我國絲綢之路經濟帶地區財政汲取能力分析

崔治文　周平錄　楊潔

【摘 要】 共建絲綢之路經濟帶有利于推進我國西部開發戰略，促進西部地區的大開放，提高經濟發展水平，進而提升其財政汲取能力。文章以2007—2013年我國西部9個?。ㄖ陛犑小⒆灾螀^）的面板數據為基礎，采用基于DEA模型的Malmquist指數方法定量測算和分解了該地區的財政汲取效率。結果表明，2007—2013年我國西部9個?。ㄖ陛犑小⒆灾螀^）的財政汲取效率年均上升2.8%，技術變化指數年均上升4.9%，而綜合技術效率指數年均下降1.9%；財政汲取效率的提升主要源于經濟總量的大幅增加，而綜合技術效率下降則說明該地區的財政汲取主觀努力程度不高，一方面受對于中央轉移支付嚴重依賴性的影響，另一方面是由于稅收征管資源的配置不合理所致。因此，今后中央在加大對該地區的轉移支付力度的同時，應加大對該地區的政策支持力度，不斷推進該地區的開放程度，共建絲綢之路經濟帶，促進西部地區的大開放、大發展，培養新的經濟增長極。

【關鍵詞】 絲綢之路經濟帶； 財政汲取能力； 轉移支付

中圖分類號：F812 文獻標識碼：A 文章編號：1004-5937（2015）24-0125-05

一、引言

2013年9月7日，習近平主席在哈薩克斯坦納扎爾巴耶夫大學演講時，提出了共同建設“絲綢之路經濟帶”的偉大戰略構想。絲綢之路經濟帶東牽亞太經濟圈，西系歐洲經濟圈，但在中國——中亞地區形成了一個“經濟凹陷帶”。由于經濟長期落后的原因，使得該地區的基礎設施建設十分滯后。P.N.Rosenstein-rodan在其1943年提出的“大推動理論”中認為基礎設施是一種社會先行資本，需要優先發展。因此，以“道路聯通”為主要目標的基礎設施建設就顯得非常重要。然而，基礎設施的建設需要大量的資金投入，為了支持絲綢之路經濟帶沿線各國基礎設施等的建設，我國政府于2013年提出籌建亞洲基礎設施投資銀行的倡議并于2014年成立了絲路基金。雖然，近年來我國經濟取得了巨大發展，資金實力雄厚，但是絲綢之路經濟帶的建設是一項長期工程，需要源源不斷的大量資金投入，因此，提高我國政府的財政汲取效率，最大規模地汲取財力，為我國絲綢之路經濟帶地區建設“造血”就顯得非常重要。

我國西部地區大部分位于絲綢之路經濟帶沿線，其財政汲取能力的強弱會直接影響到絲綢之路經濟帶的建設。與東部地區相比，我國西部地區經濟發展水平落后，經濟總量較小，稅源也相對貧乏，這使得該地區地方政府竭盡全力也無法籌集到所需的資金，所需的公共支出也就無法保證。為了保持政府間財政能力的橫向均衡，中央政府給予了地方政府大量的轉移支付。財政部數據顯示，2014年中央對地方轉移支付達到了46 787.09億元，占全國一般公共財政收入的33.34%。然而，轉移支付制度存在一定的弊端，地方政府對中央轉移支付的依賴顯著地扭曲地方征稅努力。絲綢之路經濟帶沿線地區是國家轉移支付力度最大的地區，那么一個值得研究的問題是，在目前這種轉移支付格局下，該地區各省財政汲取能力是強還是弱？如何對財政汲取效率進行定量測算？財政汲取能力受哪些因素的影響？這些問題的探討對于我國轉移支付制度的完善以及絲綢之路經濟帶的建設具有重要的參考價值。

