地方政府霧霾治理中的有效監督機制研究

何怡平， 王惠琴

(廣西師范學院經濟與管理學院，南寧530001)

對行政權力的規制和監督是現代國家治理應有之義，而我國行政監督是國家治理鏈條中較為薄弱的一環。囿于傳統因素和現行體制的影響，我國行政監督中的“漏監”“虛監”“弱監”等問題普遍存在。近年來，伴隨霧霾問題的頻發，地方政府在環境治理中存在的問題更為突顯，對其霧霾治理行為的監督彰顯一定的現實意義。囿于人性的逐利和貪婪，權力缺乏制約容易滋生腐敗，社會形成多元協調監督合力方可遏制政府不良行為［1］。當前我國學界對行政研究之文獻頗為豐富，而對地方政府霧霾治理監督機制研究尚屬空白。居于當前背景，構建地方政府霧霾治理的有效監督機制對尋求霧霾治理的解決之道具有重大現實意義。本文立足新的視野研究地方政府行政行為，無疑是一種有益的嘗試。

一、地方政府霧霾治理監督機制構成要素分析

地方政府霧霾治理的監督機制主要涉及各監督主體對地方政府在霧霾治理中的行政行為過程及成效進行全程監控的系統過程，囿于地方政府自身存在的諸多缺陷，導致其在霧霾治理中需依賴各方力量的監督，以確保霧霾治理成效的展現。霧霾治理的監督機制主要涵蓋監督主體、監督客體和監督內容。本文的監督客體恒定為地方政府，下文不再累述。

(一)地方政府霧霾治理的監督主體

1．同體監督主體構成

同體監督主體主要包括上級監督和同級監督。上級監督主要指中央政府的監督，中央政府的特定監督機構是中央紀委監察部，由中華人民共和國監察部和中央紀律檢查委員會合并而成，隸屬國務院。其主要職責是對公務員及地方各級政府實行監察。近年來，隨著國家反腐監察力度的加強，其職能權限和社會影響得到空前提升［2］;同級監督主要指地方政府內部的專業監督(行政監察、財政監督、審計監督)，顧名思義，專業監督專業性較強，監督內容較分散，尚難整合。地方政府監督的主要機構是同級紀委。黨委監督形式雖為異體，但在我國黨政關系一體，故本文將其歸為同體監督［3］。

2．異體監督主體構成

異體監督主體主要包括人大監督、司法監督、政協監督、社會監督等。在地方，主要指地方各級人民代表大會及常務委員會，其通過行使憲法和法律賦予的質詢權、建議權、任免權等職權對政府行政行為實行監督。人大對地方政府的監督主要通過同級人大代表及常委會實施，全國人大及其常委會主要監督國家大政方針的貫徹和執行，不對地方政府的行政行為直接監督，主要由其下屬人大及其常委會行使權力;司法監督指法院和檢察院的監督，監督內容涉及地方政府及其官員在行政過程中的違法亂紀行為，具體操作程序為發現官員違法行為、通過檢察機關提起公訴、再由法院審理并判決;政協監督是民主黨派及無黨派人士以參政黨的身份對作為執政黨的共產黨進行監督，是我國歷史形成的特殊政治制度形態;社會監督主要包括輿論監督、社會團體監督、新聞媒介監督以及公眾監督等，是公民最直接廣泛的參政形式。

(二)地方政府霧霾治理監督的主要內容

各監督主體對地方政府霧霾治理監督的主要內容:一是監督地方政府法律法規的執行情況，在行政行為中是否存在個人違反法律之情形，例如是否依法貫徹執行了環境保護方面的法律法規;二是監督地方政府在霧霾問題引發前的預防措施，能否防御得當，以規避霧霾風險;三是監督地方政府在霧霾問題發生時的具體應對策略，能否迅速采取行動以解決問題;四是監督地方政府在霧霾發生后的應急響應機制，能否從霧霾問題中汲取經驗并尋求徹底根治之法;五是監督地方政府在霧霾治理中的經費使用情況，在預算、審批和運作中是否存在徇私舞弊現象;六是監督地方政府在霧霾治理中的政策執行行為，是否存在好大喜功、玩忽職守、行政不作為等官場作風。

