制度變遷與草地退化的關聯性分析——以錫林郭勒盟為例

馬梅，喬光華

（1.內蒙古農業大學經濟管理學院，內蒙古 呼和浩特010019；2.內蒙古自治區教育廳畜牧業經濟重點研究基地，內蒙古 呼和浩特010019）

制度是一個社會的博弈規則，即是一些人為設計的、型塑人們互動關系的約束。制度變遷決定了人類歷史中的社會演化方式，乃是理解歷史變遷的關鍵[1]。專門的制度理論創始于凡勃倫對西方經濟生活中有閑階級問題的探討，隨后康芒斯、新制度經濟學派的科斯、諾斯及博弈論學派的青木昌彥和格雷夫等學者把制度作為經濟學的核心研究對象，構建了制度變遷的理論體系。草地制度理論與草地退化、荒漠化有緊密的關系[2-3]，然而，人們在探究草地退化的原因時，主要立足于自然因素[4-5]與人為因素[6-7]，很少從草地制度變遷的角度展開研究。但現實中，隨著草地制度和政策的變遷，草地退化狀況也隨之發生變化，二者存在著極強的關聯性。因此，本文以北方干旱、半干旱草原錫林郭勒盟為例，分三個階段系統的梳理內蒙古改革開放以來草地產權制度和政策變遷，同時在每個階段采用大量詳實的數據，分析各階段錫林郭勒盟草地退化的演化軌跡，并探究草地退化和草地產權制度與政策之間的關聯性，明確草地政策制度的作用及缺陷，最后針對各階段草地制度與政策的缺陷，結合國內外草地治理經驗，提出合理、有效的對策建議。

1 研究區概況

錫林郭勒盟位于內蒙古自治區中部（42°32′-46°41′E，111°59′-120°00′N），土 地 總 面 積 約2 025.80 萬hm2[8]，海拔在800-1800 m 之間，地勢南高北低，自西南向東北傾斜。年平均氣溫在0-3 ℃之間，大部分地區平均降水在200-350 mm 之間[8]，屬溫帶半干旱大陸性氣候。錫林郭勒草原地處歐亞大陸草原區，是我國四大草原之一的內蒙古草原的主要天然草場，自東向西由草甸草原—典型草原—荒漠草原的過渡分布特征，形成三個地帶性植被亞型和一個半隱域性沙地植被類型，境內還分布有半隱域性的草甸、沼澤和荒漠植被[9]。根據2010 年內蒙古自治區第五次草原普查數據，錫林郭勒天然草地總面積為1 937.17 萬hm2，占土地總面積的95.62%，其中可利用草場面積為1 828.40 萬hm2，占草地總面積的94.39%；并且，研究區內草原具有很高的生物多樣性，是我國北方重要的生態屏障。

2 數據來源

研究區草地面積、可利用草地面積、退化面積、各旗（市、管理區）退化率及其三、四、五次草地普查“等”的數據均來源于內蒙古錫林郭勒盟草原監督管理局提供的內蒙古第三、四、五次草地普查資料中的錫林郭勒部分；2000 年研究區鼠蟲害發生面積來自于錫林郭勒盟草原站內部資料；研究區牲畜頭數來源于《內蒙古畜牧業統計資料》（1947-2000 年）和《內蒙古統計年鑒》（2002-2013 年），并且大小牲畜頭數為牛、馬、駱駝、綿羊及山羊的綜合；研究區鼠蟲害發生面積、天然草地植被高度、蓋度和密度來自于錫林郭勒盟草原監督管理局提供的錫林郭勒盟2013 年草原監測報告；羊肉價格來自于內蒙古自治區發展和改革委員會關于“我區牛羊肉市場價格情況調查”報告。

