論現代財政制度對高校財務的影響

黃宏杰 喬春華

【摘 要】 現代企業制度曾引起企業治理結構的根本變革；現代大學制度正在對大學的治理結構產生重大制度變革。而現代財政制度是國家治理的基礎和重要支柱，將會對國家治理產生深遠的影響。高校財務是高校治理的重要基礎和重要支柱。現代財政制度對高校預算、收入管理、財務透明和高校會計產生影響。

【關鍵詞】 現代財政制度； 高校財務； 高校會計

中圖分類號：F810.2；G647 文獻標識碼：A 文章編號：1004-5937（2015）24-0065-04

一、高校財務是高校治理的重要基礎和重要支柱

（一）財政是國家治理的基礎和重要支柱的啟示

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出：“財政是國家治理的基礎和重要支柱，科學的財稅體制是優化資源配置、維護市場統一、促進社會公平、實現國家長治久安的制度保障。”《決定》將財政定位于“國家治理的基礎和重要支柱”的高度，它突破了財政作為政府宏觀調控的杠桿和手段，是史無前例的重大理論創新。本文認為，財政是國家治理的基礎和重要支柱的理論依據是：

1.財政乃庶政之母

亞當·斯密指出“財政乃庶政之母”。2011年12月27日，時任國務院副總理李克強也指出：“財政是庶政之母，邦國之本。”何謂“庶政”？庶政乃各種政務，可以演繹為：財政是各種政務之母。黨的十八屆四中全會《決定》指出：“法律是治國之重器，良法是善治之前提。”而《預算法》被稱為“經濟憲法”或“亞憲法”，表明了財政在國家善治方面的基礎和重要支柱。

2.預算是國家的政治權力

財政是一個經濟杠桿，不能簡單視為分配的工具。預算是政治權力，而權力是政治學的基本概念，因此，預算是一項政治活動。國家如何行使權力屬于國家治理的范疇。瑞賓和林奇（1990）指出：“預算是權力的體現”，“預算涉及到財富的分配決策，人們的生活深受其影響，所以，這一過程總是與權力的行使緊密相連的，預算過程如不與權力概念相聯系是難以完全理解的。”愛倫·魯賓（2001）認為：“預算過程分配著決策權力。”威爾達夫斯基和凱頓（2009）指出：“從總體上看，聯邦預算是以貨幣形式表現的政府活動。如果政治被部分地看作是具有不同偏好的利益集團爭奪國家政策決定權而發生的爭斗，那么預算就是這一爭斗結果的記錄。……如果有人把政治看作是政府動員資源以應付緊急問題的過程，那么預算就是這些做法的體現。”馮俏彬（2007）指出：“‘錢包權力是一切權力中最重要的權力。預算決定著政府活動的范圍與方式，是一切政府行為的起點，誰控制了預算，誰就控制了政府。反過來，在預算方面不受控制的政府，必然是專制的政府和不負責任的政府。”權力是決定預算資源分配的關鍵性因素，在預算管理中，誰擁有權力，誰就獲得了資源分配的機會。因此，預算過程就成為權力分配的過程。

毛澤東同志早在1950年就提出了“國家的預算是一個重大的問題，里面反映著整個國家的政策，因為它規定政府活動的范圍和方向”的科學論斷。1954年1月，時任政務院副總理兼財政部長的鄧小平同志也強調指出：“財政部門是集中體現國家政策的一個綜合部門”。他批評了“不懂得數字中有政策，決定數字就是決定政策。……數目字內包括輕重緩急，哪個項目該辦，哪個項目不該辦，這是一個政治性的問題。……切不可‘有財無政”的觀點。

綜上所述，預算是國家決策的政治權力，它規定政府活動的范圍和方向，誰控制了預算，誰就控制了政府。

3.民意機關審議預算將財政定位于國家治理層面

1215年，英國頒發的《大憲章》中規定：“英皇未獲得議會同意不得征稅。”這表明納稅不能由皇帝或國王一人決定，而必須通過民意機關的同意或批準，這是財政進入國家治理層面的開始。正如馬斯格雷夫（1980）指出：“稅收是現代民主制度興起的先決條件。”

我國財政進入國家治理層面始于清末。1910年9月23日，清政府成立資政院，1910年10月召開了資政院第一次會議，這是我國第一個具有國會性質的機關審議的宣統三年預算案，當時的資政院議員劉春霖認為，開國會“最重要者何？就是預算案。預算可以察看一國大政之方針，若預算不交，而僅議零星末節，即終年開會，于國計亦無所補救”。一個末代王朝的第一任國會議員能敏銳地洞察到經國會制約皇權的預算是有效的預算。