二、地方政府霧霾治理中的監督困境

中央政府監督內容大而寬泛，缺乏對具體問題的查糾。近年來，中央對地方政府的監督力度空前加強，中紀委定期派巡查組深入地方，對地方官員的違法亂紀行為進行了有效的查處。然而，中央對地方官員的監督主要集中于經濟領域，調查主要關切地方官員行政有無貪污腐敗、侵吞國家財產等行為，缺乏對地方官員在環境治理中行政行為的監督，未將地方政府及官員在環境治理中存在的行政不作為、行政亂作為等現象納入巡查范圍。總體來說，中央政府對地方官員的監督內容大而寬泛，無法對諸如環境等具體問題進行查糾，且官員問題的暴露大多依賴他人舉報，已對社會造成惡劣影響，監督滯后且不充分。中央政府所涉事務較多，無法事無巨細地納入其監督范圍，縱然有此精力，也會因為細枝末節問題很難監督而造成漏監困境，常因問題堆積、矛盾已然顯現才發現問題，難以實行長期有效的監督。地方政府囿于“天高皇帝遠”的傳統思想，習慣掩蓋自身問題，以至于中央政府對其束手無策。加上地方政府的大部分行為屬于抽象行為，中央政府難以監督，由此必然造成其更多具體行為的失范［4］。

內部專業監督形成權力鏈條，相互包庇。縱觀其表象，當前我國地方政府內部業已形成以財政監督、行政監察、審計監督為主導的監督體系，三者均對政府行為實行監督［5］。誠然，內部專業監督部門與地方政府同屬內部行政系統，對地方政府的行政行為了然于胸，例如財政預算中用于環境治理的資金數額及用途，審計部門和財政部門較為清楚;霧霾污染發生后是否采取了有效應對措施，是否妥善處理了民眾關于環境問題的上訪，以及是否有效執行了環境保護的有關法律法規，行政監察部門必然清楚。然而，監察部門運轉所需資金直接來源于地方政府，無法實現經濟獨立，且在實際情形中，地方監察部門一把手常由地方政府部門領導兼任，此間存在千絲萬縷的利益瓜葛，以至無法對其進行有效的監督和查處。在實際運作中，地方檢監察部門常淪為政府部門的附庸，無法實現自身獨立，何談監督。諸多因素進一步催生了地方政府權力的膨脹，以至其更難監督。正如孟德斯鳩所言:“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗，有權力的人們使用權力一直到遇有界限的地方才休止。”［6］

強政府弱人大，導致人大監督形同虛設。我國憲法賦予人大最高權力，政府由人大產生，并向人大負責，人大有權監督政府，這是我國政治制度的偉大創舉。每項優越制度的實現均需歷經艱難的過程，當前人大在實際運作中遠未發揮其應有的作用。行政權力的不斷膨脹導致人大權力萎縮，現實運作中，人大只是象征性地“鼓鼓掌，舉舉手”，地方政府對問題的決議已然代替了人大的作用［7］。加上地方政府在每年的工作報告中較少涉及環境治理議題，縱使人大想監督，也因缺乏監督契機而將夢幻化為泡影。人大代表在其所提議案中，因考慮到關于環境治理的議題較難通過，故較少涉及，選擇另辟蹊徑，轉而提出易于通過的有利于提升地方政府官員政績的議題，無奈地在夾縫中尋求生存。

霧霾治理衡量困難，司法監督難顯成效。本文所涉司法監督專指司法機關對地方政府及其行政人員行政行為的監督，司法監督機構指法院和檢察院。司法監督是一種事后監督，在違法問題引發后由檢察院提請公訴，再由法院依法判決，具有一定的滯后性，但亦可起到懲前毖后的作用。霧霾治理是一項長期的過程，難以量化，因此地方政府在霧霾治理中存在的問題較難顯現，不利于司法機關監督。當前地方政府在霧霾治理中存在的最大問題是行政不作為，一味追求地方經濟的增長而忽視環境的治理，司法機關只能對已經產生的違法事實進行追究，缺乏對行政不作為行為查處的機制，且對環境污染犯罪處罰過輕，公益訴訟還停留在試點階段。長此以往，將造成司法監督漏洞，難以追究霧霾治理不作為的法律責任。

