論領(lǐng)導(dǎo)干部在法治中國建設(shè)中的角色定位
——以法治建設(shè)中的社會角色為向度

董士忠，任宗堂

(1.安陽師范學(xué)院，河南 安陽 455000；2.安陽市中級人民法院，河南 安陽455000)

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論領(lǐng)導(dǎo)干部在法治中國建設(shè)中的角色定位
——以法治建設(shè)中的社會角色為向度

董士忠1，任宗堂2

(1.安陽師范學(xué)院，河南 安陽 455000；2.安陽市中級人民法院，河南 安陽455000)

[摘要]十八屆三中全會和十八屆四中全會提出了“建設(shè)法治中國”“建設(shè)社會主義法治國家”的法治建設(shè)目標(biāo)。在以法治“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的進(jìn)程中，領(lǐng)導(dǎo)干部處于“關(guān)鍵少數(shù)”的地位，扮演著法治中國的領(lǐng)導(dǎo)者、建設(shè)者、執(zhí)行者、宣傳者的社會角色，肩負(fù)著全面建成法治中國的歷史重任。

[關(guān)鍵詞]法治中國；領(lǐng)導(dǎo)干部；角色定位

十八屆三中全會《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的深化改革總目標(biāo)，“建設(shè)法治中國”作為深化改革的重要內(nèi)容也被首次提出。新概念昭示了我黨治國理政理念的深化和重大理論創(chuàng)新。作為領(lǐng)導(dǎo)干部，需要深刻領(lǐng)會十八大以來黨中央的重大理念革新和深化改革的整體部署，真正認(rèn)識建立法治中國的深層蘊(yùn)意以及依法治國方略在我們黨執(zhí)政興國和國家長治久安中的重大意義。更為重要的是，作為領(lǐng)導(dǎo)干部，必須在深刻認(rèn)識依法治國、建設(shè)法治中國方略重大意義的基礎(chǔ)上，貫徹好黨的依法治國路線方針政策，增強(qiáng)法治觀念，找準(zhǔn)角色定位，做法治中國的領(lǐng)導(dǎo)者、建設(shè)者、執(zhí)行者、宣傳者，為實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作出貢獻(xiàn)。

一、建設(shè)法治中國目標(biāo)的提出過程、內(nèi)涵及重大意義

(一)“建設(shè)法治中國”目標(biāo)的提出

在經(jīng)歷了文革十年動亂之后，我們黨深刻認(rèn)識到民主法治建設(shè)的重要性，1978年黨的十一屆三中全會明確提出“發(fā)展社會主義民主,健全社會主義法制”治國要求,制定了“有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究”的十六字方針，從而開創(chuàng)了我國法制建設(shè)的新局面。

經(jīng)歷了近20年的法治建設(shè)之后，我們黨對法治的認(rèn)識有了重大理論創(chuàng)新。1997年黨的十五大報告首次提出“依法治國，建設(shè)社會主義法治國家”的戰(zhàn)略目標(biāo)，把依法治國確定為黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方略，從而使中國法治建設(shè)上升到了嶄新的高度。

在改革進(jìn)入攻堅期、深水區(qū)之后，迫切需要在法律制度的框架下進(jìn)一步全面深化改革。2013年十八屆三中全會《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》圍繞“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”這一全面深化改革的總目標(biāo)，提出了“建設(shè)法治中國”的法治建設(shè)目標(biāo)。

為了保障全面深化改革，繼續(xù)推進(jìn)依法治國方略的實施，十八屆四中全會《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》提出要全面推進(jìn)依法治國，建設(shè)“社會主義法治國家”的總目標(biāo)。

(二)“法治中國”的內(nèi)涵

十八屆三中全會《全面深化改革若干重大問題的決定》對法治中國的內(nèi)涵表述為：“建設(shè)法治中國，必須堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)”。

十八屆四中全會《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》提出，“全面推進(jìn)依法治國，總目標(biāo)是建設(shè)中國特色社會主義法治體系，建設(shè)社會主義法治國家。形成完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實施體系、嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系，形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系，堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)，促進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，并提出了“科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法”新十六字方針。

根據(jù)黨的十八屆三中全會、四中全會的兩個《決定》的表述，我們將“法治中國”的內(nèi)涵界定如下：法治中國就是全面依法治國，包括建設(shè)中國特色社會主義法治體系和建設(shè)社會主義法治國家，即建設(shè)完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實施體系、嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系、完善的黨內(nèi)法規(guī)體系，堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政相結(jié)合，實現(xiàn)法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)。

