社區(qū)矯正管理面臨的組織困境及其雙軌治理*

哈洪穎　馬良燦

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社區(qū)矯正管理面臨的組織困境及其雙軌治理*

哈洪穎馬良燦

馬良燦，男，回族，貴州大學公共管理學院教授，社會學博士(貴陽550025)。

摘要:社區(qū)矯正實踐中，我國已形成“黨委政府領(lǐng)導、司法行政負責、公檢法部門輔助、社會力量補充”的社區(qū)矯正管理模式。這種模式呈現(xiàn)出合法性與合理性、廣泛性與同質(zhì)性、條塊結(jié)合以塊為主等特征。現(xiàn)行社區(qū)矯正管理模式潛藏著深層的社會風險，陷入了內(nèi)生性與外迫性、實質(zhì)性與形式性、民間性與官方性、常規(guī)性與權(quán)益性等相互沖突的組織困境中。要擺脫這種困境，就應(yīng)當將國家治理與社會治理融入社區(qū)矯正的實踐過程中，邁向一條自上而下與自下而上相互鏈接、上下通達的雙軌治理之路。這種治理不僅涉及我國行政管理體系中條塊關(guān)系的重構(gòu)，還關(guān)涉社會力量在社區(qū)矯正工作中角色與功能的重新定位。

關(guān)鍵詞:社區(qū)矯正;管理模式;組織困境;雙軌治理

一、問題的提出

社區(qū)矯正作為一種非監(jiān)禁刑罰執(zhí)行制度，在維護社會秩序、實現(xiàn)社會和諧中發(fā)揮著自身獨特的社會治理功能。目前，這項工作除在西藏部分地市尚處于試行外，已在全國其余省、地、縣、鄉(xiāng)四級全面開展。社區(qū)矯正工作之所以能夠順利進行并深入開展，在于國家建立了“黨委政府領(lǐng)導、司法行政負責、公檢法部門輔助、社會力量補充”的社區(qū)矯正管理模式。但是，隨著社區(qū)矯正工作由“摸著石頭過河”的小范圍試點轉(zhuǎn)向“全國一盤棋”的規(guī)模化、組織化、常態(tài)化運作階段，在社區(qū)服刑人員與日俱增、社區(qū)矯正任務(wù)日益繁重、各類緊急突發(fā)事件不斷出現(xiàn)的背景下，當前社區(qū)矯正管理模式正面臨前所未有的壓力和挑戰(zhàn)。

社區(qū)矯正管理是落實社區(qū)矯正制度、全面推進社區(qū)矯正工作的組織樞紐。圍繞我國社區(qū)矯正管理模式及其面臨的困境，學術(shù)界進行了一些富有成效的探索。這些探索主要圍繞兩個層面展開:一是采取自上而下的學術(shù)分析理路，從公權(quán)力間的組織關(guān)系與層級關(guān)系視野出發(fā)，對現(xiàn)行社區(qū)矯正管理模式的運行特色、實踐效果及其面臨的組織困境進行反思，并在此基礎(chǔ)上建構(gòu)新的社區(qū)矯正管理模式。如王順安、劉強、張荊、武玉紅、張傳偉、王燕飛、陳和華等關(guān)于社區(qū)矯正管理的北京模式、上海模式、江蘇模式的組織內(nèi)部管理結(jié)構(gòu)與組織關(guān)系、運行特征、實踐方式、特色體系、面臨的組織間管理困境與矛盾、完善策略及建構(gòu)“1+X”等管理模式的構(gòu)想。①二是采取自下而上的學術(shù)分析理路，從社會情境論與社會建構(gòu)論視角出發(fā)，將社區(qū)矯正嵌入社區(qū)環(huán)境、社會組織、社會工作、社會關(guān)系與社會結(jié)構(gòu)等社會情境中，將社區(qū)矯正管理視為一個社會互動與再社會化的過程，彰顯社會力量與社會因素在社區(qū)矯正管理中的突出地位。如鄭杭生、郭星華、吳宗憲、方舒、付立華、俞國女、琚磊等關(guān)于社區(qū)矯正管理及其再社會化問題中的本土適應(yīng)與社會環(huán)境(社區(qū)、民間組織、人文與體制環(huán)境)的分析，關(guān)于社區(qū)矯正管理及其再社會化的社區(qū)根基、社區(qū)建設(shè)、社會力量參與、社會工作介入等問題以及社區(qū)矯正社會化管理模式建構(gòu)的研究。②

在上述研究中，第一種研究視角過于關(guān)注社區(qū)矯正管理過程中自上而下的行政組織管理體系及其組織間關(guān)系，將社會力量視為行政管理的附屬物，忽視了社會力量在社區(qū)矯正管理中的主體性作用。第二種視角則將社區(qū)矯正過度嵌入社會環(huán)境系統(tǒng)中，夸大了社會力量在社區(qū)矯正管理與再社會化過程中的作用和功能，忽視了社會力量與國家行政組織體系之間的有效對接。總體上說，當前學術(shù)界關(guān)于社區(qū)矯正管理問題的研究，并未將社區(qū)矯正作為一個社會治理事件和系統(tǒng)過程來看待，沒有就社區(qū)矯正管理過程中的社區(qū)矯正與社會治理問題進行深入討論，沒有看到社區(qū)矯正過程中國家治理與社會治理之間縱橫交織的互動過程，將國家與社會進行了二元分割。與這兩種視角不同，本文力圖從社會治理的視角出發(fā)，采用自上而下與自下而上相互交融的學術(shù)眼光，將社區(qū)矯正視為一個重大的社會治理事件，從國家與社會相互嵌入的層面探索一條多元主體參與共治的社區(qū)矯正管理“雙軌”治理路徑。