政協監督對環境問題具有較高的敏感性，但難被認同。政協監督是我國黨派監督的特殊政治產物，各民主黨派通過政協行使參政議政的權利。當前我國地方各級政協委員由各界所屬領域精英構成，主要以民主黨派和無黨派人士為主體，與地方政府無隸屬關系，所處地位較為獨立，且具備較高的政治素養和個人能力，對例如環境等公共問題有較大政治敏感，在此領域大有所為。結合所處社會地位，其具備為民謀利的能力和意愿，樂于對國家的發展建言獻策。然而，他們缺乏政治話語權，所提建議容易被政府忽視。我國法律賦予政協參政議政的權力，卻無合理的機制保障其參政議政權力的實現。因此，政協監督容易言過其實。

社會監督力量渙散，監督行為失范。近年來，社會監督作為一種新興的外部監督力量在我國異軍突起，其影響力得到迅速提升，并大有星火燎原之勢［8］。當前，隨著霧霾污染的不斷引發，給我國公民的生存帶來了巨大威脅，公眾逐漸意識到環境保護的重要性，并通過各種渠道監督政府霧霾治理，渴望共同尋求霧霾治理解決之道。然而公眾在監督政府霧霾治理過程中的力量較為分散，難以整合信息、互通有無，缺乏了解政府霧霾治理過程的途徑并對其行為進行監督，較為零星渙散的力量使其監督行為和環境利益訴求難以獲得政府的重視和反饋。監督形式由于缺乏監督機制和渠道，導致公眾的監督行為失范，例如每一次環境問題的爆發都容易引發環境群體性事件，這是公眾不理性行使監督權利的表現。另外，新聞媒介作為傳播信息的重要平臺，存在諸多行為失范現象，例如為了吸引點擊量而發布駭人聽聞的不實報道，引發公眾的恐慌，正是其行為失范的表現。這些失范行為不僅無助于霧霾問題的解決，還會阻礙政府霧霾治理的進程。

三、地方政府霧霾治理中有效監督機制的構建

項顯生認為任何一種有生命力的制度都應有自我糾錯能力［9］。然而當政府的這種能力喪失或尚未被激發出來時，需要輔以多方監督力量，令其自我糾正潛能如泉涌般迸發。鑒于當前我國地方政府霧霾治理監督機制存在的諸多困境，筆者嘗試從行政層面、立法層面、司法層面和社會層面構建霧霾治理動態機制(見圖1)。中央監督體系的構建直接影響地方監督機制的實踐，理順了地方政府的責任進而加強人大、政協之地位，人大、政協地位的加強有助于推進霧霾治理納入司法監督體系，司法監督體系的建立從法制上保障了社會監督力量的形成并壯大，社會力量的正向發展進一步倒逼中央霧霾治理監督體系的進一步完善。

圖1 地方政府霧霾治理監督機制

納入中央監督體系，形成霧霾治理常態機制。當前我國中央政府對地方政府的監督大而寬泛，缺乏細致性。問題常由細節引發并逐步擴大，中央政府若一概忽視對具體問題的查處，將難以發現問題，并使隱患始于未然。我國國土之大，地方政府機構之多，常使中央對地方的監督分身乏術，心有余而力不足。若能將當前地方政府行政存在的突出問題納入其監督體系，形成長效機制，不僅可提高監督效率，也可令問題無所遁形。對霧霾的治理是當前一項緊迫的時代命題，地方政府卻常因其是一塊“硬骨頭”而敬而遠之，投入精力追求短期政績。因此，中央政府將其納入監督范圍，作為一項重大事項進行監督，將直接引起地方政府的重視，有利于霧霾問題的解決。

