我國糧食倉容現狀、存在問題及對策研究

亢霞，鐘昱，張慶

（國家糧食局科學研究院，北京100037）

受耕地、淡水等資源環境約束，我國糧食連續增產的難度越來越大，而隨著人口增加、消費結構升級、城鎮化進程加快，糧食需求將繼續剛性增長，“緊平衡”將成為我國糧食供求的長期態勢。另一方面，近年來由于“人努力、天幫忙”，我國糧食生產連年豐收。根據國家統計局發布的數據，2014 年全國糧食總產量60 709.9 萬t（6 071 億kg），比2013 年增加516萬t（51.6 億kg），增長0.9%[1]，創歷史新高，實現了半個多世紀以來糧食產量“十一連增”。另一方面，我國糧食進口量2014 年達到9 091 萬t，其中谷物1 951萬t，大豆7 140 萬t。糧食進口量創歷史新高。國內供應增加和進口增加的疊加效應，為增加國內糧食有效供應和國家糧食安全保障能力奠定了重要物質基礎。然而，受到國際宏觀經濟疲軟和國內經濟結構調整，糧食需求出現了階段性過剩，加之受倉儲設施布局不合理等因素影響，現有糧食倉容總體緊張，部分地區嚴重不足，儲糧安全形勢趨于緊張，破解糧食倉容不足問題已迫在眉睫。

2014 年6 月25 日，國務院總理李克強主持召開國務院常務會議，部署做好糧食收儲和倉儲設施建設工作，加強收儲和倉儲設施建設[2]。7 月初，李克強總理又考察了湖南中儲糧直屬庫，要解決好收儲問題，避免出現農民“賣糧難”，確保糧食顆粒歸倉。2015 年中央1 號文件明確提出加快千億斤糧食新疆倉容建設進度，盡快形成中央和地方職責分工明確的糧食收儲機制，提高糧食收儲保障能力。如何提高糧食倉儲設施能力，緩解糧食供應階段性過剩與長期緊平衡的關系，對于一頭連著億萬農民，一頭連著億萬消費者的糧食而言，確保糧食“存得好”對保障國家糧食安全，提高糧食流通能力，加快農業現代化建設意義十分重大。

1 我國糧食倉儲設施現狀和存在的主要問題

1.1 我國糧食倉儲設施現狀

經過1998 年到2003 年的三批國債投資中央儲備糧庫項目建設，以及近年來各省（區、市）“退城進郊”糧食倉庫置換建設、民營企業收儲庫點自行投資建設和中央糧食企業倉儲物流項目支持的糧食倉房建設，我國糧食倉儲設施總體得到較大改善。據國家糧食局統計，2012 年底全國共有糧油倉儲企業近2萬家，總倉容44 145 萬t，有效倉容38 590 萬t，較1992 年前分別增加了265%和275%。有效倉容量達到糧食總產量的66%。

從糧食倉容量規模來看，10 萬t 以上規模企業糧食倉容占有效倉容的比例為33.8%，5-10 萬t 規模企業倉容占有效倉容的比例為22.5%，2.5-5 萬t 規模企業倉容占有效倉容的比例為19.2%，小于2.5 萬t規模企業倉容占有效倉容的比例為24.5%。倉容規模主要以大型和小型為主，大型倉容主要用于滿足糧食大規模中轉流通需求和國家長期靜態儲備需求；小型倉容主要用于滿足企業糧食周轉儲存需求。

從糧食倉儲設施的倉型來看，在現有糧食倉儲設施中，糧食倉房主要以平房倉為主，占有效倉容比例為84.3%， 立筒倉、 淺圓倉占有效倉容比例為13.5%，樓房倉和地下倉占有效倉容比例為2.3%。平房倉主要適合糧食靜態儲存，立筒倉和淺圓倉則較適合快速周轉的糧食儲藏，樓房倉主要用于成品糧的儲存，地下倉主要是用于一些山區或者丘陵地帶的糧食儲存。

從現有糧食倉房的建設年度來看，1998 年前建設倉房占有效倉容的比例為33.2%，1998 年及以后建設倉房占有效倉容的比例為66.8%。可見，我國目前有三分之一強的糧食倉房是在20 年前建設的。還有一部分倉房是在上個世紀50 年代建設而成的，存在倉房老舊、條件差，不能安全儲糧的問題。