3 草畜自主承包為主的“放任式”管理階段（1978-2000年）

3.1 草畜自主承包制度的變遷

從1980 年開始，內蒙古一些地區采用牧業生產大包干，牧區的承包制改革拉開了序幕。1983 年底，“牲畜作價歸戶，戶有戶養”的生產責任制全面推行，其目的是為了解決人民公社制度下人吃牲畜“大鍋飯”的問題。激發了牧民的牧業生產積極性，不斷地擴大牲畜飼養規模。到1985 年8 月，內蒙古已有95%的集體牲畜作價歸戶。錫林郭勒盟于1980 年在蘇尼特左旗和正藍旗的一些生產隊開始試行牧業生產大包干，“牲畜作價，戶有戶養”的生產責任制于1984 年全面推行，到該年末，錫林郭勒盟85%的牧業生產隊的牲畜作價歸戶[10]。

人們很快發現由于牲畜作價歸戶只解決了人與畜的關系，而牲畜吃草的“大鍋飯”問題仍然存在。因此，在推行“牲畜作價歸戶，戶有戶養”的同時，1983年內蒙古又推行“草場公有，承包經營”的辦法，統稱“畜草雙承包”（后又改為“雙權一制”）責任制。1989年開始實行草牧場有償使用的辦法，并進一步落實草牧場使用權，到1998 年草場承包基本結束。1998-2002 年，為全區草牧場“雙權一制”落實工作完善階段。這一階段嚴格管理機動草場，按照盡量少留或不留機動草地的原則，進行全面清查。到2005 年內蒙古牧區“雙權一制”工作基本完成。

3.2 草地退化的趨勢

3.2.1 草地退化的總體趨勢 根據內蒙古第三次（1981-1986 年）和第四次（1999-2000 年）草原普查數據，20 世紀80 年代中期，研究區草地總面積為1 969.09 萬hm2，2000 年萎縮至1 930.60 萬hm2，每年以約2.5 萬hm2的速度減少。

根據內蒙古草地資源第三和四次普查數據（圖1），20 世紀80 年代中期，研究區草地退化總面積為957.55 萬hm2，占該盟草地總面積的48.63%。其中輕度退化面積最多，占退化總面積的48.43%，其次為中度和重度退化，分別占退化總面積的41.56%和10.01%；2000 年草地退化總面積達到1 450.57 萬hm2，占草地總面積的80.26%，其中輕度退化面積約為644.74萬hm2，約占退化總面積的44.45%；中度退化面積539.27 萬hm2，約占退化總面積的37.18%；重度退化面積約為266.55 萬hm2，占退化總面積的18.37%。

圖1 1981-2010 年錫林郭勒盟可利用草地及退化草地面積Fig.1 Usable grassland and degradation grassland area in Xilinguole fron 1981 to 2010

由以上分析可知， 從20 世紀80 年代中期到2000 年，研究區退化草地正在逐年擴大，草地退化面積絕對數大幅增加，草地退化面積增長超過50%，前后15 a 中，增加退化草地面積493.02 萬hm2，平均每年擴大32.87 萬hm2，即每年以可用草地面積1.84%的速率在不斷擴大退化，這一數字是驚人的。

20 世紀80 年代中期到2000 年期間，研究區所有旗（市或管理區）的草地退化情況顯著增加，錫林浩特市尤為嚴重，由20.99%增加到84.39%（圖2）。2000 年太仆寺旗、鑲黃旗、正鑲白旗、多倫縣、正藍旗及阿巴嘎旗的退化面積占草地總面積的比例均超過85%，其中太仆寺旗的比例達到96.27%，正藍旗和正鑲白旗由20 世紀80 年代中期的34.67%和43.12%增加到2000 年的87.78%和91.61%，退化面積翻一番多。 草地質量最好的烏拉蓋管理區退化比例由10.00%增加到20.75%，退化面積增加一倍。

圖2 1981-2010 年錫林郭勒盟各旗（市、管理區）草地退化率Fig.2 Grassland degradation rate at all of Banner(city,district management)in Xilinguole

3.2.2 草地“ 質”與“ 量”的變化 草地質的評價中，“等”（一等是指優等牧草占60%以上；二等是指良等牧草占60%或優、中等占40%；三級是指中等牧草占60%或良、低等占40%；四級是指低等牧草占60%或中、劣等占40%；五等是指劣等牧草占60%以上）是草群品質優劣的評價指標。從20 世紀80 年代中期到2000 年（圖3），優等牧草可利用草地面積由20 世紀80 年代占草地總可利用面積的22.05%，發展到2000 年全部消失殆盡，且向良等牧草退化，良等牧草向中等牧草退化。