(三)確立“法治中國”建設(shè)目標(biāo)的重大意義

1.法治中國建設(shè)目標(biāo)是依法治國方略的具體化

改革開放以來，我們黨和全國人民經(jīng)過艱苦探索，凝聚全黨和全國人民的共同智慧，形成了依法治國方略。從宏觀的治國方略到“法治中國”目標(biāo)的形成，是目標(biāo)日漸清晰化和具體化過程，是依法治國方略從宏觀、抽象、理念層面走向微觀、具體、實施層面的一個系統(tǒng)工程。法治中國建設(shè)目標(biāo)要求堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政，為我黨治國理政和國家機(jī)關(guān)行使權(quán)力指明了“法治”方向。

2．建設(shè)法治中國理論提出了“科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法”新十六字方針，對法治建設(shè)提出了更高的要求，使法治中國建設(shè)的路徑更加清晰

十八屆四中全會提出的“科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法”新十六字方針與1978年十一屆三中全會提出的“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”的十六字方針相比，在立法、執(zhí)法、司法、守法等方面對法治的要求都發(fā)生了質(zhì)的改變，開始從注重建設(shè)法律制度轉(zhuǎn)向注重完善法治品質(zhì)，對法治的內(nèi)容要求更全、水平要求更高。在肯定已經(jīng)初步建立起社會主義法律體系成就的基礎(chǔ)上，建設(shè)法治中國的新十六字方針更強(qiáng)調(diào)通過“科學(xué)立法”提高立法的科學(xué)性、民主性、系統(tǒng)性、協(xié)同性，完善中國特色社會主義法治體系，即建設(shè)完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實施體系、嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系、完善的黨內(nèi)法規(guī)體系，為執(zhí)法、司法、守法和依法執(zhí)政提供堅實的法治體系基礎(chǔ)，而不再僅僅是“有法可依”。“嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法”對“一府兩院”不僅提出了實現(xiàn)法律公正的本質(zhì)要求，而且隱含著行政權(quán)、司法權(quán)等公權(quán)力必須依法行使的蘊(yùn)意，體現(xiàn)了建立有限政府的理念。“全民守法”描繪的是建設(shè)法治社會的藍(lán)圖，全民守法的實現(xiàn)將是法治中國全面建成的標(biāo)志。

3．建設(shè)法治中國是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化目標(biāo)的手段和必由之路

法治國家、法治政府、法治社會的一體建設(shè)，將最終實現(xiàn)建設(shè)法治中國的目標(biāo)。國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化既是法治國家的內(nèi)容，也是建設(shè)法治國家的最終目標(biāo)之一。中國在走向民主法治社會的進(jìn)程中，法治是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的手段，也是實現(xiàn)國家治理體系現(xiàn)代化的必由之路。

二、領(lǐng)導(dǎo)干部在法治中國建設(shè)中的角色定位

毛澤東主席曾說：“當(dāng)正確的政策方針制定之后，干部是關(guān)鍵”。[1]領(lǐng)導(dǎo)干部是連接群眾和黨與政府的“紐帶”，是支撐黨和國家事業(yè)的“基石”。領(lǐng)導(dǎo)干部對法治建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)、推動和榜樣帶動，事關(guān)法治建設(shè)的發(fā)展進(jìn)程，決定著法治中國建設(shè)的成敗。中國共產(chǎn)黨和中國政府如果沒有大量德才兼?zhèn)涞念I(lǐng)導(dǎo)干部，沒有大批能夠推動法治建設(shè)的中堅力量，將無法完成建設(shè)法治中國的歷史任務(wù)。

(一)法治中國里的守法者

現(xiàn)代國家追求民主法治，其基本理念在于建立有限政府。有限政府理念的核心是限制公權(quán)力、保障私權(quán)利，憲法和法律需要給權(quán)利與權(quán)力、公民與政府、市場規(guī)律與政府干預(yù)等多種關(guān)系劃定合理的分界點。在法治的視野中，對公權(quán)力而言，法無授權(quán)即禁止，法無授權(quán)不可為；對公民而言，法不禁止即自由，法不禁止即可為。正是這樣的界分，才為公權(quán)力劃定了藩籬，為公權(quán)力的執(zhí)掌者確立了守法的界域。

