農業轉移人口市民化成本困境及對策分析

王曉紅，王吉恒

（1.東北農業大學經濟管理學院，黑龍江 哈爾濱150030；2.黑龍江八一農墾大學經濟管理學院，黑龍江 大慶163319）

農業轉移人口是率先走出農村的一批農民，是當代中國社會的一個特殊群體。他們為城市建設、經濟發展做出了巨大貢獻，但他們中的大多數卻不能完全融入城市成為市民，他們在打工的城市里仍然居無定所、缺少保障、生活艱辛。如何把他們當中那些符合條件的轉移人口逐步轉變為市民，并平等地享有與城市市民一樣的公共服務和社會權利[1]，成為名副其實的城市居民，是我國新型城鎮化的關鍵所在。目前，我國農業轉移人口市民化進程緩慢，表面上看是由于城市承載力不足、轉移人口難以融入、二元體制改革滯后，其根本原因還是在于消除城鄉戶籍之間公共服務水平差距所需要付出的巨大成本，農業轉移人口市民化不僅僅是制度設計的調整，而是利益的調整，成本問題才是核心難題。如何籌集資金解決這些成本，怎樣化解籌資過程中遇到的阻力和困難是我國政府推進農業轉移人口市民化所面臨的嚴峻挑戰，因此，探究農業轉移人口市民化面臨的成本困境及推進對策意義重大、刻不容緩。

農業轉移人口市民化是指農業轉移人口在取得城鎮戶籍的基礎上，平等享受原城鎮戶籍居民各項公共服務和社會權利成為城市市民的過程[2]。農業轉移人口主要是指進入城鎮從事非農產業的農業戶籍人口，即外出農民工。通常農業轉移人口市民化所需進行的各種經濟投入稱為農業轉移人口市民化成本，主要包括城鎮基礎設施成本、子女義務教育成本、就業培訓成本、社會保障成本、住房成本、生活成本等。

對于農業轉移人口市民化面臨的成本問題，國內外學者從不同角度進行了研究。Desai 和Potter[3]認為鄉村人口向城鎮遷移的過程中會在居住、教育、醫療等方面產生相應的社會成本；Schults[4]認為勞動力在向城鎮遷移的過程中會發生交通、住房、生活、心理等成本，同時也會獲得一定的收益，只有收益大于成本時，遷移才會發生。楊先明[5]認為農業轉移人口與城鎮市民在醫療、社會保障、子女義務教育等基本公共服務方面存在差距，市民化就是拉平這個差距，實現均等化的過程，必然會產生相應的成本費用。杜宇[6]、張國勝[7]對農業轉移人口市民化成本進行了測算；申兵[8]、高拓和王玲杰[9]、諶新民和周文良[10]提出建立農業轉移人口市民化成本分擔機制；郭霖[11]、馮俏彬[12]則指出在成本分攤過程中需要處理好幾方面的利益關系。總體來看，關于農業轉移人口市民化成本的研究較多，但多集中于市民化成本的測算與分擔，然而農業轉移人口在市民化過程中會遇到哪些與成本相關的現實困境，如何解決值得探討。因此，本文對農業轉移人口市民化成本困境進行分析，并提出破解對策，為政府相關部門推進農業轉移人口市民化制定科學合理的政策提供決策參考。

1 農業轉移人口市民化現狀

1.1 農業轉移人口沒有享受到城鎮完整的公共服務

截止到2013 年，在城鎮務工經商的農業轉移人口有1.7 億人，其中舉家遷移的有3 235 萬人，在流入地居住5 年以上的農業轉移人口及家屬有5 000萬人。他們被記入城鎮常住人口，并被計算進全國城鎮化率之中，但他們卻并沒有享受到城鎮完全的公共服務，他們只能享受一些基礎設施、公共交通、社會治安等非排他性的公共服務，卻不能與城鎮市民一樣享受政府補助性住房、子女在公立學校就學等排他性的公共服務[11]，他們只是城鎮的實際居住者和貢獻者，卻并不是城鎮的真正市民。