圖3 錫林郭勒盟三、四、五次草地普查“等”的評價Fig.3“Grade”evaluation of the third、forth、fifth grassland census in Xilinguole

評價草地生產力高低由“級”（按每年667 m2產鮮草的數量劃分，共分為8 級：一級產鮮草800 kg 以上，二級600-800 kg，三級400-600 kg，四級300-400 kg，五級200-300 kg，六級100-200 kg，七級50-100 kg，八級50 kg 以下）來表示，以牧草地上部生物量的高低而定。由三、四次草地普查整理數據分析，20 世紀80 年代667 m2產三級可利用草地面積為13.06 萬hm2，八級草地可利用面積占總可利用面積的2.44%，到2000 年這兩個“級”的可利用草地均減少為零，主要由于20 世紀80 年代中后期至今，國家較注重草地改良技術的應用，使得低產草地的生產力有所提高。但從20 世紀80 年代中期到2000 年，4級以上可利用草地面積減少了近50 萬hm2。

1982 年，草地鼠蟲害面積為177.67 萬hm2，2000年增加到671.13 萬hm2，鼠蟲害面積以每年15%的速度增加。并且1981-2000 年間，草地的高度、蓋度和產量呈現不斷下降的趨勢。

綜上所述，2000 年之前，研究區各旗（市或管理區）草地處于退化不斷加劇的趨勢，退化面積所占比例持續攀升，牧草質量不斷下降，是研究時段內退化最嚴重、最激烈和涉及范圍最廣的時段。

3.3 牲畜規模的發展趨勢

1980 年代中期至1990 年代末，研究區家畜呈現大量且無序的發展趨勢。1949 年剛解放時，牲畜總量為131.93 萬頭，到1978 年，牲畜規模發展為448.74萬頭，30 年增加300 萬頭。1980 年研究區試行牲畜承包到戶，極大調動了牧民的牧業生產積極性，到1999 年牲畜規模高達1 177.36 萬頭，比1980 年的牲畜增加500 多萬頭（圖4），1980-1999 年的20 a 牲畜增長規模是1949-1978 年30 a 的1.7 倍，這一階段是研究區牲畜數量增長最快的時期。

圖4 1978-2012 年錫林郭勒盟牲畜頭數Fig.4 Number of livestock in Xilinguole

3.4 草畜雙承包制度的作用和缺陷

3.4.1 作用 草畜雙承包責任制的實施，對草原牧區帶來了積極作用，同時，也產生了嚴重的負面影響。

1）積極作用。首先，牧民牧業生產的積極性被極大調動，牲畜頭數持續增加，研究區牲畜規模1999年比1978 年增加了728.62 萬頭（只），每年以38 萬多頭（只）的速度增加。其次，牧民的牧業生產和生活水平不斷提高，如牧民人均收入從1980 年的269 元提高到2000 年的3 503 元，牧民人均收入以每年60%的速度增長。最后，牧民的牧業生產技術水平不斷提高， 如良種和改良種牲畜占總牲畜的比例由1982 年的32.44%增加到2000 年的66.45%，提高1倍多。

2）負面作用。在經濟效益水平不斷提高的同時，伴隨產生的一系列生態環境問題，草地退化問題日益突顯。由前所述，1980 年至2000 年，研究區草地面積減少約39 萬km2，可利用草地面積每年以1.84%的速度減少，牧草質量不斷下降，鼠蟲害的面積不斷增加，草地生態系統整體惡化，草地退化問題嚴重。

3.4.2 缺陷 草畜承包時間上的錯位。在草畜自主承包制度的改革中，家畜承包與草地承包在時間上基本是同步的，但在實踐中，牲畜承包比較明確，草場承包難度較大，承包流于形式，家畜作價歸戶1985年已基本結束，而草場承包到1998 年才基本結束。這期間，牧區處于“牲畜私有，草場公用”的狀態，牧戶隨意放牧于他人草場，追求個人利益最大化的牧民通過一味增加家畜頭數達成愿望。從家畜承包開始到草地承包結束，大約經歷近20 a 時間，給草原生態造成極大的破壞，導致草牧場嚴重退化、沙化[11]。