從現有倉房的權屬和地區分布來看，糧食倉房產權屬于中央政府的倉房占有效倉容的比例約為16.7%，由各省（區、市）以及以下政府的地方和企業的倉房占有效倉容的比例約為83.3%，也即倉房權屬的中央與地方的比例為1∶5。其中，糧食倉房國有與社會企業的比例約為3∶1。這些倉房主要分布在糧食主產區，主銷區和產銷平衡區糧食倉房比例較少，據國家糧食局統計，現有倉房糧食主產區、主銷區、產銷平衡區的分布比例為7∶1∶1。

1.2 當前我國糧食倉儲設施存在的主要問題

1.2.1 倉容總量不足，儲糧安全隱患突顯 糧食供求的階段性過剩，致使糧食總庫存高。考慮到不同糧食品種占用倉容和糧食倒倉時糧食空倉等綜合因素，理論上目前全國的倉房幾乎全部裝滿了。另一方面，有效倉容占當年全國糧食總產量的比重偏高，已經不能滿足糧食收獲后及時收儲和各級政府長期儲存的需要。加之糧食倉房的地區布局不平衡和政策性糧食執行主體的壟斷性，糧食主產區和中儲糧直屬企業則不得不出現露天儲糧。從糧食市場來看，當前全國糧食市場存在高產量、高收購量、高庫存量的“三高”疊加，特別是玉米連續增產和消費需求持續下降同步出現，階段性過剩特征明顯，稻米市場也呈現供大于求，銷售不暢[3]。庫存糧食積壓較多，主產區夏糧和秋糧收購將面臨無倉可用的局面。庫存糧食積壓較多，主產區夏糧和秋糧收購將面臨無倉可用的局面。糧多倉少，很多糧食只能露天存放在用草圍成的臨時糧囤中，增加了安全隱患；此外，露天儲糧很容易引發糧食發霉腐爛變質，嚴重影響糧食質量[4]。

根據資料顯示，美國、加拿大、澳大利亞等糧食出口大國的倉容量高于糧食產量，美國的農場糧庫與中轉糧庫倉容量約為糧食產量的2 倍。日本、韓國等糧食進口國的倉容量也都超過糧食總消費量。隨著我國城鎮化、工業化進程的不斷推進，糧食生產的集約化、規模化、商品化不斷提高，倉容總量不足問題將更為突出。

1.2.2 有效倉容地區布局不合理，加劇了區域糧食倉儲困難的矛盾 從倉容布局來看，糧食生產和糧食倉儲布局不協調[5]，部分糧食主產區倉容嚴重不足，目前，東北地區和長江中下游主產區倉容不足問題突出，特別是黑龍江、吉林、湖南、湖北、江蘇等省倉容不足問題突出。2013 年末黑龍江、吉林的庫存更高，倉房不能滿足糧食的儲藏需要，只得采用露天或者罩棚等暫時存放。

1.2.3 配套設施和技術水平落后，安全儲糧風險增大中央和地方儲備糧庫普遍配備了糧情檢測、機械通風、環流熏蒸、谷物冷卻等四項新技術，中央儲備糧庫還推進了倉儲管理智能化，智能通風、智能烘干和氣調儲糧技術進行了示范推廣。但是，廣大的基層收納糧庫設施簡陋、功能不齊全、沒有采用科學保糧技術，倉儲設施普遍存在老化現象，難以滿足安全儲糧的基本要求，更不能保證儲糧品質良好。一些民營企業建設的糧庫投資標準低、配套設施不全、技術水平落后，有的甚至存在安全隱患。

2 我國當前糧食倉容緊張的主要原因

2.1 糧食連年增產，糧食倉容客觀需要增加

2.1.1 我國糧食供給不斷增長，客觀上需要糧食倉容隨之增加 我國糧食產量和進口量雙雙連續十一年增加，2014 年糧食產量實現“十一連增”，全國糧食總產量60 709.9 萬t，較2003 年增加17 640.4 萬t，增幅達到了41%；糧食商品率由2003 年的39%增加到2012 年的62%，糧食商品量增加了122%；糧食收購數量不斷增加，2014 年全國各類糧食企業收購量首次超過35 000 萬t。2013 年糧食進口量達到7 678萬t，較2003 年增加5 388 萬t，增幅達235%。糧食供給數量和商品量的絕對增加客觀上要求增加糧食倉容。