在創(chuàng)新社會治理的新形勢下，多元主體如何在社區(qū)矯正實踐中通過協(xié)商民主的方式達成共識、展開合作進而完善社區(qū)矯正管理模式，這是實現(xiàn)社區(qū)矯正工作良性運行、健全中國特色社區(qū)矯正制度、全面推進社區(qū)矯正工作的組織保障。本文將社區(qū)矯正視為一個社會治理的過程和完善國家治理體系與健全社區(qū)矯正制度的重要組成部分，并從雙軌治理的層面探尋社區(qū)矯正管理之道，這為進一步健全社區(qū)矯正制度和全面推進中國特色社區(qū)矯正工作的開展提供了新思路。

二、當前社區(qū)矯正管理模式及其特征

社區(qū)矯正是一項社會系統(tǒng)工程。我國自開展社區(qū)矯正工作以來，一直將司法行政機關(guān)定位于社區(qū)矯正工作的牽頭組織者與主要實施者。但與公安、檢察院和法院等部門相比，作為社區(qū)矯正組織主體的司法行政機關(guān)職能和權(quán)限相對弱化，往往難以有效組織和調(diào)動相關(guān)部門共同完成社區(qū)矯正實踐中的監(jiān)督管理、教育矯正、社會適應(yīng)性幫扶等任務(wù)。因此，為緩解并減輕上述溝通負擔和協(xié)調(diào)壓力，在社區(qū)矯正的實施過程中，司法行政機關(guān)努力推動黨委政府設(shè)立社區(qū)矯正工作領(lǐng)導小組、社區(qū)矯正工作委員會等議事協(xié)調(diào)機構(gòu)，并自設(shè)辦事機構(gòu)，將關(guān)涉社區(qū)矯正工作的公、檢、法等部門作為成員單位。司法行政機關(guān)通過借助黨委政府的強有力領(lǐng)導，促使公安、檢察院、法院等相關(guān)部門協(xié)助解決社區(qū)矯正日常工作中出現(xiàn)的各種困難，從而逐步形成了“黨委政府領(lǐng)導、司法行政負責、相關(guān)部門輔助、社會力量補充”的社區(qū)矯正管理模式。具體說，當前我國社區(qū)矯正管理模式呈現(xiàn)出以下三方面的基本特征。

1.合法性與合理性

依照有關(guān)法律規(guī)定，社區(qū)矯正作為非監(jiān)禁刑罰執(zhí)行活動，是國家刑罰執(zhí)行制度的重要組成部分。司法行政機關(guān)肩負主要的刑罰執(zhí)行工作，是行刑權(quán)最主要的承擔者。因此，將該部門視為社區(qū)矯正工作的核心力量完全符合刑罰執(zhí)行的運作規(guī)律。同時，社區(qū)矯正相關(guān)裁決、強制性措施、法律監(jiān)督工作，尤其是刑事法律所要求的刑事判決、對罪犯的懲處與管制等也離不開公、檢、法等部門的大力支持與配合。此外，充分利用社會力量和社會資源，吸納和發(fā)揮社會力量參與社區(qū)矯正管理及矯正工作，既是社區(qū)矯正的實質(zhì)內(nèi)涵，也是社區(qū)矯正的優(yōu)勢所在。從國際上一些發(fā)達國家和地區(qū)開展社區(qū)矯正工作的成功經(jīng)驗看，“社會參與社區(qū)矯正的管理尤其是培育和發(fā)揮社團組織及利用社團運作，是組織社會力量參與社區(qū)矯正的有效途徑”③。我國社區(qū)矯正實踐中形成的“黨委政府領(lǐng)導、司法行政負責、相關(guān)部門輔助、社會力量補充”的社區(qū)矯正管理模式既符合相關(guān)政策法律規(guī)定，又滿足現(xiàn)階段非監(jiān)禁刑事執(zhí)行工作的需要，還順應(yīng)了刑罰執(zhí)行的國際趨勢。因此，這種管理模式的合理性與合法性不言而喻。

2.廣泛性與同質(zhì)性

我國的刑事司法制度具有高度的統(tǒng)一性和同質(zhì)性，無論是刑事立法、司法，還是執(zhí)法工作都鮮明地體現(xiàn)這一特色。社區(qū)矯正工作實施以來，中央和地方先后出臺了一系列政策文件與法律法規(guī)，并在此基礎(chǔ)上對社區(qū)矯正管理模式進行統(tǒng)一規(guī)范和整體部署。特別是我國自上而下的科層制權(quán)力體制和縱向到底、橫向到邊、條塊結(jié)合的行政管理格局，更是便利了社區(qū)矯正管理模式的相互模仿與快速復制，使其呈現(xiàn)“忽如一夜春風來，千樹萬樹梨花開”式的迅速繁榮和“大同小異”般的整齊劃一。而且一旦這種組織管理模式建立起來，便“有一種向同質(zhì)化發(fā)展的不可阻擋的動力”④。目前，全國31個省(區(qū)、市)和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團，306個地(市、州)、2496個縣(市、區(qū))均已成立相應(yīng)的社區(qū)矯正局(處、辦、科、股)，絕大多數(shù)省份建立健全了社區(qū)矯正工作領(lǐng)導小組(委員會)等類似的社區(qū)矯正組織協(xié)調(diào)機構(gòu)。社區(qū)矯正管理模式的高度一致性和趨同性不僅“促進了組織的成功和生存”⑤，而且在一定程度上保證了全國范圍內(nèi)非監(jiān)禁刑罰執(zhí)行工作的規(guī)范運作與有序開展。