草地公有與牲畜私有產權之間的矛盾。草地承包責任制的實質是明確界定草地在一定時期的使用權和經營權，但草地的集體所有權性質不變。牧區草畜雙承包制賦予牧民牲畜的所有權及草地的使用權和經營權，但并未從根本上改變草地“公共地”的本質[12]。草地承包制推行后，仍有大量草地產權未被明確界定，而且牧民對已承包的草地只有承包期內的草地使用權和經營權，所有權仍歸國家或集體；另外，草地的承包期定為30-50 a 不變，導致牧民對草地投資長期低于應有水平，從而引起草地的不斷退化。

4 草地的強化管理階段（2000-2010年）

4.1 草地制度及政策變遷

全面推廣階段，研究區的推廣力度最大，其草畜平衡責任書的簽約率到2003 年達到100%，成為全國五大牧區率先推行草畜平衡責任制的地區[15]。

完善階段：在草畜平衡核定中，由盟、旗兩級草原監理機構確定草場合理載畜量，并且每兩年對草場載畜量進行一次調整；租賃和借用的草場不能列入草畜平衡范圍，但允許2 kg 青貯玉米折1 kg 干草，3 kg 秸稈折1 kg 青干草。而且根據實施中出現的問題，制定詳細的草畜平衡核定辦法，控制牲畜放養數量，逐步解決草原超載過牧問題，實現草畜動態平衡。

4.1.2 圍封轉移、生態移民、退牧還草、禁牧、休牧和劃區輪牧政策制度“圍封轉移”的核心內容是“圍封禁牧、收縮轉移、集約經營”。其發展思路和發展模式是對草原畜牧業發展趨勢的理性認識和制度創新[15]。“生態移民”政策是中國的一項改善生態環境的政策，是指由于生態環境惡化、人類生存條件喪失而導致，以生態環境保護或重建、消除區域貧困、發展經濟為目的的人口遷移活動，從而實現經濟、社會與人口、資源、環境協調發展[16]。其實質是人與自然關系的再認識和重新整合，以達到人與自然關系和諧共處的目的。2000 年內蒙古將2 000 多牧民和15 萬牲畜遷出賀蘭山的生態脆弱帶[17]。2001 年內蒙古開始大規模的生態移民，根據《實施生態移民和異地扶貧移民試點工程的意見》，在全區范圍內對荒漠化、草原退化和水土流失嚴重的生態脆弱地區實施生態移民。2001 年錫林郭勒盟決定實施名為“圍封轉移”的大規模生態移民工程。

根據全國草地退化不斷擴大的實際情況，2002年國務院發布《關于加強草原保護與建設的若干意見》，其中明確提出推行禁牧、休牧和劃區輪牧的制度，并于同年12 月正式批準在西部11 個省份實施“退牧還草”政策。2003 年3 月1 日起實施的新修訂的《中華人民共和國草原法》，明確規定“ 對嚴重退化、沙化、鹽堿化的草原和生態脆弱區的草原，實行禁牧、休牧和劃區輪牧制度，并在禁牧、休牧和劃區輪牧的草原區，國家對采用舍飼圈養的給予糧食和資金補助”，并將其以法律形式作為執法依據。內蒙古召開全區“退牧還草”工程啟動會議，全面部署“退牧還草”工作，并于2005 年全面展開。工程包括季節性休牧、全年禁牧和劃區輪牧三種類型。“退牧還草”補助標準：期限為5 a，國家按全年禁牧每年667 m2草場補助飼料糧5.5 kg，季節性休牧為1.37 kg（現在的飼料補助全部折現）。圍欄建設按16.5 元/667m2計算，中央補助70%，地方和個人承擔30%。