1.2 實際落戶的農業轉移人口比例低

2010-2012 年全國有2 505 萬農業人口落戶城鎮，是3 年前的2.2 倍，平均每年835 萬人[13]。這一規模與龐大的農業轉移人口總量相比非常有限，每年僅為5%，如果再扣除其中因征地、教育、婚嫁、隨遷等原因轉為城鎮戶籍的農業人口，真正因到城鎮務工經商而轉為市民的農業轉移人口比例則更低。

1.3 農業轉移人口市民化綜合程度不高

如果我們把農業轉移人口市民化看作一個整體，通過選取指標構建一個綜合指數，來衡量市民化程度的高低，并用它來評價農業轉移人口與城鎮居民相比，在各個方面能達到他們一個什么樣的程度，差距有多大，還需要怎樣的努力才能實現市民化。根據中國社會科學院以2011 年的數據計算，綜合指數僅為40%，說明農業轉移人口在各個方面離整體實現市民化還有很大的差距[2]。

2 農業轉移人口市民化面臨的成本困境

2.1 機會成本的喪失抑制了農業轉移人口市民化的積極性

隨著農業稅的取消，我國又陸續出臺了一系列惠農政策，加大了對農業的補貼力度，土地對農民來說已帶有福利性質，再加上農業連年豐產豐收，土地為農民帶來的經營收益不斷增加。并且隨著城鎮化進程的加快，農村土地陸續被征用，一些發達地區的征地補償遠遠高于國家規定的補償標準，使一些農民一夜暴富，土地蘊藏的巨大收益逐漸顯現，導致農民對土地增值預期提高，帶動土地流轉價格不斷上漲。同時，進城務工的農業轉移人口一旦市民化（將戶籍從農村遷出并遷入設區的城市），村集體就會收回他們承包的土地，而土地為他們帶來的收益占其總收益的很大比重，失去土地就失去了重要的收入來源，而這部分收入是不能夠被忽略的。這就會出現農民在向城市流動追求更高生活質量的同時，大量農業、工業兼業現象的出現，再加上城鎮居民福利弱化，使很多農業轉移人口不愿意以放棄土地為代價來獲得一紙城鎮戶籍，導致放棄土地獲得市民身份的機會成本越來越高。

2.2 較高的住房和生活成本超出了農業轉移人口的經濟承受力

由于受“居者有其屋”的傳統思想影響，想要落戶定居的農業轉移人口都希望能在城里有一套產權屬于自己的房子，那樣心里才覺得穩定、踏實，所謂“安居”才能“樂業”，這也是他們市民化的基礎。通常，轉移人口可以通過保障性住房、租賃住房和購買商品房的方式來解決住房問題，然而，能夠獲得保障性住房的少之又少，租房居住不僅費用高，也不是長久之計，所以大多數轉戶進城的新市民主要還是以購買商品房的方式獲得自己的住房。可是，長期以來，城市房價居高不下，加大了農業轉移人口購房的難度，2013 年我國35 個大中城市平均住宅銷售價格8 284 元/m2，農業轉移人口的人均收入為2 609元/月，房價收入比13.2，遠遠高出4-6 之間的合理數值，能夠在務工地自購房的農業轉移人口比例僅為0.9%。所以，就他們的低收入與高房價而言，要想實現居者有其屋的愿望并非易事，因此，農業轉移人口即便愿意在城鎮安居落戶，也缺乏最基礎的購房資金[1]。

轉移人口一旦定居城市，他們的生活成本也會大大增加，據2013 年的數據顯示，城鎮人均現金消費支出為18 022.6 元/a，是農村人均現金消費支出（6 112.9 元/a）的3 倍。再加上受戶籍制度、教育水平以及自身能力的限制，轉移人口中的大多數人只能進入城市次級勞動力市場，從事建筑、餐飲和制造業等低端體力型工作，勞動強度大、工作時間長、收入水平低。以相對較低的收入來承受過高的房價和生活成本，使大多數農業轉移人口對落戶城鎮望而卻步，嚴重影響了市民化進程。