3.條塊結(jié)合、以塊為主

這是當前社區(qū)矯正管理模式的突出特征。社區(qū)矯正與監(jiān)禁矯正同為刑事執(zhí)行制度的構(gòu)成要件，都是國家刑罰執(zhí)行權(quán)的實現(xiàn)方式，兩者均以將犯罪分子改造為守法公民、維護社會安全穩(wěn)定為最終目標。但社區(qū)矯正組織體系從歷史淵源、現(xiàn)實設(shè)置、人員類型、行刑方式、監(jiān)管要求等諸多方面與監(jiān)獄管理機構(gòu)存在較大差別。例如，我國監(jiān)獄系統(tǒng)實行中央和省兩級垂直管理，監(jiān)獄的事權(quán)、財權(quán)等均由上級予以管理與掌控。通常情況下，監(jiān)獄與所在轄區(qū)黨政部門及社會接觸較少，往往是所在地帶有較強神秘色彩的“自由王國”，呈現(xiàn)明顯的條狀管理結(jié)構(gòu)特征。與之相反，社區(qū)矯正組織則因其工作性質(zhì)、職責要求、地域范圍等方面的特殊性，自誕生之日起就具有天然的親社會性和部門連帶性，具有明顯的“條塊結(jié)合、以塊為主”的特色。以社區(qū)矯正組織體系中起主導作用的司法行政機關(guān)為例，上至司法部、司法廳，下到司法局、司法所，各級司法行政部門在具體工作中既離不開主管部門的業(yè)務(wù)指導與管理，又必須緊緊依托當?shù)攸h委政府及相關(guān)部門在人、財、物等諸多方面提供的支持與幫助。

上述特征表明，當前我國在社區(qū)矯正實踐中形成的“黨委政府領(lǐng)導、司法行政負責、相關(guān)部門輔助、社會力量補充”的社區(qū)矯正管理模式為短期內(nèi)社區(qū)矯正工作的迅猛發(fā)展和繁榮提供了重要的組織保障。但隨著社區(qū)矯正工作的深入發(fā)展，現(xiàn)有的管理模式潛藏著深層的社會風險，很難應(yīng)對社區(qū)矯正發(fā)展的強大勢頭所帶來的挑戰(zhàn)。

三、社區(qū)矯正管理面臨的組織困境

當前，社區(qū)矯正管理模式陷入了內(nèi)生性與外迫性、實質(zhì)性與形式性、民間性與官方性、常規(guī)性與權(quán)益性等相互沖突的組織困境。這種困境不僅嚴重制約了社區(qū)矯正工作的健康發(fā)展，而且直接影響到社會的和諧穩(wěn)定與中國特色社區(qū)矯正制度的建構(gòu)。因此，盡快厘清制約我國社區(qū)矯正管理模式的組織困境，對于新時期健全社區(qū)矯正制度、全面推進社區(qū)矯正工作健康有序發(fā)展、深化司法行政體制改革、創(chuàng)新社會治理具有十分重要的現(xiàn)實意義。

1.內(nèi)生性與外迫性的組織困境

當前我國社區(qū)矯正管理模式在一定程度上陷入內(nèi)生性與外迫性相沖突的組織困境。現(xiàn)代西方發(fā)達國家經(jīng)過了反對監(jiān)獄非人道化刑罰的監(jiān)獄改革理論和刑事近代學派、社會防衛(wèi)思潮的長期洗禮，行刑社會化理念得到了社會的廣泛認同。無論是波士頓的緩刑嘗試還是明尼蘇達州的《社區(qū)矯正法》，都鮮明地體現(xiàn)同樣的特點，即社區(qū)矯正興起以及社區(qū)矯正管理模式走的是一條自下而上、上下通達的內(nèi)生性治理路徑。這種內(nèi)生性特質(zhì)使西方的社區(qū)矯正在發(fā)展伊始便具有較為堅實的社會基礎(chǔ)，進而避免了“公共權(quán)力凌駕于社會之上”⑥的頤指氣使的現(xiàn)象出現(xiàn)。與之相對的是，我國以往的刑罰理論中既無社區(qū)矯正的提法，也不存在相應(yīng)的社會實踐。