領(lǐng)導(dǎo)干部屬于中國法治建設(shè)中的“關(guān)鍵少數(shù)”，這個群體和每一個個體都或多或少地掌握著一定的“公權(quán)力”資源，以及從“公權(quán)力”資源衍生出來的“個人人際交往”資源。因此，領(lǐng)導(dǎo)干部“有權(quán)不能任性”，這是有限政府本身的題中之義。

英國法學(xué)家拉茲說過：“某些人……在社會上處于顯耀地位，以至于他的行為會對許多人的態(tài)度和行為產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。”[2]領(lǐng)導(dǎo)干部作為當(dāng)前治國理政中的“關(guān)鍵少數(shù)”，必須成為法治王國中的受法律制約者，發(fā)揮守法主體中“關(guān)鍵少數(shù)”應(yīng)當(dāng)起到的關(guān)鍵作用。領(lǐng)導(dǎo)干部在法治建設(shè)中的作用可能呈現(xiàn)雙向效應(yīng)和蝴蝶效應(yīng)：如果領(lǐng)導(dǎo)干部能夠?qū)W法、用法、守法、護(hù)法，則將產(chǎn)生積極效應(yīng)，從而為法治建設(shè)提供正能量：他們既是支持法律實施的一分子，也將是社會公眾依法辦事的榜樣形象，既是依法行使權(quán)力的保障，又是塑造嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法風(fēng)清氣正法律環(huán)境的中堅力量；如果領(lǐng)導(dǎo)干部知法犯法、以言代法、以權(quán)壓法、徇私枉法，依法辦事觀念不強(qiáng)、能力不足，則將產(chǎn)生巨大的負(fù)面影響：他們既是法律制度實施的直接破壞力量，又是形成良好法治環(huán)境的重大障礙，更重要的是將破壞法治理念和全民對法律的信仰，損害人民群眾利益和國家發(fā)展大局。

守法者是領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)當(dāng)建立的首要角色定位。十八屆四中全會《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》特別強(qiáng)調(diào)：“各級領(lǐng)導(dǎo)干部要對法律懷有敬畏之心，牢記法律紅線不可逾越、法律底線不可觸碰，帶頭遵守法律，帶頭依法辦事。”正因如此，領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)當(dāng)充分認(rèn)識到，中國法治進(jìn)程已經(jīng)發(fā)展到全面破除權(quán)大于法、人大于法的時代，任何人都必須在憲法和法律的約束之下行為而不享有超越法律的特權(quán)，特權(quán)時代將一去不返。守法是領(lǐng)導(dǎo)干部的義務(wù)，也是領(lǐng)導(dǎo)干部的責(zé)任，更是法治的必然結(jié)果。

(二)法治中國建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)者

從1978年改革開放以來，中國各項改革的推進(jìn)都呈現(xiàn)出自上而下改革的特征，政府推動是各項改革不斷深化的主要動力。實踐證明，法治中國建設(shè)從1978年十一屆三中全會萌芽之時起，政府推動的特征十分突出，當(dāng)前中國法治實質(zhì)上走的是一條具有鮮明的建構(gòu)性特征的政府推進(jìn)型建設(shè)道路。在中國法治建設(shè)的大潮中，領(lǐng)導(dǎo)干部作為一個群體，是中國改革和法治建設(shè)的主導(dǎo)力量、領(lǐng)導(dǎo)力量、推動力量。

十八屆三中全會《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中強(qiáng)調(diào)，“必須切實轉(zhuǎn)變政府職能，深化行政體制改革，創(chuàng)新行政管理方式，增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力，建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府。”十八屆四中全會《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》要求，“深化司法體制改革，加快建設(shè)公正高效權(quán)威的社會主義司法制度，維護(hù)人民權(quán)益，讓人民群眾在每一個司法案件中都感受到公平正義。”中國法治建設(shè)的全面開展，給各級領(lǐng)導(dǎo)干部提出了一個重大課題，面對這個歷史性課題，領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)當(dāng)認(rèn)識到自己肩負(fù)著領(lǐng)導(dǎo)、推動法治中國建設(shè)的重任并且是法治建設(shè)的主導(dǎo)力量這樣的角色定位。