2.3 企業變相減少農業轉移人口的社會保險費用成本支出

長期以來，農業轉移人口的存在為企業帶來了大量的廉價勞動力，致使一些用工企業認為農業轉移人口是取之不盡，用之不竭的，他們對由農業轉移人口轉換而來的新產業工人缺乏應有的尊重和保護，再加上投資者為了獲得更多的利益，在勞動力市場處于供過于求的情況下，利用轉移人口缺乏法律知識和有關部門監管不到位的狀況，隨意延長工作時間，壓低他們的工資，并時常拖欠。還有一些企業認為，農業轉移人口養老、醫療、工傷等方面的保險支出對企業來說是不小的負擔，五項社會保險費率合計接近本單位職工工資總額的30%，給予農業轉移人口平等的市民權就意味著企業要提高勞動成本，降低企業利潤，許多用工企業特別是中小微企業感到難以承受，所以不愿意承擔他們的保險支出，在實際經營中，他們往往通過不與農業轉移人口簽訂勞動合同為手段，來變相減少他們的社保費用支出。而這些處于分散狀態的農業轉移人口缺乏討價還價的能力，為了保住工作，他們只能被動接受，再加上自身的頻繁流動與轉保困難，他們參加社會保險的熱情并不高，這些都導致農業轉移人口參保水平低，2013 年農業轉移人口參加養老保險、醫療保險、工傷保險、失業保險和生育保險的比例僅為15.7%、17.6%、28.5%、9.1%和6.6%，這嚴重損害了農業轉移人口的權益和利益。

2.4 就業培訓和隨遷子女義務教育成本支出在流入地和流出地之間協調不暢

當前我國農業轉移人口普遍受教育程度低，大多為初中及以下水平，這嚴重影響了他們的就業競爭能力。因此政府近幾年非常重視農業轉移人口的培訓工作，特別是非農業技能培訓，并且每年都通過財政預算增撥大量培訓補貼資金用于農業轉移人口就業培訓成本支出，補貼資金一部分補貼給農業轉移人口個人，還有一部分補貼給培訓機構和企業。農業轉移人口在戶籍地就業技能定點培訓機構參加國家規定目錄工種的培訓，并取得職業培訓合格證書、職業資格證書或專項能力證書、簽定6 個月以上就業合同，就能獲得不同比例的培訓成本支出補貼，而在非戶籍所在地參加培訓通常是不能享受培訓補貼的（只有極少數省市可以）。可是已經到外地打工的農業轉移人口如果再回到戶籍地參加培訓，他們花費的往返路費遠遠高于國家給予的培訓成本支出補貼，而且他們還要損失這一期間不能兼顧就業地工作的工資收入，這對于他們來講在經濟上是不劃算的，在行為上也是不方便的，因此他們中途回來參加培訓幾乎是不可能的。導致農業轉移人口參加培訓的積極性不高，培訓效果不理想，截止到2013 年，接受過職業技能培訓的農業轉移人口比例僅為1/3 左右，很多農業轉移人口沒能通過參加培訓獲得預期的就業技能。

同時，很多城鎮地區是按照戶籍在校學生撥付教育經費，在農業轉移人口中有1/5 是舉家外出務工，他們的子女已經跟隨他們進入流入城鎮就讀了，但中央財政給他們的義務教育經費依然劃撥到他們的戶籍所在地[14]，并沒有隨流動子女的遷移而遷移，隨遷子女沒有教育成本支出經費相跟隨，必然會擠占當地學生的教育資源，雖然國家一再強調對隨遷子女以流入地政府為主、全日制公辦中小學為主的接收政策，但流入地政府為了減少教育經費支出，會變相提高隨遷子女入學的門檻，一些無法滿足入學條件的孩子，只能黯然回老家就讀，成為留守兒童[15]，嚴重影響了隨遷子女的正常就學。