改革開放之前，我國社會結(jié)構(gòu)形態(tài)表現(xiàn)為一種具有較強同質(zhì)性特征的“總體性社會”。在這樣的社會中，社會的政治中心、意識形態(tài)中心、經(jīng)濟中心重合為一，國家與社會合為一體、資源與權(quán)力高度集中，國家具有較強的動員與組織能力，但社會結(jié)構(gòu)較為僵硬、凝滯。⑦在這種自上而下的組織管理模式中，社會本身沒有存續(xù)的空間。改革開放后，隨著人民公社的解體和單位制的逐步消退，國家逐漸從人們的社會生活中退出，我國社會正在由一個高度同質(zhì)的總體性社會向一個充滿原子化、個體化和多元化的異質(zhì)性、分化性社會轉(zhuǎn)變，各種社會關(guān)系發(fā)生了重組和巨變。社區(qū)矯正制度的試行和全面開展正是在這樣劇烈變遷的社會環(huán)境中發(fā)生的。可以說，我國在短短10余年內(nèi)全面建立的社區(qū)矯正管理模式既是司法體制改革的產(chǎn)物，也是政策法規(guī)強力推動的結(jié)果。因此，這項制度運行之初，便是“沿著自上而下的軌道發(fā)展”的，從根本上說是一種高度行政化的“單軌政治”，缺乏“由下而上的政治軌道”⑧即社會力量支撐，缺乏內(nèi)生性的社會組織基礎(chǔ)。

司法行政機關(guān)和相關(guān)部門在缺乏社區(qū)行刑經(jīng)驗的前提下，被迫承擔起實施社區(qū)矯正工作的重任，整個管理模式難免帶有強烈的“人為”色彩和濃厚的“外迫”氣質(zhì)。這種試圖調(diào)集一切行政資源并以僵硬、呆板的管控方式來維系社區(qū)服刑人員低再犯率的做法，使社區(qū)矯正工作人員處于高度緊張的壓力之中。在以上下級命令—服從關(guān)系為特征的行政管理體制得到強化的同時，組織體內(nèi)的各個組成部分卻在權(quán)力劃分、職責承擔、執(zhí)法權(quán)限等方面面臨諸多的迷惑與不適。例如，曾在一定時期甚囂塵上的“執(zhí)法主體”與“工作主體”爭議，被迫迅速啟動的各級議事協(xié)調(diào)機構(gòu)等正是上述癥結(jié)的集中體現(xiàn)。因此，在這樣的體制下，社區(qū)矯正組織管理中出現(xiàn)推諉塞責、相互扯皮、消極抵觸的現(xiàn)象就不足為奇了。這種外迫性與內(nèi)生性的沖突使我國社區(qū)矯正工作不得不承受體制內(nèi)的憂慮、觀望和體制外的不解甚至抵制情緒，極大地影響了社區(qū)矯正目標的實現(xiàn)。

2.實質(zhì)性與形式性的內(nèi)在沖突

社會學結(jié)構(gòu)功能理論認為，社會每個組成部分都有各自的功能，每個組成部分的功能對整個社會的良性運行均不可或缺。犯罪問題是一個嚴重的社會問題，“解決犯罪控制問題需要社會各組成部分充分發(fā)揮各自功能，從而整合”⑨。社區(qū)矯正制度能否得以順利運行、能否取得成效，“關(guān)鍵是看參與社區(qū)矯正的各部門、各單位、各環(huán)節(jié)是否能夠齊心協(xié)力”⑩。就形式層面而言，我國社區(qū)矯正管理模式已將這項工作涉及的主要職能部門及相關(guān)力量都囊括其中，組織體系呈現(xiàn)出完整、規(guī)范、統(tǒng)一的景象。正常情況下，相關(guān)責任主體只要通過溝通協(xié)調(diào)就可以形成推動社區(qū)矯正工作的強大合力。但在社區(qū)矯正實際運作過程中，這種“大而全”的組織管理模式權(quán)責不清、“職責同構(gòu)”現(xiàn)象嚴重，加之缺乏高效力的上位法支撐和強有力的問責機制，反而在一定程度上抑制了社區(qū)矯正效能的充分實現(xiàn)。如在橫向關(guān)系上，國家機關(guān)之間、國家機關(guān)與社會力量之間權(quán)責不清，部門利益本位思想嚴重，大局意識不強。在縱向關(guān)系上，上下級國家機關(guān)間權(quán)責邊界模糊，事權(quán)層層下移，基層負擔過重。

與此同時，大型組織特有的松散性和邊際遞減效應(yīng)，也在很大程度上削弱了工作人員的主動性與能動性，以致工作效率不高，矯正質(zhì)量難以保證。此外，現(xiàn)行管理模式對各級黨政領(lǐng)導的依賴性較強。倘若黨政領(lǐng)導意識不到社區(qū)矯正工作的必要性與緊迫性，抑或受經(jīng)濟指標等考核壓力的影響而過于強調(diào)中心工作，必然導致社區(qū)矯正組織在推動業(yè)務(wù)工作與維護地方利益的條塊沖突中進退兩難，進而削弱社區(qū)矯正組織的功能發(fā)揮。事實上，在部分社區(qū)矯正試行地區(qū)，社區(qū)矯正已經(jīng)成為司法行政機關(guān)一家在唱的“獨角戲”，甚至成為司法助理員一個人的“戰(zhàn)斗”。

3.民間性與官方性的內(nèi)在沖突

社區(qū)矯正離不開國家執(zhí)法機關(guān)、社會團體、社區(qū)組織等各種力量的相互依賴與互動，尤其離不開良好的社區(qū)環(huán)境的強力支撐。社區(qū)矯正的理論預(yù)設(shè)之一是存在一個功能完備的社區(qū)生活共同體。這個共同體不僅可以為社區(qū)服刑人員提供各種社會支持與幫扶，而且可以對該群體進行社區(qū)改造、懲戒與教化，最終使其盡快回歸到正常的社會軌道上來。(11)我國目前正處在由“單位制”向“社區(qū)制”轉(zhuǎn)變的過程中，行政權(quán)力已經(jīng)不可能將聚居于一定轄區(qū)的居民和各類組織整合成一個相對獨立的社會實體(12)，現(xiàn)有的社區(qū)不僅無法承接“單位制”解體后的社會治理功能，還缺乏現(xiàn)代社區(qū)成員應(yīng)有的社區(qū)意識、一致的行為規(guī)范、持續(xù)的互動關(guān)系和共同的利益追求。社區(qū)僅僅是一個開展或接受矯正的地方。(13)與此同時，能為社區(qū)矯正提供專業(yè)服務(wù)的社工團體等非政府組織發(fā)展滯后、數(shù)量有限、依附性強，尚不能適應(yīng)日益增長的社區(qū)矯正工作需要。