著名預算學者林奇（2002）指出，“從共和國時期開始，幾乎每次預算改革都強化或影響了立法機構和政府行政部門之間有意設定的緊張和權力平衡”。

王紹光、馬駿（2008）在其一篇文章的開頭引用了國外兩位著名政府預算專家的名言，指出了政府預算與國家治理的關系，即“Schick A.（1990：1）：‘毫不夸張地說，一個國家的治理能力在很大程度上取決于它的預算能力。W ldavsky A.（1988）：‘如果你不能預算，你如何治理？”

由上可知，財政權力的配置是在國家所有權力中的核心權力，要對國家配置的財權職權和行動進行硬性約束，只有將其定位到立憲的層面上，成為國家治理的基礎和重要組成部分，民意機關審議預算才能成為民主國家治理權力的重要形式。

4.財政是國家治理的重要支柱

（1）財政收入是行政權力的源泉

馬克思指出：“賦稅是官僚、軍隊、教士和宮廷的生活源泉，一句話，它是行政權力整個機構的生活源泉。強有力的政府和繁重的賦稅是同一個概念。”埃德蒙·柏克指出：“國家的歲入即國家。事實上，無論是為了尋求支持還是為了推動改革，一切都有賴于它。”

（2）財政是現代國家的基礎

熊彼特認為：“日益增加的戰爭支出是現代國家的基礎。首先，它們刺激國王尋求新的歲入來源；其次，它們導致了一種觀點，即戰爭不再是國王的私人事務，而是應當共同承擔費用的公共問題。一個民族的財政史首先是其一般歷史的基本組成部分。歸根結底，一個民族的精神、文化水平、社會結構以及其政策所預備的行為等——所有這一切以及其他更多的東西都反映在它的財政史當中。”

（3）財政是研究國家的最佳著眼點

熊彼特認為：“公共財政是對社會，尤其是政治生活進行研究的最佳著眼點。”公共財政是解開“亞利亞特納的線團”，“所有發生過的財政現象，都帶有政治結構發生變化的預兆”；“從國家財政入手的這種研究方法，在用于研究社會發展的轉折點時，效果尤為顯著。……社會的轉折總是包含著原有財政政策的危機。”他還指出：“稅收不僅有助于國家的誕生，也有助于它的發展……一旦稅收成為事實，就好像一柄把手，社會力量握住它，就可以改變這個國家的社會結構。”他在1918年發表的開創性論文《稅收國家的危機》中認為：“對我們最有吸引力的是從財政角度來觀察國家、國家的性質、國家的形式，以及國家的命運。”

綜上所述，財政是伴隨著國家的產生而產生的，因此稱為國家財政。財政的主體是政府，國家機器的正常運轉必須由財政作為基礎和保障。財政的收支在全國范圍內是全覆蓋，國家運用其權力從全國范圍內籌集收入，又運用權力承擔國家全方位的公共產品責任。由此可見，財政與國家權力的關系密不可分，無論是國家統治、國家管理乃至國家治理都離不開財政作為基礎和重要支柱，而財政職能的有效發揮也離不開政府權力。

（二）高校財務是高校治理的重要基礎和重要支柱

1.高校預算是高校決策的政治活動，規定了學校活動的范圍和方向

喬春華教授曾論述過高校預算的政治權力。見“論高校預算的政治視角”，《東南大學學報》（社科版）2014年第1期，不再贅述。

2.高校預算具有治理職能

喬春華教授曾論述過高校預算的治理職能。見“論預算的治理職能——以高校為例”，《會計之友》2014年第19期，不再贅述。

3.“財政是國家治理的基礎”的地位對高校財務的影響

上面論述了財政是國家治理的基礎和重要支柱，公辦高校資金主要來自財政撥款，高校財務必須接受財政的制約，如高校預算必須列入財政的部門預算，高校的支出必須列入財政的國庫集中支付，高校的采購必須通過財政的政府采購等等。

4.依法理財是高校善治的重要依托

黨的十八屆四中全會《決定》指出：“依法治國……是實現國家治理體系和治理能力現代化的必然要求。”習近平在該《決定》的說明中指出：“法律是治國之重器，法治是國家治理體系和治理能力的重要依托。”公辦高校的資金主要來自財政撥款，是納稅人的錢，合規性是高校財務的首要目標，對高校接二連三的審計、經費監管、檢查監督概源于此，因此，依法理財是高校善治的重要依托。