4.2 草地退化趨勢及草地政策效果

4.2.1 草地退化趨勢 根據內蒙古草地資源第五次普查數據（圖1）：2010 年研究區草地總面積為1 937.17萬hm2，其中可利用草地面積為1 828.40 萬hm2，草地退化總面積為1 395.52 萬hm2，占草地總面積的76.32%，其中輕度、中度、重度退化草地面積分別為736.17 萬hm2、553.80 萬hm2及105.56 萬hm2，分別占退化總面積的比例為52.75%、39.68%和7.56%。

2010 年比2000 年的退化草地面積略有下降，說明草地退化的局勢得到遏制和扭轉。而且在不同退化類型中，重度退化面積大幅下降，下降比例約為60.3%，中度退化面積略有增加，輕度退化面積增加比例約為14.11%，重度退化向中度退化和輕度退化轉化。但是與1980 年代中期比較，草地退化總面積增加45.74%，輕度、中度和重度退化面積分別增加58.74%、39.17%和10.12%，2010 年的草地退化局面仍不容樂觀。

2000-2010 年的10 a，除東部的東烏珠穆沁旗、西烏珠穆沁旗和烏拉蓋管理區的退化比例有輕微增加，其他各旗（市）都有不同程度的減少，其中正藍旗退化情況明顯好轉，退化比例由2000 年的87.78%下降到2010 年的64.65%。2000-2010 年，除東部的東烏珠穆沁旗、西烏珠穆沁旗和烏拉蓋管理區外，研究區草地退化總面積有所減少。即使是東烏珠穆沁旗、西烏珠穆沁旗和烏拉蓋管理區草地退化面積依然大于草地改善面積，但退化的速度和發生的范圍都明顯減弱，長期以來的退化加劇態勢得到遏制和緩解。

增活力：打造資訊和文創服務平臺，最大限度激發縣域人民的文化創造活力，讓群眾擁抱互聯網。改造政務資訊的采編模式，制作接地氣的主流新聞輿論產品，提升隊伍素質，從區域視角宣傳黨的政策、黨委政府決定等。加強線下活動的組織，積極創造縣域活動會展新局面。

4.2.2 草地強化管理階段的政策效果 2000 年以后，強化草地管理的一系列政策的出臺，有效的遏制和緩解該區域長期以來草地退化的態勢。而且這期間研究區草地總面積增加約7 萬hm2，草地退化總面積有所減少，退化由重度退化向中度退化和輕度退化轉化。到2010 年，優等牧草在可利用草地面積中的占比增加到18.20%（圖3）；同期，667 m2產3 級和8級可利用草地面積均為零，7 級可利用草地面積2010 年 比2000 年 下 降163.73 萬hm2，2010 年 比2000 年草地的產草量普遍有所提高。

2000 年之后，草地鼠蟲害發生面積呈不斷減少趨勢，到2010 年減少為178.33 萬hm2（圖5），年均減少約50 hm2。2001-2010 年，草地的高度、蓋度和產量呈現增加—降低—增加的波動變化趨勢，但總體呈上升趨勢，以8 月份為例，2001 年分別是20 cm、23%和426 kg/hm2，2010 年分別是21.3 cm、45.7%和699 kg/hm2（圖6-8）。其中，2009、2010 年植被蓋度和高度大幅下降，主要由于這兩年7、8 月份的降水明顯低于2001 年以來的13 a 平均降水54.52 mm 水平的20%以上，分別為36.13 mm 和41.58 mm。根據相關研究，植被蓋度和高度與降水存在高度一致的對應關系[18-19]，因此，這兩年植被的蓋度和高度明顯下降。

草地強化管理階段的制度實施，推動牧戶生產經營方式的轉變。少養、精養及加快周轉等觀念已達成共識[20]。2000-2010 年，牲畜存欄量發生顯著變化，2010 年該區域牲畜年末存欄頭數為634.71 萬頭（只）（圖5），比2000 年減少382.42 萬頭（只），年均減少約40 萬頭（只）；出欄率由2000 年的35.80%提高到51.60%。

綜上所述，2000-2010 年，研究區草地面積開始逐漸增加，草地退化的面積不斷下降，草地的“質”與“量”及植被的高度、蓋度和植被產量干重分別有所增加，草地退化的態勢得到了遏制和扭轉。