在這種情況下，本應(yīng)由多元主體共同承擔的社區(qū)矯正工作，幾乎全部落在了司法行政部門身上，導致我國社區(qū)矯正工作力量從一開始就存在社會力量參與不足、國家權(quán)力包辦一切的缺陷。迫于工作壓力，司法行政機關(guān)及相關(guān)國家機構(gòu)的觸角盡可能伸至社區(qū)矯正工作的方方面面，但囿于人員、經(jīng)費、精力等限制，行政權(quán)力又不得不面對角色錯位的尷尬，陷入越忙越亂、越亂越忙的惡性循環(huán)之中。這種國家機關(guān)職能在社區(qū)矯正過程中的非理性膨脹，必然導致現(xiàn)有的社區(qū)矯正工作只能在“減少脫管、不出大事”“不求有功、但求無過”的低水平層面上徘徊。此外，這種“全能行政”“無限行政”(14)的單軌治理路徑也擠壓了社會力量介入社區(qū)矯正治理過程的空間，削弱了公民和社會的責任感，導致社會力量逐步削弱、萎縮。長此以往，社區(qū)矯正的改造質(zhì)量和發(fā)展前景亦不容樂觀。

4.常規(guī)性與權(quán)宜性的沖突

在全球一體化浪潮的洗禮下，國家與國家、民族與民族之間的交流不斷加深，并在經(jīng)濟、政治、文化等層面相互影響、彼此滲透，法治理念也在很多方面逐漸趨同。我國在21世紀如此高規(guī)格、全方位地推進社區(qū)矯正工作，一方面是對國際刑罰制度改革潮流的積極回應(yīng)，另一方面也說明我國刑罰制度改革“已不僅是一個世界大國在文明社會中自覺的、或然性的選擇，全球范圍內(nèi)的人權(quán)運動及聯(lián)合國等國際組織的大力推行所帶來的壓力使我們也不得不作出這種制度移植的安排”(15)。然而，我國至今尚無就社區(qū)矯正進行專門立法，實踐中社區(qū)矯正的大部分工作雖由司法行政部門承擔，但《刑法》和《刑事訴訟法》均未對社區(qū)矯正主體進行明確界定，而只是原則性地用“社區(qū)矯正機構(gòu)”指代，更缺乏對社區(qū)矯正機構(gòu)的內(nèi)涵與外延、社區(qū)矯正機構(gòu)執(zhí)法權(quán)限與職責劃分、社區(qū)矯正機構(gòu)責任追究等的具體規(guī)定。這不僅與刑事執(zhí)行一體化趨勢和司法行政機關(guān)在社區(qū)矯正工作中的主導作用不相符合，也在很大程度上使“兩院兩部”設(shè)計的社區(qū)矯正組織管理框架面臨合法性危機，成為法律支撐乏力、人治模式主導、低效管理運行的權(quán)宜之計。

此外，社區(qū)矯正組織和隊伍建設(shè)制度的缺失，導致社區(qū)矯正組織力量時常因黨政領(lǐng)導看法和注意力的改變受到?jīng)_擊或弱化，這種低效且不穩(wěn)定的社區(qū)矯正管理組織模式與社區(qū)矯正蓬勃發(fā)展的強大態(tài)勢不僅格格不入，而且是相當危險的。如果不及時對這種局面加以引導、調(diào)節(jié)，很可能會引起社區(qū)矯正負面的蝴蝶效應(yīng)，給社區(qū)矯正制度的實踐運行帶來較大危害，并直接阻礙這項工作的長期穩(wěn)步推進。

四、邁向社區(qū)矯正管理的雙軌治理之路

在創(chuàng)新社會治理的背景下，“傳統(tǒng)意義上那種依賴暴力統(tǒng)治并使民眾臣服于國家權(quán)威、刑罰權(quán)威的單一組織模式已不合時宜，犯罪治理必須尋找新的提升之道——給民眾參與刑事政策實施提供一個順暢的渠道”(16)。社區(qū)矯正作為與監(jiān)禁矯正相對的刑罰執(zhí)行方式，其差異不僅體現(xiàn)在行刑理念、執(zhí)行手段等方面，更體現(xiàn)在行刑組織管理模式的建構(gòu)上。努力從國家與社會良性互動的層面建構(gòu)社區(qū)矯正管理模式的治理路徑，是破解當前社區(qū)矯正管理模式組織困境的重要抉擇。社區(qū)矯正管理模式的轉(zhuǎn)型既涉及我國行政管理體系中條塊關(guān)系的重構(gòu)，又涉及對自下而上的社會力量在社區(qū)矯正工作中角色與功能的重新定位。因此，當前社區(qū)矯正管理模式的治理應(yīng)當將國家治理與社會治理融入社區(qū)矯正實踐過程中，邁向一條自上而下與自下而上相互鏈接、上下通達的雙軌治理之道。在健全社區(qū)矯正制度中，拆除任何一條軌道，都不可能開創(chuàng)中國特色社區(qū)矯正工作新局面。社區(qū)矯正管理雙軌治理路徑見圖1。