2.1.2 農戶存糧習慣變化，集中化的糧食倉儲需求增加2012 年我國糧食商品量達到62%，較2003 年提高了23%。農戶戶均存糧430 kg，較2003 年減少了76 kg，減少了15%。這使得原先由農戶家庭“蓄水池”存糧向集中化的國家和企業存糧轉變，放大了糧食倉儲設施需求效應。特別是隨著城鎮化的推進和農村老齡化的發展趨勢，家庭人口數量的減少[6]，農民存糧意愿下降，種糧商品意識的增強，糧食收獲后即出售。特別是在小麥、稻谷托市收購政策下，糧價波動性降低，供求穩定性增強，中小規模經營糧戶選擇降低儲糧水平[7]，也使得糧食出售數量增加，農戶儲糧數量減少等儲糧結構變化。隨著城鎮化、工業化和農業現代化的協同推進，以及種糧大戶和新型家庭農場的發展，農戶層面的存糧水平還將呈現進一步下降態勢，為此，對集中化的糧食倉儲需求增加將成為未來糧食和農業農村發展的一個重要趨勢。

2.1.3 糧食產銷格局變化，造成了地區間糧食倉儲設施需求不均衡 隨著經濟發展和地區經濟發展的不平衡性，我國糧食生產重心由南向北、由東向中西部轉移。當前，我國糧食生產主要集中在東北地區、黃淮海地區、長江中下游地區和新疆糧食生產后備基地四個主要區域。其中，東北地區已經成為我國最大的糧食生產區和凈調出區域，糧食外運量占全國糧食跨省運輸量的35%以上[8]。糧食生產布局的調整，形成了“北糧南運”跨省糧食大流通的格局，同時也要求調整原有糧食倉儲設施地區布局，不僅要求新增糧食倉儲設施總量，而且需要進一步優化糧食倉儲設施地區布局，以滿足糧食生產的發展和變化。

2.2 糧食收儲政策效應致使政府倉容緊張

從2005 年開始我國實行托市收購政策，并多次提高糧食最低收購價格水平[9]。以政策性收儲為支撐，當國外糧食價格高于國內價格時，其他市場主體在國內市場收購較為積極；而當國際糧食價格低于國內糧食價格時，其他市場主體為了規避市場風險，在國內收購市場采取“不入市”措施。為了保護種糧農民利益，政策性收儲主體則增加其收購量，出現了農民賣糧靠政策啟動，加工企業等多元主體不敢入市，中央政府承擔了全部的收儲責任、經濟成本和倉容壓力，造成了產量高、收購量高、庫存高的“三高”現象。2.2.1 糧源向政府集中，國有糧食企業倉容爆滿 受糧食最低收購價連續“單邊持續上漲”影響，過去十年來，我國糧食市場價格也呈現出“單邊持續上漲”的非自然變動狀態。受價格導向作用，糧源不斷向政府手中集中。2012 年最低收購價糧食和臨儲糧共3 063萬t，占國有糧食企業收購量的25%，2013 年兩項政策性收購占企業收購總量的近60%。糧源的集中和由于國外內市場價差，導致糧食銷售不暢，國有糧食企業倉容不能滿足需要。

2.2.2 臨時性政策被常態化，糧食經營變成了以政府為主體的政策性經營 臨時性收儲政策制定的初衷是為了維護糧價穩定，應對糧食市場短期異常波動，保護農民利益。但在實際執行過程中，短期政策被長期化，臨時性政策被常態化。一方面受國內外糧食市場價格影響，多元市場主體入市不積極，導致了國家糧食收購量剛性增加。另一方面，由于部分國有糧食企業從事政策性經營，政府給補貼，導致政策性糧食收購是一個非競爭的市場，中儲糧總公司及其委托的國有糧食收儲企業能夠享受到國家的優惠貸款和保管費用、出庫、調運補貼，甚至比承儲中央儲備糧補貼還多，以至于不少國有收儲企業又重新捧起了吃財政補貼的政策鐵飯碗[10]。