(三)法治中國建設(shè)的宣傳者

在法治建設(shè)的新十六字方針中，“全民守法”是法治中國建設(shè)的基礎(chǔ)工程和根本目標(biāo)。然而，全民守法目標(biāo)的實現(xiàn)將是一個十分艱苦漫長的過程，領(lǐng)導(dǎo)干部的言行舉止將會對公民法律知識的普及和守法意識的養(yǎng)成產(chǎn)生重大影響。在建設(shè)法治中國的進(jìn)程中，領(lǐng)導(dǎo)干部是法治理念和法律知識的宣傳者，也是踐行法治理念和法律制度的行動榜樣。

思想是行動的先導(dǎo)，教育是傳播思想的最佳途徑。“教育是法治的先決條件。”[3]在對法律信仰先天不足的中國社會，傳播法治理念、樹立守法意識、建設(shè)法治社會，需要廣泛開展法治教育工作。十八屆三中全會《決定》提出，“推動全社會樹立法治意識。堅持把全民普法和守法作為依法治國的長期基礎(chǔ)性工作，深入開展法治宣傳教育，引導(dǎo)全民自覺守法、遇事找法、解決問題靠法。”在立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、文化教育等行業(yè)工作的領(lǐng)導(dǎo)干部是一個文化素質(zhì)較高的群體，而職業(yè)分工和專業(yè)工作特點使他們具有較多的立法、執(zhí)法、司法以及法律教育方面的知識和經(jīng)驗，因此，積極承擔(dān)起倡導(dǎo)、組織、參與法治教育活動的重任，促使整個社會形成法治理念，是領(lǐng)導(dǎo)干部義不容辭的歷史責(zé)任。

榜樣的力量是無窮的。十八屆四中全會《決定》特別指出：“堅持把領(lǐng)導(dǎo)干部帶頭學(xué)法、模范守法作為樹立法治意識的關(guān)鍵。”領(lǐng)導(dǎo)干部作為國家法治建設(shè)的中堅力量，其行動在很大程度上會被群眾所效仿，只有他們能夠帶頭學(xué)法、模范守法、堅決護(hù)法、公正執(zhí)法司法，才能夠激發(fā)全民學(xué)法守法的自覺性。因此，領(lǐng)導(dǎo)干部在所有涉法涉權(quán)問題上，都必須謹(jǐn)言慎行，恪守黨紀(jì)國法，嚴(yán)格約束自己，嚴(yán)格約束身邊的工作人員，嚴(yán)格約束家人，用自己的實際行動傳遞法治信息。“只有一個人看到他的政府和公共官員尊敬法律為道德權(quán)威的時候，……這個人才會在守法并不是他的利益所在的時候，也自愿地按照法律標(biāo)準(zhǔn)行事。”[4]

三、結(jié)語

依法治國方略的深入貫徹落實，是中國社會發(fā)展的歷史選擇。十八屆四中全會《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》型構(gòu)著法治中國的框架格局，決定著中國社會發(fā)展的歷史走向。它既深深地影響未來中國社會人們的行為方式，也將深刻改變國家的社會治理方式，對實現(xiàn)中華民族的偉大復(fù)興產(chǎn)生著深遠(yuǎn)的影響。作為全面深化改革階段的領(lǐng)導(dǎo)干部，我們要做法治國家建設(shè)的守法者、法治政府和法治社會的領(lǐng)導(dǎo)者、法治理念的宣傳者，肩負(fù)起全面建成法治中國的歷史重任。

[參考文獻(xiàn)]

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[2][英]約瑟夫·拉茲.法律的權(quán)威：法律與道德論文集[M].朱峰，譯.北京：法律出版社,2005.

[3][德]烏爾里希·卡本.“法治國家”產(chǎn)生效應(yīng)的條件：尤其對發(fā)展中國家和新工業(yè)國家而言[M].容敏德，譯.北京：法律出版社，2005.

[4][美]羅納德·德沃金.認(rèn)真對待權(quán)利[M].信春鷹，吳玉章，譯.北京：中國大百科全書出版社，1998年中文版序言第21頁.

[責(zé)任編輯:D]

[收稿日期]2015-04-11

[作者簡介]1.董士忠(1968-)，男，河南浚縣人，副教授，主要從事民商法和知識產(chǎn)權(quán)法學(xué)研究；2.任宗堂(1965-)，男，河南南樂縣人，四級法官，主要從事訴訟法研究和司法審判實務(wù)工作。

[中圖分類號]D920.1

[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A

[文章編號]1671-5330(2015)03-0028-04