圖1　社區(qū)矯正管理的雙軌治理路徑

在國家治理層面，應(yīng)當推進社區(qū)矯正工作的法制化建設(shè)，進一步規(guī)范和明晰相關(guān)職能部門在社區(qū)矯正工作中的角色定位和權(quán)限，理順相應(yīng)的條塊關(guān)系與條塊結(jié)構(gòu)。縱觀國外社區(qū)矯正工作的實踐運行情況，“絕大多數(shù)國家都設(shè)有專門的機構(gòu)負責對處在社區(qū)矯正中的罪犯的執(zhí)行、監(jiān)督和管理。這些機構(gòu)盡管稱謂不一，但在隸屬關(guān)系上，多數(shù)國家是由司法行政部門管理”(17)。國家應(yīng)在刑事執(zhí)行法律一體化的理念指導下，認真總結(jié)現(xiàn)有社區(qū)矯正組織管理模式的成功經(jīng)驗，加緊制定出臺全國統(tǒng)一的社區(qū)矯正專門法律，從縱向和橫向兩個維度對國家機關(guān)參與社區(qū)矯正工作進行規(guī)范，以推進社區(qū)矯正管理模式的科學化與合理化。

在縱向的條條關(guān)系上，國家一方面應(yīng)推進刑事執(zhí)行主體一體化的法治建設(shè)步伐，逐步將法院、公安的刑事執(zhí)行權(quán)過渡給司法行政機關(guān)，同時取消司法行政機關(guān)其他的行政管理職能，由該部門統(tǒng)一行使國家刑事執(zhí)行權(quán)，最終建立公安、檢察院、法院、司法行政在偵查、起訴、審判、執(zhí)行工作中權(quán)責明確、通力協(xié)作的格局，真正將我國《憲法》中“分工負責，相互配合，相互制約”的刑事司法原則落到實處。另一方面，國家應(yīng)合理劃分中央和地方各級司法行政機關(guān)在社區(qū)矯正工作中的指導和管理職能，在確保工作指令一致性與暢通性的基礎(chǔ)上，避免職能交叉、重復勞動。同時，國家應(yīng)加大投入，積極鼓勵有條件的區(qū)縣司法行政機關(guān)加快社區(qū)矯正中心建設(shè)步伐，使其成為社區(qū)矯正執(zhí)行、非政府組織聯(lián)絡(luò)、社區(qū)資源開發(fā)的平臺和載體。

在橫向的塊塊關(guān)系上，國家應(yīng)從法律制度層面明確司法行政部門在社區(qū)矯正組織體系內(nèi)的主導地位，賦予司法行政機關(guān)開展社區(qū)矯正執(zhí)法工作所需的執(zhí)法權(quán)限。同時，國家應(yīng)將兩大刑事基本法中對“社區(qū)矯正機構(gòu)”的規(guī)定予以明確化，對相關(guān)國家機關(guān)的工作職責、保障義務(wù)、責任追究等予以明晰界定。國家應(yīng)積極倡導刑事司法中的大局意識和協(xié)同性理念，盡可能減少“條塊”矛盾帶來的效能低下現(xiàn)象，真正構(gòu)建起“執(zhí)行機構(gòu)相對統(tǒng)一、相關(guān)機構(gòu)分工合理、各個機構(gòu)相互配合”(18)的社區(qū)矯正管理模式。

在社會治理層面，國家與社會應(yīng)展開良性互動，將社會力量視為社區(qū)矯正工作的重要依靠力量，共同實現(xiàn)社區(qū)矯正的善治目標。在社區(qū)矯正治理過程中，僅僅依靠自上而下的行政力量的單軌治理遠遠不夠，為避免以往“各類組織的力量被絕對排斥在行刑活動之外，導致國家在改造犯罪人過程中投入了巨大的人力和財力資源卻沒達到更好的效果”(19)的弊端，還“必須要有自下而上的一個平行軌道。一個可以長時間維持良好的體制將是‘雙重軌道’”(20)。實踐中的社區(qū)矯正工作應(yīng)當是國家治理與社會治理的相互融合與上下通達的結(jié)果。缺失了社會力量的參與，社區(qū)矯正工作將不可能取得良好的社會治理效果。從這個層面上說，中國特色社區(qū)矯正工作的發(fā)展與進步是“正式制度與非正式制度相互作用的結(jié)果”(21)。社區(qū)矯正作為在社區(qū)這一場域開展的刑罰執(zhí)行活動，兼具刑罰執(zhí)行與社會工作等多重屬性，是社會治理的有機組成部分。社會成員的理解、接納、包容與支持對社區(qū)矯正的長期健康發(fā)展至關(guān)重要。因此，我們應(yīng)借此契機加快社區(qū)和社會組織建設(shè)步伐，積極鼓勵社區(qū)成員、社區(qū)組織、社會團體、社會工作者、社會志愿者等多方力量參與和監(jiān)督社區(qū)矯正工作的過程。