4.3 草地強化管理階段的政策缺陷

這一階段，一系列草地政策對草地生態系統的恢復及牲畜數量的控制起到了積極作用，但同時也存在一定的局限性。

4.3.1 執行“草畜平衡”測定標準的局限性 干旱與半干旱地區，草地初級生產力的空間異質性與年際波動性[21-22]，及采用遙感技術測定適宜載畜量的較高技術要求，使得產草量難以準確測定，從而導致合理載畜量的確定較為困難，即使確定，可能實際載畜量已發生改變。

圖6 2001-2013 年錫林郭勒盟天然草地植被高度變化Fig.6 Vegetation height of native grassland in Xilinguole from 2001 to 2013

圖7 2001-2013 年錫林郭勒盟天然草地植被蓋度變化Fig.7 Vegetation coverage of native grassland in Xilinguole from 2001 to 2013

圖8 2001-2013 年錫林郭勒盟天然草地植被產量干重變化Fig.8 Yield dry weight vegetation of native grassland in Xilinguole from 2001 to 2013

4.3.2 禁牧補貼偏低 禁牧制度是草原保護建設的一項重要制度，如美國、加拿大等農業發達國家均采用禁牧措施徹底扭轉草原退化狀況。但禁牧政策執行中，牧戶的畜牧業生產成本明顯增加，增收困難，而禁牧補貼標準偏低，牧民為了維持生計，“偷牧”現象時有發生，在某種程度，禁牧政策并未起到生態系統恢復的功能。

5 草地綜合治理階段（2011年至今）

5.1 草原生態保護補助獎勵制度

國務院于2011 年開始在包括內蒙古的8 個主要草原牧區省（區）全面建立草原生態保護補助獎勵機制（下文簡稱為生態補獎機制），中央財政每年將投入134 億元，五年一個周期，主要用于草原禁牧補助、草畜平衡獎勵、牧草良種補助和牧民生產性補助等，這標志著草原保護建設進入一個兼顧民生的新時期。

內蒙古生態補獎的補貼標準為：禁牧區標準畝（標準畝是計算禁牧補貼標準的基本單位，是以自治區實施獎補機制地區的天然草地平均載畜能力（26 013 m2飼養一個羊單位）為1 個標準畝，其系數為1，將各地天然草地平均載畜能力與標準畝進行比較，計算出相應的標準畝折算系數。利用折算系數，將補獎實際面積換算為標準畝面積，再計算出標準畝的補助額，以此確定每個地區禁牧的補助額度）8.51 元/667m2，草畜平衡區標準畝1.28 元/667m2，牧草良種補助10 元/（667m2·a），牧戶綜合生產資料補貼500 元/（戶·a）。

研究區生態補獎的補貼標準為：禁牧補助采取保底封頂的補助辦法，補助標準為6.36 元/667m2，部分旗縣根據當地實際，適當對補助標準進行了微調，東蘇旗草場面積小的南部草場9 元/667m2，北部草場面積大的4 元/667m2。烏拉蓋管理區10 元/667m2。南部旗縣保底3 000 元/（人·a），封頂12 306 元/（人·a），按照自治區要求，封頂標準控制在上年農牧民人均收入的兩倍，研究區2010 年農牧民人均純收入6 153 元。西烏旗保底5 000 元/（人·a），上不封頂，草畜平衡1.71 元/667m2（烏拉蓋管理區3 元/667m2）。全盟年補貼資金8.64 億元，其中禁牧資金4.29 億元，草畜平衡資金3.50 億元，牧民生產資料補貼0.50 億元，牧草良種補貼資金0.35 億元。

草地生態保護補助獎勵制度的出臺，是制度創新的產物，是國家以可持續發展為目的進行不斷的創新，其目的為了實現人、草、畜的和諧發展，注重獎勵與管理并重，進入草地生態保護的綜合治理階段。