二、文獻梳理

地方財政能力作為地方政府能力的一個分支，國內外學者分別從理論和實證兩個不同角度進行了系統研究。國外學者對于地方政府財政能力的研究主要是從財政能力的縱向均衡和橫向均衡來分析的。Buchanan（1950）研究了州和地方政府的財政能力縱向不均衡，指出財政政策在財政縱向均衡中應扮演的角色。巴羅（1986）認為某一地區的財政能力是政府取得財政收入的能力，這種能力與稅種的選擇沒有關系，其目的是為了履行公共服務職能。David Hyman（2000）也將地方政府財政能力界定為籌措資金的能力，并指出了政府間轉移支付的基礎是政府間財政能力差異所導致的公共服務不均等。王紹光和胡鞍鋼（1993）研究了中央政府能力，將國家能力概括為汲取能力、調控能力、合法化能力和強制能力，認為財政汲取能力是國家能力的核心，是國家動員汲取全社會資源的能力，是實現其他能力的基礎，其研究對于政府財政能力的實證研究提供了啟示。因此，如何評價財政汲取能力是政府財政能力的一個研究重點。鑒于財政汲取方式的規范性，Gary S.Becker & Casey B.Mulligan（1998）將財政汲取能力的評價收縮為對稅收效率的評價，認為稅收收繳效率和制度效率是影響稅收效率的兩個重要方面。本文結合我國政府除稅收外其他收入來源渠道的分散性及統計數據的可獲得性，借鑒賈智蓮等的做法，只對稅收效率進行測算，至于其他非稅收入因其規范性和合法性程度較差，暫不納入評價范圍。然而，我國現行財稅體制下，對于稅收效率的評價只能是在稅收的收繳環節，也就是對各地區的稅收征管效率進行評價。其中，呂冰洋和樊勇（2006）利用基于DEA的Malmquist指數分析了1996—2004年我國各地區稅收征管效率提高較快的重要原因是分稅制改革增進的制度效率。楊得前（2010）采用Malmquist效率指數法以我國30個?。ㄖ陛犑小⒆灾螀^）的面板數據為基礎對我國稅收征管效率進行了測算，結果表明1997—2007年我國稅收征管效率的提高是由于新技術的采用，組織管理水平有下降趨勢。

總體來看，國內學者將實證研究的范圍重點放在了全國各個地區稅收征管效率的分析，涉及到絲綢之路經濟帶地區的文獻寥寥無幾。隨著1994年稅制改革制度紅利的消失，絲綢之路經濟帶地區財政汲取能力是如何變化的，其影響因素主要有哪些，這無疑對于構建新絲綢之路經濟帶具有重要的借鑒意義?；诖耍疚牟捎没贒EA模型的Malmquist指數方法對我國絲綢之路經濟帶地區財政汲取能力的動態變化進行探討。

三、技術方法的選擇及說明

財政汲取效率的測算實質是研究投入與產出之間的全要素生產率，即投入最少、產出最大、效率最優，而研究者采用的評價技術方法主要有參數估計法和非參數估計法兩種，其中參數估計法應用廣泛。然而，參數估計法需要對生產函數作出限制與假定，這會使研究者的主觀判斷影響到實證的結果。鑒于Malmquist指數對于測算面板數據及弱化數據質量對于估計結果的影響方面的優越性以及實現TFP的所有分解，使得研究結果更加豐富，因此本文采用基于DEA模型的Malmquist指數方法，來分析絲綢之路經濟帶地區財政汲取效率的動態變化特征。

Malmquist指數是用投入產出距離函數來測算全要素生產率的，其分解如下：

由以上分解可知，Malmquist指數方法將財政汲取效率（TFPCH）變化的原因分為技術變動和技術效率變化，并進一步把技術效率變化細分為純技術效率變化和規模效率變化。當反映財政汲取效率的全要素生產率大于1時表示效率提高，反之則下降。本研究的主要目的就是探討影響各地區財政汲取效率的兩大因素即外部環境與技術效率的影響程度，而綜合技術效率反映了我國地方政府的稅收努力狀況，如果出現非技術效率，這其中有多少是來自于純技術非效率，有多少來自于規模非效率，這些問題的厘清可以為我國絲綢之路經濟帶地區的財政實踐活動及中央對該地區的轉移支付政策的制定提供一定的借鑒。