一方面，司法行政機關(guān)應(yīng)轉(zhuǎn)變“秘而不宣”的矯正思路，重視社區(qū)矯正普法工作，廣泛利用現(xiàn)代媒體，運用社會調(diào)查、影視推介等多種手段，加強對社區(qū)矯正工作的正面宣傳，引導社區(qū)服刑人員及社會公眾理解國家推進非監(jiān)禁執(zhí)行工作的重要意義，在全社會營造支持社區(qū)矯正工作的輿論氛圍。另一方面，國家應(yīng)積極推進現(xiàn)代城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)。社區(qū)建設(shè)說到底是為了“社區(qū)居民”的建設(shè)，因此必須賦予社區(qū)居民參與社區(qū)建設(shè)的成員資格，充分尊重社區(qū)居民自身的主體性、優(yōu)勢與能力，鼓勵社區(qū)居民通過積極參與社區(qū)矯正等與社區(qū)利益密切相關(guān)的活動，營造社區(qū)公共領(lǐng)域，增強社區(qū)認同、社區(qū)公共性與社區(qū)凝聚力。通過社區(qū)建設(shè)，使社區(qū)矯正建立在堅實的社區(qū)根基之上。同時，國家應(yīng)當合理利用、培育社區(qū)組織等民間治理資源，逐步放寬公益性社會團體設(shè)立標準，按地域重點扶持一批基層社區(qū)矯正類社團組織，建立科學合理的政府購買社區(qū)矯正服務(wù)項目評估機制，逐步提高社會團體提供社區(qū)矯正服務(wù)的水平。另外，國家應(yīng)培育和發(fā)展專職社區(qū)矯正社會工作者隊伍、兼職社區(qū)矯正社會工作者隊伍和社區(qū)矯正志愿者隊伍，從崗位設(shè)置、實務(wù)操作、教育培訓、考核機制、資金扶持等多個層面整體推進，著力建設(shè)一支適合我國國情“用工形式靈活、協(xié)調(diào)高效運作”的社區(qū)矯正社會工作者隊伍和社區(qū)矯正志愿者隊伍。社區(qū)矯正的任務(wù)不僅要矯正社區(qū)服刑人員的不良心理和行為，還要促使他們進行再社會化，更好地融入社會，實現(xiàn)自我發(fā)展。社區(qū)矯正的具體實施過程，在很大程度上是矯正社會工作者價值觀的展開過程。(22)在現(xiàn)代社會中，社會工作是社區(qū)矯正的關(guān)鍵手段，社會工作者則是社區(qū)矯正的重要依靠力量，他們在社區(qū)矯正工作中扮演著不可替代的角色。(23)

五、結(jié)語

據(jù)司法部官方網(wǎng)站2014年1月6日公布的數(shù)字，截至2013年10月底，全國各地累計接收社區(qū)服刑人員166.5萬人，累計解除矯正100.7萬人，現(xiàn)有社區(qū)服刑人員65.8萬人。僅2013年1至10月，社區(qū)服刑人員凈增9.4萬人。隨著我國刑事司法制度改革的深化和寬嚴相濟刑事政策的貫徹與落實，社區(qū)服刑人員的數(shù)量將會呈現(xiàn)繼續(xù)上漲的態(tài)勢。可以預(yù)見，未來社區(qū)服刑人員將超過監(jiān)獄服刑人員數(shù)量，該群體正在成為我國社會治理中一個規(guī)模龐大、身份特殊的人群。因此，如何有效地對社區(qū)服刑人員群體進行治理與矯正不僅直接關(guān)系到中國社會秩序的和諧穩(wěn)定，更直接關(guān)系到我國刑事司法制度改革的成敗。

黨的十八屆三中全會明確要求創(chuàng)新社會治理方式，激發(fā)社會組織活力，鼓勵和支持社會力量參與國家治理，形成國家與社會之間上下通達的善治局面。這必將為全面深化司法體制改革、改進社區(qū)矯正管理模式的治理方式、健全社區(qū)矯正制度、推動中國特色社區(qū)矯正工作新發(fā)展創(chuàng)造新的歷史契機。我國正處在劇烈而深刻的社會轉(zhuǎn)型過程中，國家與社會的二元對立結(jié)構(gòu)日漸消解，社會關(guān)系的多元性與復雜性以及國家機構(gòu)介入社會生活的有限性都在提醒我們要重視國家治理中的正式力量與非正式力量間的平衡與互補。

在社區(qū)矯正實踐中，如何最大限度地實現(xiàn)國家執(zhí)法機關(guān)與社會組織間的良性互補，如何構(gòu)建國家與社會合作共治的社區(qū)矯正管理模式新格局，是我國在新時期推進司法行政體制改革、健全社區(qū)矯正制度必須應(yīng)對的重大理論與現(xiàn)實命題。寬嚴相濟刑事政策理念下的非監(jiān)禁刑罰執(zhí)行工作必須擺脫舊有觀念的羈絆，沖破制度慣例與慣性的牢籠，充分尊重和激發(fā)社會成員的權(quán)能，讓社會力量成為社區(qū)矯正的堅實基礎(chǔ)。總之，努力構(gòu)建既能保證國家機關(guān)有效行使刑罰權(quán)又能充分調(diào)動社會力量參與刑罰執(zhí)行活動的社區(qū)矯正管理格局，實現(xiàn)國家治理與社會治理的良性互動，既是我國社區(qū)矯正工作健康發(fā)展的組織基礎(chǔ)，也是健全中國特色社區(qū)矯正制度的重要前提。