2.5 地方政府缺乏解決農業轉移人口市民化成本的財力與動力

中央和地方的財政收入差不多，而地方政府的支出為中央政府的6 倍左右（表1），地方政府的財政支出遠遠大于收入，尤其在各項公共服務方面的支出地方政府更是超出了中央政府的10 倍、20 倍甚至100 倍，而公共服務支出又是解決農業轉移人口市民化最需要承擔的成本支出，公共服務支出的多少直接決定了地方政府解決農業轉移人口市民化能力的強弱，地方政府收入過少而支出過多，財權與事權不匹配，導致地方政府缺乏解決農業轉移人口市民化成本的財力。

我國農業轉移人口大多是跨省（市）流動，其市民化以流入地城市為實現載體，其基本公共服務統籌也是以地方政府供給為主。一直以來，我國城鎮公共服務性資源配置是依據城鎮戶籍人口提供的，許多地區對本地居民提供的社會保障尚難以全部到位，更沒有能力為轉戶進城的新市民提供足夠的社會保障。在這種情況下，任何城鎮都不會歡迎本轄區之外的人員在本地無條件落戶，流入地政府對農民轉戶進城處處設限：要求收入穩定，住所穩定等，這種做法實際上就是城市和市民只想廉價使用農業轉移人口的勞動力，卻不想為其提供一個可以棲身的場所。

隨著我國各類城市發展迅速，以及農業轉移人口規模的不斷擴大，城市在基礎設施、公共交通、住房、醫療、教育、就業、社會保障等方面的需求會驟然增大，加大城市資源、環境承載和運行保障壓力，增加地方政府的財政支出。考慮到要承擔如此大的經濟成本，城市政府很難有足夠的能力和意愿大力推進農業轉移人口市民化[16]。

表1 2011-2013 年中央和地方財政在公共服務方面的支出（億元）Table 1 Expenditures on public service by the central and local governments from 2011 to 2013(hundred million yuan)

3 破解農業轉移人口市民化成本困境的對策

3.1 增加財產性收益，實現農業轉移人口“帶資進城”

農業轉移人口最不愿意割舍的是對農村土地的依賴，最不愿意放棄的是土地帶給他們的經濟收益，因此，對于遷出農村轉戶進城的新市民而言，繼續保留其在農村的土地是十分必要的。應當放寬帶地落戶的城市范圍，除在小城鎮落戶外，對于那些在人口密度低于500 人/km2的地級以上城市安居的轉移人口也可以帶地落戶并在一代內可以繼續享受與土地相關的權益，即“地隨人走”，而不是“凈身出村”。轉移人口可以通過流轉承包土地使用權獲得一筆資金用于進城購房和生活，可以用農村宅基地和住房無償或低價置換一定面積的城鎮住房，也可以退出宅基地獲得與原占地面積相符的“地票”，并在購買城鎮商品住房時可以用地票頂抵房款中的土地出讓金。還可以將“地票”轉讓給他人，或由土地儲備中心收購。這樣，可以最大限度地實現農民所持有資產的經濟價值，徹底解決農民在城里買不起房的問題。

另外，對于除宅基地和承包地外的農村公共公益設施用地、集體企業等農村集體資產可以考慮采用股份制的方式，把這些資產資源全部量化到每一個具有資格的集體經濟組織成員，成立股份經濟合作社，將“ 農民變股東，資產變股權”,實現“ 共同共有”到“按份共有”的轉變[17]。農民可以持股進城并憑借股份分配收益，也可以同時成為完全意義上的市民，遷出戶籍的股份持有者可以繼續持有，也可以轉讓。實現將農民在農村占有和支配的各種資源轉變為資產，并將這種資產變現為可交易、能抵押的資本[18]，讓農民帶著資本進城，從而跨越遷移和在城鎮定居的市民化成本門檻。