四、實證分析

（一）指標選取與數據來源

1.投入產出指標的選擇

DEA方法分析的關鍵在于投入產出指標的合理選擇，本文綜合我國各省地方稅務機關在征稅過程中投入與產出的實際情況及DEA方法關于對投入產出指標的要求進行指標選取。勞動力、行政支出及固定資產投資對于地方稅務機關來說，無疑是最重要的投入。其中，勞動力用各省每萬人擁有稅務人員的數量（人）表示，投入人數越多表示征稅的人力成本越大。稅務人員不足時，組織摩擦成本低，增加稅務人員可提升征管效率；稅務人員太多時，正好相反。行政支出方面由于數據的可獲取性，借鑒賈智蓮等（2009）的做法，用各省地方稅務機關從業人數占各省公共管理和社會組織就業人數的比重，乘以各省的行政管理費來代替各省稅收行政成本的數據。然而，從2007年開始，我國執行新的《政府收支分類科目》，“行政管理費”淡出了我國的官方統計，相關數據也不再提供。那么，確定行政支出新的統計口徑，成為了迫切需要解決的問題。根據楊宇立等人對新標準中地方政府行政支出的統計口徑及其依據的清晰界定，可知行政管理費由“一般公共服務”和“公共安全”兩個大類相加而得到。因此，文中各省的行政管理費由前兩者之和表示。地區的社會固定資產投資總額是“稅收生產函數”設定中的一個重要“投入要素變量”，反映了稅收征管成本中的設施成本部分。產出指標為地方稅收入，是各省地方稅務機關實際組織征得的稅收收入。

2.數據來源與指標說明

本研究數據的樣本為2007—2013年期間我國新絲綢之路經濟帶的9個省份單元的相關數據。原始數據直接從2008—2014年的《中國統計年鑒》《中國稅務年鑒》中獲取。其中，稅務人員的數量數據從2008年以后有部分缺失，考慮到稅務人員數量與經濟發展水平高度相關，因此本文以稅務人員數量為被解釋變量，人均GDP為解釋變量進行了回歸，彌補了部分缺失數據，并且對地方稅收入、地方稅務機關行政成本、地區GDP等數據以我國2000年的CPI指數為基期進行平減，剔除了價格變動因素的影響。本文相關變量的數據特征如表1所示。

（二）計算結果及分析

本文基于DEA的Malmquist指數模型，采用DEAP2.1軟件對2007—2013年我國9個省份的財政汲取效率的變化情況進行了測算，并將財政汲取效率分解為技術變動指數（TECH）和綜合技術效率指數（EFF），其中綜合技術效率指數又可分解為純技術效率指數（PECH）和規模效率指數（SECH）。測算結果如表2、表3和圖1所示。

1.2007—2013年，我國新絲綢之路經濟帶各省份財政汲取效率呈不斷上升的趨勢。由表2可見，財政汲取效率排在前四位的依次分別為四川、重慶、新疆和云南，其中，四川省的財政汲取效率最高，為1.089，平均每年增長8.9%，而重慶、云南的綜合技術效率、純技術效率和規模效率均保持不變。四川省財政汲取效率的提高完全是由技術變動指數的提高造成的，一個可能的原因是其經濟總量最大，這可從其GDP總量看出來，2013年，四川省的GDP達到了26 260.77億元，與沿線其他省份相比，是GDP總量墊底的青海省的12倍之多，比GDP排名第二的陜西省也多出了1萬多億元，經濟發展水平高，稅源也較為豐富，因此財政汲取具有規模經濟效應，使得其與其他省份相比較為領先。新疆是我國新絲綢之路經濟帶建設中的“橋頭堡”，財政汲取效率平均每年增長4.3%，綜合技術效率的變動相比其他省份最高，主要原因是新疆具有東進西出、全方位開放的地緣優勢，是國家“海陸并進，東西互動”新型開放戰略實施的關鍵區域，明確提出要建立絲綢之路經濟帶上的五個中心：交通樞紐中心、商貿物流中心、金融中心、文化科技中心和醫療服務中心，因此，為了服務于本省經濟發展，稅務機關將更多的資金投入到了稅收的信息化建設之中，從而有效提高了稅源的管控能力。各省份財政汲取效率中，甘肅省最低，年均下降3.9%，綜合技術效率下降是其主要原因，而平均年下降7.6%的規模效率是綜合技術效率排名末尾的最主要影響因素，與甘肅類似，青海、寧夏和廣西這三個省份的規模效率都有下降趨勢，反映了這幾個省份稅務機關的新增投入的邊際產出是遞減的。廣西雖然財政汲取效率有所提高，但純技術效率年均下降3.3%使得其財政汲取效率的上升空間受到限制，陜西和甘肅的純技術效率變動也有所下降，這說明新技術在這些省份稅收征管中的有效利用程度在下降。