注釋

①王順安:《社區(qū)矯正研究》，山東人民出版社，2008年，第91—119 頁;劉強:《我國社區(qū)矯正試點中的管理體制弊大于利》，《法學》2005年第9期;張荊:《北京社區(qū)矯正模式特色與問題點分析》，《中國公安大學學報》(社會科學版)2013年第3期;武玉紅:《對我國社區(qū)矯正管理模式的檢討》，《山東社會科學》2010年第6期;張傳偉:《社區(qū)矯正“1+X”運行模式》，《法學論壇》2010年第1期;張傳偉:《社區(qū)矯正機構(gòu)“1+X”模式及其經(jīng)濟分析》，《山東社會科學》2009年第10 期;張傳偉:《我國社區(qū)矯正京滬模式的比較分析與選擇》，《北京社會科學》2009年第1期;王燕飛:《我國社區(qū)矯正制度形態(tài)演化及體系特色》，《湖南大學學報》(社會科學版)2014年第5期;陳和華:《論我國社區(qū)矯正的組織制度》，《法學論壇》2006年第4期。②鄭杭生:《社區(qū)矯正與當代社會學的使命》，《江西社會科學》2004年第5期;郭星華、李飛:《制度移植與本土適應(yīng)——社區(qū)矯正本土化面臨的困境》，《中州學刊》2013年第8期;吳宗憲:《社會力量參與社區(qū)矯正的若干理論問題探討》，《法學評論》2008年第3期;方舒:《我國社會工作參與社區(qū)矯正機制的檢視與創(chuàng)新》，《甘肅社會科學》2013年第3期;付立華:《社會生態(tài)系統(tǒng)理論視角下的社區(qū)矯正與和諧社區(qū)建設(shè)》，《中國人口·資源與環(huán)境》2009年第4期;俞國女:《我國社區(qū)矯正工作社會化模式的建構(gòu)——基于社區(qū)矯正工作目標的分析》，《浙江社會科學》2012年第4期;琚磊、陳震:《社區(qū)與社區(qū)矯正》，《天府新論》2012年第3期。③⑩王順安:《社區(qū)矯正研究》，山東人民出版社，2008年，第220、297頁。④［美］迪馬久、鮑威爾:《鐵的牢籠新探討:組織領(lǐng)域的制度趨同性和集體理性》，《組織社會學的新制度主義學派》，上海人民出版社，2007年，第25頁。⑤［美］邁耶、羅恩:《制度化的組織:作為神話和儀式的正式結(jié)構(gòu)》，《組織社會學的新制度主義學派》，上海人民出版社，2007年，第10頁。⑥高鴻鈞、馬劍銀:《社會理論之法:解讀與評析》，清華大學出版社，2006年，第498頁。⑦孫立平等:《改革以來中國社會結(jié)構(gòu)的變遷》，《中國社會科學》1994年第2期。⑧(20)瑐瑠費孝通:《中國士紳》，趙旭東、秦志杰譯，生活·讀書·新知三聯(lián)書店，2009年，第62、65頁。⑨翟中東:《刑罰問題的社會學思考:方法及應(yīng)用》，法律出版社，2010年，第111頁。(11)哈洪穎、馬良燦:《試論社區(qū)矯正的社區(qū)根基及其遭遇的發(fā)展困境》，《探索》2014年第1期。(12)黃銳、文軍:《走出社區(qū)的迷思:當前中國社區(qū)建設(shè)的兩難抉擇》，《社會科學》2013年第2期。(13)郭星華、李飛:《制度移植與本土適應(yīng)——社區(qū)矯正本土化面臨的困境》，《中州學刊》2013年第8期。(14)胡象明:《全球化背景下中國行政管理面臨的十大挑戰(zhàn)》，《探索》2006年第1期。(15)陳興良:《寬嚴相濟刑事政策研究》，中國人民大學出版社，2007年，第245頁。(16)(21)姜濤:《寬嚴相濟刑事政策實施的基本原理》，法律出版社，2013年，第148、149頁。(17)周國強:《社區(qū)矯正制度研究》，中國檢察出版社，2006年，第114頁。(18)吳宗憲:《社區(qū)矯正比較研究》(上)，中國人民大學出版社，2011年，第75—76頁。(19)廖斌:《監(jiān)禁刑現(xiàn)代化研究》，法律出版社，2008年，第368頁。(22)高巍:《司法行政基層工作中社會工作問題研究》，司法部政府網(wǎng)，http: / /www.moj.gov.cn/yjs/ content/2012－10/18/content_3973326.htm? node = 30028，2012年10 月18日。(23)方舒:《我國社會工作參與社區(qū)矯正機制的檢視與創(chuàng)新》，《甘肅社會科學》2013年第3期。

責任編輯:海玉

【社會現(xiàn)象與社會問題研究】

*基金項目:國家社會科學基金重點項目“中國特色的社區(qū)矯正制度研究”(13AFX007);國家社會科學基金青年項目“多重邏輯視野下西部農(nóng)村基層政權(quán)行為及其政權(quán)建設(shè)問題研究”(13CSH086)。

收稿日期:2015－06－01

文章編號:1003－0751(2015)07－0072－07

文獻標識碼:A

中圖分類號:C916

作者簡介:哈洪穎，女，回族，中國政法大學刑事司法學院博士生(北京100083)。