2.2.3 國內糧食高價格政策，刺激農民擴大糧食種植，甚至一些質量不合理糧食生產出來而由國家收購 近幾年來，受農業結構調整、氣候變化、水源和土壤污染等影響，我國部分地區糧食水分、雜質、霉變、重金屬、農藥殘留超標等問題日益突出。受到糧食價格較高并且相對穩定的激勵，在一些不適合糧食生產的區域，農民生產出來了鎘超標大米、高水分玉米和赤霉病超標小麥等受污染糧食。為確保口糧市場安全，國家要求收儲企業按照“ 應收盡收”原則，將“問題糧”收儲起來。造成“問題糧”的原因在于政府連年提高糧食價格水平，農民為追求產量，選擇高產品種，對質量要求降低。如在黑龍江、吉林等地，一方面越區種植并不適合本地無霜期短的高產玉米品種，造成收獲時水分含量高，收獲后在田間地頭和農戶儲糧環節霉變現象嚴重。而為保護農民利益，國家托市收購又不得不放寬收購質量標準，國家承擔巨大的財政支出，造成倉容緊張矛盾突出。

2.2.4 糧食市場價格倒掛，銷售不暢 由于國際市場糧食價格從2011 年連續走低，而國內糧食最低收購價和政策性收購價格的連年提高，國內糧食市場價格全面高于國際糧食市場價格。目前，廣東港每噸國產玉米、大米、小麥分別比同品種進口完稅價高出750 元、900 元和500 元左右，玉米價差甚至一度超過1 000 元，三大谷物品種配額外進口（繳納65%關稅）的價格逼近“天花板”[11]。國際糧食市場價格低，導致國內糧食輸入性壓力增大。加之國內在糧食主產區實行政策性收儲，使得國內糧食市場價格信號被扭曲，造成了國內與國際糧食價格倒掛、產區與銷區倒掛，糧食原料與成品價格倒掛，糧食銷售不暢。大量糧食積壓在倉房，加劇了倉容緊張現象。南方加工企業不愿到東北采購和儲存糧食，寧愿進口或等待政府低價拍賣，導致東北等糧食主產區倉容緊張矛盾愈加顯著。

2.3 倉儲設施布局不合理，造成階段性和區域性倉容緊張

2003-2014 年間我國糧食生產結構發生了較大改變，糧食生產重心從南向北轉移、糧食消費重心則向東南沿海地區和京津滬等大城市集聚，主銷區糧食產量占全國比例持續下降，主產區糧食產量和占比都持續增加（表1）。當前能夠凈調出糧食的只有黑龍江、吉林、內蒙古、河南、安徽和新疆。預計到2020年，江西、河北、江蘇、湖北等主產省和甘肅、寧夏等平衡省將轉變成糧食凈流入省份，山西、陜西、浙江等省的糧食凈流入比例將有較大幅度增加，原有糧食倉儲設施布局不能適應新的糧食供求關系調整需要，糧食倉容布局和新建倉容布局將面臨新的更大挑戰。

表1 我國糧食產量區域變化狀況Table 1 Changes of regional patterns of grain production in China

以東北地區為代表的主產區近年來糧食產量的大幅增加，增大了該區域的倉容建設需求。同時由于糧食品種結構調整，與倉容建設相配套的相關設施需求進一步增加。如受糧食種植比較效益，東北地區玉米替代大豆種植比例增加，甚至一些農民采用跨區種植，增加種植收益。但是引發玉米收獲后水分高，若不及時烘干導致玉米霉變等質量安全問題。又對東北地區相關的烘干設施提出了更高的要求。