5.2 草地退化趨勢

這一階段，草地退化的總體趨勢得到遏制，而且區域整體呈好轉態勢。內蒙古草原勘察設計院通過對遙感數據信息提取和地面樣點綜合分析（以植被指數變化率≥10%為變好，以≤-10%為變差，兩者之間為持平），結果顯示：全盟2012 年遙感植被指數與2010 年同期植被指數相比，全盟牧草長勢好轉的草地面積占總草地面積的比例為43.68%， 持平為44.20%，變差為12.12%。并且這一階段鼠害發生面積持續下降，到2013 年減少為116.9 萬hm2（圖5），比2010 年下降61.43 萬hm2。除草地植被的蓋度變化較小外，植被高度和產量均比2010 年進一步提高，以8月份為例，2013 年植被高度和產量分別為37.1 cm和1 078.5 kg/hm2，每年以5.27 cm 和126.5 kg/hm2的速度增加（圖6-8）。

5.3 草原生態保護補助獎勵制度的缺陷

5.3.1 禁牧周期較短 草原生態補獎制度持續時間為5 a，使已退化幾十年的草地在5 a 內恢復生態功能時間太短，即使取得了一定的生態成效，也經不起二次利用[23]。草地生態系統的恢復需要幾十年甚至更長時間，5 a 的禁牧期不利于草地生態的恢復。

5.3.2 補助標準的固定化 研究區牧民收入水平出現明顯的兩極分化，但生態補獎政策并未考慮此情況，實行的是人人有份的“普惠型”和“無差異性”政策。研究區禁牧區補助標準為6.36 元/667m2；草畜平衡1.71 元/667m2（烏拉蓋管理區3 元/667m2），但羊肉價格卻從2011 年的48.04 元/kg 上漲為2013 年的63.26 元/kg，增長了31.7%，補貼標準無法調動農牧民自愿參與項目的積極性。

6 對策建議

綜上所述，草地制度是型塑草原牧區人、草、畜互動關系的約束，草地制度變遷反映草地生態系統發展與演化的路徑，且與草地退化演進軌跡具有極強的關聯性。針對各階段草地制度的缺陷，借鑒國內外治理草地退化問題的先進制度，提出以下對策。

6.1 制定草地承包制度期限的長期性

目前實施的30-50 a 的草地承包期限不利于草地的長期投資建設，應考慮上百年或更長的承包期，并以法律、法規的形式確定下來，這在某種程度，會淡化牧民意識中草地“公共地”的實質，他們會將草地當作擁有的自有財產，倍加珍惜和愛護[24]，積極、主動地投身于草地的長期投資、保護和建設中。

6.2 建立基于草地生態系統多功能最優的“草畜平衡”制度

草畜平衡管理雖然存在較多缺陷，但它是解決目前草畜失衡、畜多草少矛盾的唯一方法，是草原管理的核心，是草原畜牧業健康、持續發展的根本出路[25]。目前，圍繞“減畜”而展開的草原治理手段，忽視了時空的異質性，及氣候的波動性變化，試圖采用數年的平均產草量，將牲畜數量維持在一個相對固定的水平，以達到生態系統的平衡，這是不合理的草畜平衡制度，應向草原生態系統多功能最優化的草畜平衡科學管理的方向轉變，兼顧生態、經濟和社會效益。

6.3 實行生態補償制度的長期性

生態補獎政策5 a 的禁牧期，對北方干旱半干旱區退化較為嚴重的草地來講，休養生息的時間太短，因此，為保障草地生態功能的徹底恢復，應從法律上確定草地生態補償的合法性和長效性，確保牧民收入不受影響的情況下，讓牧民積極地投入到草原生態的保護和建設中。

6.4 加大生態補貼力度，并建立動態型和市場化的補貼標準

為了治理草地退化的生態問題，應加大生態保護補貼力度，解決牧民生產和生活問題，確保禁牧后牧民收入增加[26]。同時，根據牧區主要畜產品市場價格的變化，及時調整禁牧和草畜平衡的補貼標準，以調動牧民積極參與草地生態保護政策的行為響應，達到生態保護和牧民民生共贏的目標。

6.5 提高草地政策的監督管理力度

完善草地管理和監理機制，加大監督管理力度。嘗試建立牧區各階層組成的草原看護協會，并由其草擬草地看護的相關辦法并通過牧區村民委員決議后執行，提高牧民保護草地的自覺性，完善草地生態環境保護政策的監督管理機制。

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