二、現代財政制度對高校財務的影響

（一）現代財政制度對高校預算的影響

2013年11月15日，黨的十八屆三中全會通過的《決定》第17條指出：“改進預算管理制度。實施全面規范、公開透明的預算制度。”

2014年9月26日，《國務院關于深化預算管理制度改革的決定》（國發〔2014〕45號）指出：“深化預算管理制度改革，實施全面規范、公開透明的預算制度……是推進國家治理體系現代化，實現國家長治久安的重要保障。”

樓繼偉（2014）指出：“預算是財政的核心，現代預算制度是現代財政制度的基礎，是國家治理體系的重要內容。”

1.高校應編制中期預算

黨的十八屆三中全會《決定》指出：“建立跨年度預算平衡機制。”新《預算法》第十二條規定：“各級政府應當建立跨年度預算平衡機制。”2014年9月26日，國務院頒布的《關于深化預算管理制度改革的決定》（國發〔2014〕45號）規定：“改進預算管理和控制，建立跨年度預算平衡機制。實行中期財政規劃管理。財政部門會同各部門研究編制三年滾動財政規劃。”高校應著手研究三年滾動預算，以適應財政部門的預算。

2.高校應加強預算執行管理，提高財政支出績效

《關于深化預算管理制度改革的決定》指出：“加強預算執行管理，提高財政支出績效。”高校預算執行必須硬化預算約束，強化支出責任和效率意識，健全預算績效管理機制，逐步推進預算績效管理工作。

（二）現代財政制度對高校收入管理的影響

樓繼偉（2013）指出：“建立現代財政制度主要包括政府預算制度、稅收制度和事權與支出責任相適應的財政體制三方面內容。”

1.完善《高等學校收費管理暫行辦法》的立法依據

猶如“未獲得議會同意不得征稅”那樣，高校必須依照立法程序規定收費范圍和標準。如1996年12月16日發布的《高等學校收費管理暫行辦法》第一條規定：“為加強高等學校收費管理，保障學校和受教育者的合法權益，根據《中華人民共和國教育法》第二十九條的規定和國家有關行政事業性收費管理的規定，制定本暫行辦法。”而《教育法》第二十九條卻只規定“遵照國家有關規定收取費用并公開收費項目。”這讓人感到立法依據不足。

2.清理規范教育支出同財政收支增幅或生產總值掛鉤事項

黨的十八屆三中全會《決定》指出：“清理規范重點支出同財政收支增幅或生產總值掛鉤事項，一般不采取掛鉤方式。”樓繼偉（2013）在“建立現代財政制度”一文中指出：“清理規范重點支出掛鉤機制。據統計，目前與財政收支增幅或生產總值掛鉤的重點支出涉及教育、科技、農業、文化、醫療衛生、社保、計劃生育等。”我國財政撥款曾實施過“國家財政性教育經費占國民生產總值的比例”，還實施過“教育財政撥款的增長應當高于財政經常性收入的增長”。清理后高校應用什么指標是值得研究的。

3.規范專項資金撥款

黨的十八屆三中全會《決定》指出：“清理、整合、規范專項轉移支付項目，逐步取消競爭性領域專項和地方資金配套，嚴格控制引導類、救濟類、應急類專項，對保留專項進行甄別。”高校各種專項資金的主要問題：一是“錦上添花”不是“雪中送炭”；二是重預算進度考核，輕預算績效考核；三是易造成“跑部錢進”，誘發權力尋租。建議減少“項目支出”中的各種專項資金，提高“生均撥款標準”。

（三）現代財政制度對高校財務透明的影響

樓繼偉（2014）指出：“公開透明是現代財政制度的基本特征。”黨的十八屆三中全會《決定》指出：“必須完善立法、明確事權、改革稅制、穩定稅負、透明預算、提高效率，建立現代財政制度。”一般都是提“公開透明”，但《決定》中強調的是“透明”，喬春華教授曾論述過高校財務透明度。公開并不等于透明，公開是前提，透明是目的。公開程度表示信息披露的程度，也表示信息對公眾知情權的設定程度。而公眾期望的是通過公開對信息透明進行識別，要求充分披露，這就要求財務信息的精細化。