3 解決我國糧食倉容缺口的對策

黨的十八屆三中全會指出：經濟體制改革是全面深化改革的重點，核心問題是處理好政府和市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用[12]。解決我國當前的糧食倉容問題，同樣需要發揮市場的決定性作用，并與政府調控有機結合。中央政府負責與省長負責制要有效結合，各有側重，既不能由中央政府大包大攬，也不能推卸責任，撒手不管。解決好倉容缺口問題，長遠來看要深化糧食流通體制改革，暢通糧食產銷銜接渠道，依靠市場自主調節的力量，扭轉價格倒掛困局，調動加工企業積極性，發揮社會倉儲力量的作用。短期來看，要加大主產區，特別是適宜種糧存糧的東北地區倉儲設施建設力度，把過剩的產量暫時“儲存”起來。同時，加大糧食主產區產地加工的支持，促進糧食產地加工轉化；打通“北糧南運”物流通道，確保需要時調運周期短、效率高、費用低。此外，必須強調倉儲技術配套，全面采用綠色生態保質儲糧技術，避免15 a 前的陳化糧問題再度發生。

3.1 全面改革政策性糧食收儲政策

單純依靠敞開收購、提高托市收購價格來保護農民種糧積極性的空間越來越小、效應越來越弱，現行糧食收儲政策體制面臨前所未有的挑戰和考驗。迫切需要研究調整最低收購價和臨時收儲政策，使之更加有效地支持糧食市場體系的建立，發揮保護農民利益和維護糧食市場穩定的作用。國家糧食收儲政策要重在鼓勵產銷銜接機制的建立，要通過完善儲備保管費用結算機制等政策，引入競爭機制，鼓勵符合條件的多元市場主體參與收儲。我國糧油加工企業現有原料周轉倉容1.6 億t，應通過承擔國家任務充分發揮作用。要區分不同的糧食品質，采取不同的支持政策，鼓勵優質優價，高質高價，在考慮保護農民利益的同時，要嚴格執行糧食質量標準，使農民承受質量問題造成的市場風險，提高重視糧食質量的意識。

3.2 推進糧食收儲模式變革

根據我國糧食生產以小農戶為主要單元，同時正在向種糧大戶、家庭農場、合作社等大農戶規模化經營方式發展的實際，今后應采取不同的收儲模式。在繼續改善傳統一家一戶小農家庭儲糧設施的基礎上，應通過“兩代”服務（代農儲存、代農烘干）和“糧食銀行”等多種形式，建立先服務后結算制度，鼓勵農戶在田間地頭將收獲后的糧食直接賣給糧食產后收儲中心或者糧庫，進行統一集中烘干儲存。這樣，既可避免農戶儲糧數量和質量損失，保證農民收入，又充分發揮國家糧食倉庫和社會倉容的作用，實現規模化收儲處理，提高糧食倉儲設施的綜合利用效率，提高糧食流通效率。對于種糧大戶、家庭農場和專業合作社等大農戶，要通過財政補助，支持他們自建烘干塔和清理設施，自建鋼板倉、立筒倉等便于散糧儲運、裝卸的設施。

根據我國糧食產銷區空間分布和不同儲糧生態區的自然條件特點，國家應在完善物流運輸設施的同時，把收儲重點布局在東北地區、西部產糧大縣等自然條件較好的地方，建設國家“大糧倉”。應充分利用東北地區常年氣溫低、冬季漫長的儲糧有利自然條件，集中力量改善東北主產區收儲條件，增加長期收儲倉容，把國家儲備糧的主要庫存和南方銷區地方儲備糧的部分庫存放在東北地區，以節省保管費用，延緩糧食品質劣變，同時也能有效調節糧食購銷不暢年份的收儲矛盾。

3.3 繼續增加重點地區倉儲設施能力

根據國務院總理李克強在2014 年6 月25 日國務院常務會議上的部署，要創新投融資方式，引導社會資本積極參與倉儲設施建設。以東北地區和南方稻谷產區為重點，“今明兩年新建倉容1 000 億斤”[13]。支持主產區農民合作社、專業大戶等建設有烘干設備的儲糧設施。強化地方政府特別是銷區責任，嚴格落實地方儲備任務，2014 年增加地方儲備。督促銷區按照不低于6 個月市場供應量要求，確保糧食儲備到位。

預計到2020 年全國需要再新建倉容1 億t，維修改造提升功能倉容3 億t。要建立分級負責的糧食倉儲設施建設和維護長效機制。中央財政重點支持主產區和產銷平衡區的倉儲設施建設和“危倉老庫”維修改造，重點支持連接產銷區的重大糧食物流通道和節點的設施建設,支持提高糧食庫存監管水平和物流信息化水平的智慧糧庫建設。主銷區的設施建設和維修改造主要由地方財政負責。