改革地方監督機制，提升霧霾治理監督地位。當前政府內部專業監督主體的審計監督、財政監督和行政監察因與地方政府存在諸多利益瓜葛，無法確保其自身的獨立性，嚴重制約了其權力行使，應將監督部門從行政系統中獨立出來，使其與地方政府徹底脫鉤。可將這些職能整合，成立專門的監察機構，負責對地方政府行政行為的監督，與地方政府是平級關系，其行為不受地方政府制約，只受上級監察部門垂直領導。將霧霾治理等當前重大社會問題納入重點考核監督體系，對地方政府在霧霾治理中行政不作為或存在挪用環境治理資金的現象及時查處，絕不姑息。貫徹實行事前、事中和事后全程監督，將霧霾治理作為一項長期的任務，并一以貫之。

強化人大、政協地位，增強環境議題認同。人大作為我國最高權力機關，由人民直接選舉產生并對人民負責，政協由廣大民主黨派和無黨派人士構成，二者均具有廣泛的群眾基礎。雖然我國憲法賦予人大最高權力，但在實際運作中人大的權限并未得到有效發揮，往往形同虛設，而政協作為黨派相互監督的利器亦未發揮其實際應有的職能，這無疑催生了我國地方政府權力的膨脹，繼而萌生權力的腐敗。因此，需強化人大和政協的實際地位，使社會主義制度的優越性得到充分發揮。可以嘗試將一些分散的權力向人大整合，并且在人大基本的質詢權、建議權之外增加環境治理監督權等。至于政協，因其對環境問題具有較高的敏感性與關切度，且政協匯聚了大量學界精英，地方政府需強化政協對于環境問題提案的認同，可建立專門的辦事機構，接待政協委員關于霧霾治理建議的上訪。

納入司法監督體系，量化霧霾治理成效。當前霧霾治理成效難以衡量，導致司法機關無法查處因環境問題引發的違法亂紀行為，環境問題的治理過程復雜且具有一定的隱秘性。鑒于當前霧霾問題嚴重之實情，可將地方政府的霧霾治理行為量化，例如規定地方政府及其官員一年或若干年的治理措施及計劃，并由專家評估其實施過程及成效，若未達到實際要求，情節較輕者，將其納入一般的考核評估體系進行懲處;若存在較大行政不作為或亂作為現象，則由監察機關對其提起公訴，并由法院進行判決，情節嚴重者可構成刑事犯罪。實行此套方法，應將行政不作為納入司法監督體系，司法機關有權要求地方政府公布環境治理的具體細節，并對其行政不作為行為進行司法介入。這在一定程度上可起到威懾作用，使地方政府及其官員從思想及行為上重視霧霾的治理。

整合社會監督力量，規范公眾監督行為。社會監督作為一種最活躍的社會力量正日益發揮著重要作用，然而監督力量的分散以及監督行為的失范嚴重制約了監督作用的有效發揮，當前亟待尋求其自身的突破。人大和政協擁有廣泛的群眾基礎，但二者在實際運作中往往容易脫離群眾，過分尋求政府的庇佑，結果不僅易喪失廣泛的群眾基礎，且易形成“高不成，低不就”的尷尬局面。源此契機，可嘗試尋求社會監督力量與人大和政協監督力量的整合，充分加強人大、政協與民眾的聯系，使這種來自地方政府外部的力量產生巨大的能量。三者可對當前存在的重要問題，例如霧霾污染問題共同關注，聯合發力，對政府的治理行為實行監督，此舉將起到極大的推動效果。這從另一個層面解決了公眾因缺乏監督渠道而引發的監督行為失范問題。

四、結語

霧霾污染的頻繁爆發是當前我國面臨的一個重要問題，政府在霧霾治理中如何行為成為社會利益重要的關注點。霧霾治理的復雜性以及長期性驅使地方政府本能地規避問題。當前我國正處于社會轉型期，經濟增速的不斷加快導致了環境問題的急劇凸顯，加上我國政府在環境治理中缺乏經驗，造成對環境的治理難見成效。諸多背景因素導致我國地方政府在霧霾治理過程中易引發突出問題，由此倒逼社會對地方政府霧霾治理行為的監督。當前形勢下，亟待建立一套對地方政府霧霾治理的有效監督機制。本文嘗試構建地方政府霧霾治理監督機制，希冀對現實具有一定的啟發意義。

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