2.從整體上看（見表3），我國新絲綢之路經濟帶財政汲取效率從2007年到2013年年均上升2.8%，對這一變化作進一步分解可以發現，技術變動指數年均上升4.9%，綜合技術效率指數年均下降1.9%；而綜合技術效率的下降又是由于純技術效率和規模效率的下降造成的，兩者年均下降分別為0.6%和1.3%?；谝陨戏纸?，可以得出結論，我國新絲綢之路經濟帶財政汲取效率的正向變動主要源于外部環境影響，2007—2013年間，雖然經歷了金融危機對經濟的沖擊，但我國相應實施了4萬億元的投資計劃來拉動經濟增長，使得我國的經濟總量保持了較高的增長，稅源數量也較為充足，納稅大戶不斷增加，地方稅務機關的財政汲取能力也有所上升，這也從根本上反映出了經濟決定稅收的基本原理。

從圖1可以看出，2007—2013年我國新絲綢之路經濟帶地區的財政汲取效率經歷了一次過山車式的大波動，其中，2008—2009年下降到最低點，2010—2011年又突增至頂峰，2011—2012年又急速回落到了低谷，造成這種現象的原因在于2008年爆發了全球性的金融危機，給我國政府的經濟造成了重創，從2008年下半年起，我國經濟增長明顯下滑，當年一、二季度GDP還保持了兩位數的增長，三、四季度則分別下降到了9%和6.8%，2009年一季度經濟增長更是陷入了谷底，所以經濟的不景氣造成財政汲取效率低下。為了我國經濟率先復蘇和世界經濟增長，中國政府于2008年11月推出了4萬億投資計劃及一系列擴大內需的刺激措施。2009年二季度以后，我國經濟開始回暖，經濟增長實現了V型反轉，全年經濟增長率為9.1%，實現了“保八”的目標。2010年我國經濟繼續保持了強勁的增長勢頭，全年經濟增長率又突破兩位數，但從2011年開始，經濟增長率開始回落，由9.3%下降為2012年的7.8%，經濟增速開始放緩，下行壓力加大，這使得我國新絲綢之路經濟帶地區的財政汲取效率經歷了一次過山車式的漲落，這也從一個側面說明了“國家的四萬億投資計劃在短期內對中國經濟產生了巨大的推動作用，但從長期來看，作用不大。”由此可以得出，經濟對于財政汲取效率有著非常顯著的正向影響。純技術效率和規模效率變化不大，也使得綜合技術效率線走勢平穩，但這七年間，還是有下降的趨勢，反映出了新技術在稅收征管中有效利用的程度和地方稅務機關新增投入的邊際產出有所下降，這是值得注意的問題。

五、結論及政策建議

本文運用基于DEA模型的Malmquist指數方法對我國2007—2013年間絲綢之路經濟帶地區西部9個省份的財政汲取效率的變化進行了定量測算。研究顯示：（1）經濟發展水平是影響絲綢之路經濟帶地區西部各省財政汲取效率變動的主要原因，這種影響在2008—2009年間最大，這就顯示出保持較高經濟增長率有利于我國西部地區財政短缺狀況的改善。（2）綜合技術效率指數在2007—2013年間整體呈下降趨勢，反映出該地區財政汲取的努力程度不高，這就說明西部地區對于中央轉移支付的依賴扭曲了其自身財政汲取的主觀努力，造成新技術的有效利用不充分，組織管理水平也不高。（3）進一步分析可知，規模效率指數的下降是財政汲取努力不夠的主要原因，表明該地區稅務行政格局臃腫，人浮于事的現象存在，從另一個側面也驗證了西部地區對中央轉移支付的依賴已經嚴重影響到了其財政汲取能力的提升。

基于以上結論，有以下幾點建議：第一，共建絲綢之路經濟帶，加快西部地區的向西開放步伐。隨著我國經濟的快速發展，結構性矛盾和產能過剩壓力較大，而中亞國家總體經濟發展落后，基礎設施落后，工業體系也不健全，但其有著豐富的自然資源，可以與我國形成優勢的互補。絲綢之路的共建，將使得我國內陸沿邊地區擴大開放，促進西部大開發與大開放相結合，形成新的經濟增長極，從而提高絲綢之路經濟帶地區的經濟發展水平，增加稅源，使該地區的財政汲取具有規模經濟效應。第二，西部各省份在取得中央轉移支付的同時，也應加強自身的主觀努力，不能“等、靠、要”，一方面應加大新技術的運用，堅持科技興稅；另一方面要加強各項稅收工作的組織管理水平，加大稅務人員的培訓力度，重視稅收管理的創新。第三，鑒于部分地區財政汲取投入邊際貢獻下降的趨向，需要注意稅收征管資源的合理配置，要整合征管機構，使人員與設備按照稅源分布狀況進行配置，從而降低稅收征收成本，減少效率損失。

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