中期財政規劃背景下高校預算管理對策研究

王永華

【摘 要】 2015年1月，國務院印發了《關于實行中期財政規劃管理的意見》，明確提出改變現行年度預算管理模式，實施中期財政規劃管理。在上述重大財政改革背景下，高校如何結合自身實際做好預算管理，具有重要現實意義。在簡要介紹中期財政規劃實施背景、概念及其特點的基礎上，對比中期財政規劃與傳統年度預算，針對目前高校預算管理中存在的主要問題，通過對河南省中期財政規劃編制重點進行研究，提出了高校預算管理相應對策，拋磚引玉，以期對高校預算管理改革有所裨益。

【關鍵詞】 中期財政規劃； 高校； 預算管理

中圖分類號：F812.3 文獻標識碼：A 文章編號：1004-5937（2015）24-0072-03

一、中期財政規劃實施背景

自《中華人民共和國預算法》《中華人民共和國預算法實施條例》于1994年、1995年相繼頒布實施以來，年度預算管理制度對促進我國經濟社會的持續健康發展發揮了重要作用。但是，隨著經濟社會的發展，現行預算管理制度也暴露出一些不符合公共財政制度和現代國家治理要求的問題，主要表現在：（1）預算管理和控制方式不夠科學，跨年度預算平衡機制尚未建立；（2）預算體系不夠完善，地方政府債務未納入預算管理；（3）預算約束力不夠，財政收支結構有待優化；（4）財政結轉結余資金規模較大，預算資金使用績效不高；（5）預算透明度不夠，財經紀律有待加強，財政可持續發展面臨嚴峻挑戰等。

現行的年度預算管理制度已經不能適應我國當前經濟社會發展的需要。因此，黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出：改進預算管理制度，審核預算的重點由平衡狀態、赤字規模向支出預算和政策拓展，建立跨年度預算平衡機制。《國務院關于實行中期財政規劃管理的意見》明確要求實行中期財政規劃管理，編制三年滾動財政規劃，通過逐年更新滾動管理，強化財政規劃對年度預算的約束性，實現財政可持續發展，充分發揮財政職能作用，促進經濟結構調整和發展方式轉變。

二、中期財政規劃界定

（一）概念

中期財政規劃，又稱“中期滾動預算”“三年滾動財政規劃”或者“滾動式中期財政計劃”，是指在編制年度預算的基礎上，統籌考慮三年收入和支出需求，按照“近詳遠略”的原則同步編制后兩年收支計劃，提前確定三年分年度收入安排和支出重點，以后年度在中期財政規劃的基礎上編制第二年預算和后兩年收支計劃，依次類推，滾動編制。

中期財政規劃既不同于一般意義上的規劃，也不同于一般意義上的年度預算。它是預算和規劃的有機結合，是具有預算性質的規劃，同時也是具有規劃性質的預算。

（二）中期財政規劃與年度預算對比分析

1.中期財政規劃與年度預算的聯系和區別（如圖1所示）

從圖1可以清晰地看出中期財政規劃與年度預算的聯系在于年度預算是在中期財政規劃的基礎上形成的，第一年規劃內容就是年度預算，后兩年財政規劃內容是以后年度預算形成的基礎；兩者的區別在于年度預算僅涉及一年預算安排，而中期財政規劃涉及三年預算安排，同時中期財政規劃后兩年規劃為具有預算性質的規劃，需要經過細化調整才能轉化為年度預算。

2.中期財政規劃與年度預算的特點對比

國務院之所以開始實施中期財政規劃，主要原因是現行年度預算制度缺點逐漸顯露，已經不能適應現行經濟社會發展的需要，必須實施新的預算管理制度才能促進改革開放和經濟社會發展的進一步深化。中期財政規劃與年度預算的特點對比如表1所示。

通過表1可以看出，中期財政規劃有以下優點：（1）有利于與中長期財政政策和經濟周期結合，促進經濟持續穩定發展；（2）有利于與中長期規劃有機銜接，提高預算編制的前瞻性和持續性；（3）有利于各部門按規劃目標計劃項目實施方案，集中財力解決重大事項；（4）有利于項目充分評審論證，增強預算安排的科學性，促進公開透明預算制度的建立。

三、高校預算管理的主要問題及對策研究

（一）高校預算管理存在的主要問題

針對高校預算管理存在的問題進行相應研究的文章很多，本文在此僅進行綜述，不再展開論述。目前，高校預算管理存在的問題可以概括為六大方面：（1）預算管理意識淡薄，預算管理組織缺位情況普遍，即使有運行也不規范；（2）預算編制未結合高校中長期發展規劃，預算項目缺乏科學系統論證，容易偏離高校事業發展目標；（3）預算編制方法不合理，仍處于“基數+增長”的增量預算法階段，容易形成資源浪費；（4）預算內容特別是收入預算不完整，容易形成“體外循環”，導致無法進行具體有效的管理控制；（5）預算控制與監督不力，預算追加、調整不斷，“一年預算，預算一年”情況頻現；（6）預算執行效率低下，預算結余結轉情況普遍，存量資金大量閑置，造成資源的極大浪費。