3.2 監督企業按時足額支付農業轉移人口的工資和社保費用

加強對企業用工的監管，督促各類企業用工必須簽訂勞務合同，尤其在雇傭農業轉移人口時更應如此。堅決杜絕企業拖欠工資的現象，保證工資如期發放，實行農業轉移人口與城鎮職工同工同酬、同工同時、同工同權，對于工作業績比較突出的轉移人口也可以和城鎮正式職工一樣有職務升遷和工資上漲的機會。加大社會保險支出，切實為所雇傭的農業轉移人口繳納保險費用，保證他們能按全國統一制度參保和轉移，為農業轉移人口在城鎮長期生活定居奠定良好基礎。實行用工企業的社保信用管理，并與銀行信用系統實現聯網管控，對社保信用不好的企業在貸款等業務方面給予限制。

建立全員（包括農業轉移人口）就業登記制度，當他們在某一家企業就業后，需要到指定部門進行登記，指定部門既可以是國家專門設立的機構，也可以委托各個社區辦理，然后將數據匯總到相關部門，使相關部門隨時掌握本地各個企業的用工情況，對他們是否給所雇傭員工繳納社會保險進行監督，對企業不執行或不認真執行國家法律法規，對應該繳納社會保險的農業轉移人口的人數少報或不報，不給他們上保險或少上保險，損害員工利益的行為進行嚴厲處罰，如果同一個企業多次出現這樣的情況，就要加倍處罰，以提高企業違法成本，使之不敢損害員工利益，確保農業轉移人口的工資和社保費用按時足額支付。

3.3 建立政府保障和市場供應相結合的住房供給保障制度

政府應繼續加大保障性住房的建設和供給，改變以戶籍為主的保障房分配機制，將農業轉移人口納入城鎮廉租房、經濟適用房、限價商品房等政策享受范圍，向農業轉移人口開放保障房申請并降低申請條件。對于沒有獲得保障房的轉戶進城農民家庭給予適當的住房補貼，多渠道、多形式改善農業轉移人口居住條件，使其能夠在城鎮安居樂業。

引導房地產開發商開發適合進城人口居住的中低價位中小戶型住房，加大住房供應結構調整力度。對于城市新審批、新開工的住房建設，要求70%以上為建筑面積在90 平方米以下的中小套型，同時，保障房和中低價位、中小套型商品住房的建設用地不得低于居住用地總量的70%[19]。重點發展中低價位、中小套型普通商品住房，滿足中低端層次的住房需求。還可以推廣開展共有產權房（即個人與政府共同出資，共享產權）的供應，幫助那些既不屬于廉租住房保障對象、又沒有能力完全進入市場的轉戶進城農戶家庭解決住房問題。

農業轉移人口市民化的最大障礙是住房，可以通過降低農業轉移人口在城市購房時所承擔的稅收、銀行貸款利息和規費支出來降低他們的住房成本支出。市民化農民在購買符合國家人均住房標準的小型住房、二手住房時，政府可給予部分契稅減免和提供信用擔保。還可以設立政策性住房優惠貸款，對于在城鎮有相對穩定工作和收入的農業轉移人口，可以由商業銀行向每戶家庭一次性投放20 萬元優惠貸款，用于購買商品住房，利率低于公積金貸款（一般的中小城市60 平米的住房約20-30 萬元），然后由政府對商業銀行低于市場行情部分的利息進行補貼，中央財政再對地方支付的這部分利息給予轉移支付[20]。這種方式相對于建設公租房、廉租房而言，財政只需負擔利息補貼，負擔較輕。貸款人則可以免交或少交利息，負擔也不重，在公積金的幫助下，完全可以完成還貸。

3.4 以流入地為主承擔就業培訓和隨遷子女的義務教育成本

農業轉移人口要想在城市就業、立足并轉為城市居民，必需要有良好的就業技能。對于那些在流入地工作的農業轉移人口，他們接受培訓提高技能以后，仍然是為流入地的經濟發展作出積極貢獻，流入地的經濟增長有很大一部分是由他們創造的，流入地政府就有責任也有義務為他們承擔就業培訓和隨遷子女的義務教育成本。因此，對于在就業地居住或工作6 個月以上的農業轉移人口，都應該允許其享受當地的就業培訓成本支出補貼，隨遷子女作為父母貢獻的受益者也應該被納入當地教育發展規劃并享受與當地學生一樣的入學條件和義務教育服務，這既符合誰受益誰承擔的原則，也為農業轉移人口邊工作邊參加培訓和撫養教育子女提供便利。