三、現代財政制度對高校會計的影響

2014年12月31日，國務院發布的《財政部權責發生制政府綜合財務報告制度改革方案》指出：“我國目前的政府財政報告制度實行以收付實現制政府會計核算為基礎的決算報告制度……難以滿足建立現代財政制度、促進財政長期可持續發展和推進國家治理現代化的要求。”“……逐步建立以權責發生制政府會計核算為基礎，以編制和報告政府資產負債表、收入費用表等為核心的權責發生制政府綜合財務報告制度，提升政府財務管理水平，促進政府會計信息公開，推進國家治理體系和治理能力現代化。”

（一）高校會計信息是國家治理信息系統的重要組成部分

高校會計是一個信息系統。高校提供的會計信息不僅涉及到財政撥款、學費、銀行貸款、校辦企業上繳、社會捐贈等收入信息，而且涉及到經濟功能和經濟性質與用途的支出信息，以及結轉與結余的信息。這些信息對政府的決策機制、監控機制等十分有用，是國家治理信息系統的重要組成部分。

前已述及，公開透明不僅是國家治理的客觀要求和重要內容，而且是現代財政制度的基本特征。高校信息公開透明也是高校治理的重要內容，高校會計信息是學校信息的重要組成部分，也是高校治理的重要內容。

（二）權責發生制政府綜合財務報告制度對高校會計的影響

黨的十八屆三中全會《決定》指出：“建立權責發生制的政府綜合財務報告制度，建立規范合理的中央和地方政府債務管理及風險預警機制。”

2014年12月31日，國務院發布的《權責發生制政府綜合財務報告制度改革方案》指出：“權責發生制政府綜合財務報告制度改革是基于政府會計規則的重大改革，總體目標是通過構建統一、科學、規范的政府會計準則體系，建立健全政府財務報告編制辦法，適度分離政府財務會計與預算會計、政府財務報告與決算報告功能，全面、清晰反映政府財務信息和預算執行信息，為開展政府信用評級、加強資產負債管理、改進政府績效監督考核、防范財政風險等提供支持，促進政府財務管理水平提高和財政經濟可持續發展。”該《方案》要求在2018—2020年，“完善行政事業單位財務制度和會計制度、財政總預算會計制度等”。

新《事業單位會計準則》雖然采用收付實現制，但新《醫院會計制度》采用權責發生制。而新《高等學校會計制度》一波四折：2009年8月12日，《高等學校會計制度（征求意見稿）》（財會便〔2009〕62號）規定：“高等學校會計采用修正的權責發生制基礎”；2010年9月2日，《高等學校會計制度（征求意見稿）》規定：“高等學校會計采用權責發生制基礎”；2013年7月12日，財政部辦公廳公布的《高等學校會計制度（修訂）（征求意見稿）》規定：“高等學校會計核算一般采用收付實現制”；2013年12月30日，財政部印發了《高等學校會計制度》（財會〔2013〕30號）規定：“高等學校會計核算一般采用收付實現制。”

《政府會計準則——基本準則（第二次征求意見稿）》給高校的啟示：

1.《政府會計準則——基本準則（第二次征求意見稿）》是否意味著還有《政府會計準則——具體準則》，《事業單位會計準則》是否也將分為“基本準則”和“具體準則”。喬春華教授曾在2010年提出過《事業單位會計準則》應分為“基本準則”和“具體準則”。

2.2014年12月26日，財政部公布的《政府會計準則——基本準則（第二次征求意見稿）》第三條指出：“政府會計由財務會計和預算會計構成。財務會計應當采用權責發生制。預算會計一般采用收付實現制，實行權責發生制的特定事項應當符合國務院的規定。”高校會計由高校財務會計和高校預算會計組成。高校應開展對高校財務會計采用權責發生制、高校預算會計一般采用收付實現制的研究。這樣，有利于會計信息真實，有利于績效評價，有利于與資產管理結合。

四、結語

綜上所述，現代財政制度的提出對重大改革具有深遠的影響。改革開放以來，現代企業制度曾引起企業治理結構的根本變革；現代大學制度正在對大學的治理結構產生重大變革。而現代財政制度是國家治理的基礎和重要支柱，將會對國家治理產生深遠的影響。

本文僅對現代財政制度對高校財務的影響進行了初步的闡述，因為到2020年才基本建立現代財政制度，因此是拋磚引玉，旨在引起學界同仁的關注和深入研究。

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