3.4 增強糧食產地加工轉化能力

化解當前糧食庫存高、倉容缺口大的有效途徑之一就是要加大糧食的產地加工轉化能力。支持糧食主產區發展畜牧業，特別是東北地區每年“北糧南運”的糧食數量巨大，糧食運到南方大部分用于飼料加工，發展畜牧業，引導種糧農民實現種植、養殖一體化經營，集約化經營，提高糧食的綜合利用效率和增值，促進可持續生態農業發展，增加農業經營收入。當前，在國內糧食市場出現階段性、結構性過剩的情況下，應適度發展糧食精深加工，促進糧食產地加工增值，消化糧食主產區庫存糧食，解決倉容爆滿，儲糧安全隱患問題。同時，糧食的精深加工還能帶動地方經濟發展，緩減地方政府財政壓力。

3.5 暢通糧食物流通道

解決困擾我國多年的糧食物流通道不暢，包糧運輸為主，效率低、成本高的問題的關鍵在于切實發揮好政府的宏觀管理和組織引導作用。建立由國家上層機構統一協調各部委及糧食管理機構，建立和完善糧食行業協會對糧食倉儲與運輸企業的管理，形成以政府調控和市場調節為基礎的糧食儲運機制[14]。以建設“北糧南運”大動脈為主目標，通過制定散糧火車入關返空運費政策為主要抓手，組織產銷區糧食企業和中國鐵路總公司，中儲糧、中糧等大型糧食企業建立合理的組織形式和利益分配機制，鼓勵產區戰略裝車點和銷區戰略卸車點、糧食集散地的建設，切實推進散糧火車入關運營。要充分發揮大型糧油加工企業，特別是飼料企業在銜接產銷、暢通物流方面的作用，依托南方銷區的大型加工企業建設“北糧南運”物流集散地和戰略卸車點，能夠較快形成開通散糧班列的條件。

[1]國家統計局.國家統計局關于2014年糧食產量的公告[EB/OL].[2014-12-04].http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201412/t20141204_648275.html.

[2]中國政府網.李克強主持召開國務院常務會議[EB/OL].[2014-06-25].http://www.gov.cn/guowuyuan/2014-06/25/content_2708074.htm.

[3]國家糧食局.國家糧食局局長任正曉在全國糧食流通工作會議上的報告[EB/OL].[2015-01-08].http://www.chinagrain.gov.cn/n16/n3615/n3676/n5161751/n5162563/5176925.html.

[4]唐瑞明,徐廣超.我國糧食質量安全問題對策的探討[J].糧食問題研究,2012(2):12-13.

[5]趙予新.我國產糧大省實施糧食全產業鏈管理的途徑研究[J].農業現代化研究,2013,34(6):651-652.

[6]王航.城鎮化對中國農戶儲糧影響的區域間差異分析[J].農業展望,2014(1):25-27.

[7]張改清.糧食最低收購價政策下農戶儲售糧行為響應及其收入效應[J].農業經濟問題,2014(7):88-90.

[8]亢霞.中國糧食流通效率和現代流通體系構建初探[M].北京:中國農業出版社,2014.

[9]新華網.黨的十七屆三中全會通過《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》[EB/OL].[2008-10-19].http://news.xinhuanet.com/newscenter/2008-10/19/content_10218932.htm.

[10]賀偉.我國糧食最低收購價政策的現狀、問題及完善對策[J].宏觀經濟研究,2010(10):34-35.

[11]中國糧油網.任正曉:當前糧食市場存在三個主要矛盾[EB/OL].[2015-01-09].http://www.grainnews.com.cn/a/observe/2015/01/09-15022.html.

[12]本書編寫組.《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》輔導讀本[M].北京:人民出版社,2013.

[13]國家糧食局.貫徹落實國務院第52次常務會議精神六部門多措并舉做好糧食收儲和倉儲設施建設工作[EB/OL].[2014-08-23].http://www.chinagrain.govcn/n16/n1077/n1617/n4992480/5112340.html.

[14]鄭偉,彭蘇勉.我國糧食儲運安全管理與運行機制構建研究[J].山東社會科學,2014(6):182-183.