（二）高校預算管理對策研究

1.河南省中期財政規劃編制重點

由于中期財政規劃直接針對一級預算單位，其主要內容并不適用作為二級預算單位的高校。因此，本文通過研究《河南省財政廳關于編制省級2015—2017年財政規劃的通知》（以下簡稱“通知”）中關于中期財政規劃的編制重點，進而把握中期財政規劃管理的核心。通知指出中期財政規劃的編制重點主要包括以下幾個方面：（1）突出規劃保障重點。一是統籌提出專項資金安排建議；二是嚴格項目準入條件；三是建立滾動調整機制。（2）加強綜合預算管理。一是實施全口徑預算管理；二是強化結余結轉資金管理；三是清理整合財政資金。（3）加強一般性支出管理。一是單列“三公”經費；二是控制“三公”經費規模；三是規范會議費和培訓費編制。（4）細化編制內容。一是提高年初到位率；二是加強非稅支出編制；三是細化政府采購和資產購置預算。

2.高校預算管理相應對策

根據中期財政規劃的編制重點，結合目前高校預算管理中存在的六大問題，高校預算管理應做以下調整：

（1）及時更新理念與方法，做好中期財政規劃編制工作

中期財政規劃的編制是一項政策性強、技術水平高的系統性工作，高校應自上而下、統一思想，充分認識中期財政規劃編制的重要性和緊迫性，及時更新預算編制理念與方法，主動學習中期財政規劃相關文件要求，建立完善預算管理組織機構并明確機構運行流程，通過學校全體部門的大力配合、精誠合作，做好中期財政規劃的編制工作。

（2）依據中長期發展規劃，“近詳遠略”，編制中期財政規劃

高校應依據國家、省級中長期教育改革和發展規劃綱要，結合自身事業發展規劃及年度工作要點，明確高校中長期發展方向和目標，按照“近詳遠略”原則，以重點項目為抓手，區分輕重緩急，統籌安排收入與支出，編制中期財政規劃，集中財力投向影響高校中長期發展的重大項目，解決制約高校發展的關鍵問題。

（3）引入預算編制新方法，切實提高資金使用效益

高校應探索并引入預算編制新方法，如零基預算法、定額預算法、滾動預算法、定性分析法等，對第一年規劃即年度預算要盡可能詳細，具備較強的可執行性，一旦批復即可按預算安排各項支出；后兩年規劃應注重對收支的預測和政策的把握，按照“動態調整”原則，建立項目庫，隨著中期財政規劃的執行，不斷對項目進行再評估，對列入第一年預算但當年難以實施的項目，可以調入后兩年規劃，以后年度再實施；對納入后兩年規劃但已具備納入第一年預算條件的，可通過預算調整方式調入第一年預算，提前實施。

（4）細化收入分類，全面納入規劃

隨著收入支出管理的不斷規范，高校應全面梳理自身收入來源，細化各類收入，全部納入中期財政規劃。特別是對函授夜大學費收入、國有資產有償使用收入、資產處置收入、橫向科研收入等要進行科學合理的預測，按照要求納入財政預算、其他收入，確保“收支兩條線”，以便更好地推進中期財政規劃管理的執行。

（5）加強預算控制力度，完善預算監督機制

高校應嚴格預算審批，建立健全目標經濟責任制，預算一經下達，無重大特殊情況，任何單位和個人不得擅自變更、追加或透支預算；嚴格按預算管理相關制度，對預算項目的支出進行實時監控；建立網絡財務管理系統，將全部預算收支項目納入系統，加強預算事中控制和事后反饋，杜絕亂用、透支預算情況的發生。

（6）加強支出預算執行管理，消化結余結轉資金

目前，高校預算財政撥款結余結轉這一現象十分普遍，究其原因，可以總結為兩個方面：一方面，支出預算編制不合理，能支出的項目沒有預算，有預算的項目卻未能按預算進度執行；另一方面，高校支付受各項制度影響，進度較慢，從而影響了預算的執行。高校應加強支出預算管理，加快下達年初預算，細化落實未分配到部門和下級單位的預算，加快以前年度結轉資金執行進度；加快資金審核支付進度，及時收回核銷各類暫付款；加強預算執行分析，健全考核機制，加大問責力度，對確實無法實施或進度遲緩的項目及時進行平衡調整。“三管齊下”，提高資金使用效益，盤活財政存量資金，避免財政資金被收回統籌。

四、結語

《國務院關于實行中期財政規劃管理的意見》的出臺，對于各大高校來講，既是挑戰，更是機遇。高校應以此次預算改革為契機，立足高校自身校情，結合學校事業發展規劃及年度工作要點，積極探索預算管理新模式，推動高校預算管理改革進程，管好、用好高校教育經費，促進高校教育事業的平穩健康發展。

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