中央財政給農業轉移人口及其隨遷子女的就業培訓補貼和義務教育經費應該按照他們的常住地而不是戶籍地撥付，既便是按戶籍地撥付，也應該給他們發放培訓券（卡）和教育券（卡），將中央財政撥付的就業培訓補貼和義務教育經費落實到人，并允許券隨人走，轉移人口和隨遷子女可以憑培訓券和教育券到流入地接受培訓和教育，而流入地憑培訓券和教育券向上一級財政支取培訓補貼和教育經費[21]。從而保障農業轉移人口無論流動到任何地區都能享受免費的就業技能培訓以及隨遷子女在流入地的正常入學。

3.5 通過多元籌資，增強地方政府接納市民化人口的財力

接納轉戶進城人口越多，地方政府需要投入的資金就越大。在事權過大而財權過小的情況下，可以依法賦予其適度舉債的權限，通過發行城市建設債券籌集資金，探索一般債券與專項債券相結合的地方政府舉債融資辦法。同時健全地方政府債務管理機制，保障債務償付有相對穩定的資金來源。

由于農業轉移人口市民化是一項長期而復雜的系統工程，要求給予轉移人口與城鎮原居民均等的公共服務，這需要推進學校、醫院、保障房、道路交通、水、電等基礎設施擴容建設，需要投入大量的資金。雖然這些成本不需要一次性支付，但是負擔依然比較沉重，單純依靠政府投資顯然是不現實的。因此，應高度重視市場力量，將建設投資大、回收期長的城市基礎設施建設交給市場運作，充分發揮社會資本在城市建設中的作用。進一步放寬市場準入，推進民營企業在投資審批、土地、財稅扶持方面與其他所有制企業的待遇公平化，吸引更多的社會資本通過BOT、BOO、BTO 等方式參與城鎮化建設，盡量通過市場的渠道為轉戶進城的農業轉移人口提供更多的基本公共服務產品。

加快房地產稅立法并適時推進改革，加快資源稅改革，逐步將資源稅征收范圍擴展到占用各種自然生態空間，推動環境保護費改稅[22]。允許農民宅基地（包括房產）抵押、拍賣和轉讓，并規定土地出讓金的15%到20%要以稅收的形式上交，一部分交給農業轉移人口原居住地，另一部分交給出售土地的農業轉移人口流入地，用于解決他們的住房、基礎設施和公共服務。確保地方財政有穩定可靠的稅源，為農業轉移人口市民化提供資金保障。

3.6 建立市民化人數與財政轉移支付和建設用地指標掛鉤機制

在現有中央和地方財政關系格局下，探索按市民化人數安排專項轉移支付，并采用“增量調整，獎補并用”的方式進行。從中央對地方轉移支付專項補助的增加額中，將一定比例轉移于農業轉移人口集中流入地區，專項用于公共服務支出[8]，并在此基礎上對成績突出的城市給予一定的獎勵。對建設用地指標分配機制進行改革，建立建設用地指標除了與經濟總量相關以外，還與農業轉移人口市民化人數掛鉤的新機制。根據各城市實現農業轉移人口市民化的數量，給予建設用地指標傾斜，將一部分流出地政府收儲的農民轉讓出的宅基地指標分給流入地政府，實行城鎮建設用地增加規模與吸納農業轉移人口市民化定居規模掛鉤。形成哪個城市能吸納更多的市民化戶籍人口，就可以分配到更多的財政資金和建設用地指標的正向激勵機制[23]，以此來調動地方政府吸納農業轉移人口市民化的積極性。

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