產業分工體系，形成錯位競爭、鏈式發展的整體優勢。正在邁向工業化后社會的北京，產業的層次較高，是區域內現代制造業的研究開發中心、技術創新中心、營銷中心及管理控制中心，產業發展的重點是現代服務業，制造業處于發散階段；而處于工業化中后期的天津和河北，重化工業和高技術產業還在集聚、極化階段。天津的優勢在于擁有先進的制造技術和完備的制造業基礎，處于產業鏈條的中端位置；河北省具有低價商務成本優勢和基礎制造業優勢，處于產業鏈和價值鏈的低端。北京的生產性服務業與天津、河北的制造業互有需求，具有很強的互賴性。同時，京津冀內部的“一散一聚”，也恰好為區域產業整合提供了重要契機和發展空間。因此，以新型產業分工為基礎，京津冀完全有可能形成錯位競爭、優勢互補、共贏發展的區域產業分工格局。

按照承載力和吸納力情況，重構京津冀大中小城市合理格局。針對北京市在京津冀區域首位城市不突出的現實，應強化龍頭帶動，提高津、唐、石的支撐能力，帶動京津冀區域的發展。近期應重點發揮北京、天津與河北廊坊的地緣優勢，突出順義（懷柔、密云、興隆）組團、通州（燕郊、三河、大廠、香河、薊縣、寶坻）組團、房山（涿州、淶水、高碑店）組團、昌平（延慶、懷來、涿鹿）組團、大興（固安、永清、廊坊、武清）組團等城市新城組團建設，通過區域統一規劃和建設，實現三地融合化、同城化發展。中期應積極培育京津冀區域的特大城市，彌補現有城市體系中特大城市的數量不足和質量不高的缺陷。遠期應大力促進大城市向特大城市轉變，完善城市體系層級，著力培育推進張家口、秦皇島、廊坊、邢臺、承德、滄州等六個城市向特大城市轉化。

按照資源生態有償共享原則，共建低碳綠色生態宜居家園。推進生態產業發展。發展生態農業，推進綠色有機農產品供應基地建設，積極發展高端農業和循環農業。大力發展生態工業，積極在生態功能區推廣應用現代生態節能技術，打造多層次、多結構、多功能、低消耗、高質量和高效益的生態工業。積極推進生態旅游與生態文化產業在生態功能區的發展，推進節能環保產業向生態功能區的轉移。推進生態宜居家園建設。構建縱橫結合的區域財政轉移支付制度，提升生態功能區縣城和中心城鎮的公共服務水平，積極引導生態功能人口向發展條件較好的縣城和中心鎮集中，限制人口大規模向生態功能區的流入，支持生態功能區勞動力自愿到其它經濟發達地區就業。建立和完善區域生態環境補償與水資源利用協調機制。按照“誰受益、誰補償”的原則，建立區域生態建設支持基金、水資源配置基金和經濟發展補償基金，妥善解決好京津冀地區生態建設資金缺乏，生態環境人工修復、維持難以繼續，地方經濟發展受到制約的問題。建立水資源利用協調機制，逐步轉變區域行政性計劃分水、地方政府強制分水等水資源分配機制，建立以市場為導向的水資源分配機制。

按照市場導向、政府服務原則，完善跨界治理與區域協調機制。組建京津冀區域發展委員會。組建由中央政府、京津冀兩市一省地方政府共同參與的區域協調機構，共同磋商區域合作發展重大事項，統籌推進世界城市與京津冀一體化發展的各項工作。委員會主任由國務院主管領導擔任，京津冀政府主要領導及部委主要領導為成員。委員會辦公室設在國家發改委；京津冀三方分別成立各自的區域協調常設機構，對接國家及對方有關聯系部門，定期溝通并落實區域發展的重要議題和事項。探討建立地方之間橫向的分稅制，以合理解決要素流動和產業融合過程中的經濟利益問題。完善人才流動的人口管理制度，重點完善區域社會保險轉移接續、醫療保險異地就醫結算、公積金異地互貸等制度，搭建規范統一的人力資源市場信息平臺。建立區域基本公共服務均等化協調機制，推動區域內基本公共服務協作、資源共享和制度規則對接。統籌區域基本公共服務標準，逐步實現區域基本公共服務設施建設、設備和人員配置、服務質量標準的對接，推進社會保障、教育、醫療衛生等社會政策的一體化發展。

1.方創琳，宋吉濤，藺雪芹.中國城市群可持續發展理論與實踐[M].科學出版社，2010

2.齊心，張佰瑞，趙繼敏.北京世界城市指標體系的構建與測評[J].城市發展研究，2011，18（4）

3.吳殿廷，朱桃杏，鮑捷，朱華晟，胡志丁，楊歡，王樂樂，王三三.中國特色世界城市建設的空間模式和基本策略[J].城市發展研究，2013，20（5）

4.段霞，文魁.基于全景觀察的世界城市指標體系研究[J].中國人民大學學報，2011（2）

5.張強，陳懷錄.都市圈中心城市的功能組織研究[J].城市問題，2010（3）

6.徐穎.北京建設世界城市戰略定位與發展模式研究[J].城市發展研究，2011，18（3）

7.王新新.北京建設中國特色世界城市的路徑選擇[J].城市問題，2012（2）

8.代帆，李婧.衡量“世界城市”的指標體系構建[J].管理學刊，2011，24（1）

9.封志明，楊玲，楊艷昭，游珍.京津冀都市圈人口集疏過程與空間格局分析[J].地球信息科學學報，2013，15（1）