論市級以上人大代表補選中的選舉機構

馬俊豪

（安徽財經大學 法學院，安徽 蚌埠 233030）

論市級以上人大代表補選中的選舉機構

馬俊豪

（安徽財經大學 法學院，安徽 蚌埠 233030）

關于人大代表的補選活動，我國《選舉法》第54條只規定了選舉主體而未闡明選舉機構，若有數量較大的人大代表資格喪失引發補選活動時，專門的選舉機構就必不可少。此時可以參照《選舉法》第8條，縣級以下的人大代表補選活動由獨立的選舉委員會主持，市級以上的人大代表補選活動的選舉機構為同級人大常委會。但當數量較多的市級以上的人大代表代表資格終止時其同級的人大常委會因成員不足而陷入癱瘓，無法履行其作為選舉機構的職責，《選舉法》對于這種情形的選舉機構的規定尚存缺陷，因而需要結合實踐中關于類似問題的應對措施從立法論角度對該法律漏洞進行彌補。

市級以上人大代表；補選；選舉機構

一、問題的提出

選舉機構又稱選舉主持機關，是指根據法律規定，辦理選舉事務的國家機關的總稱。[1]根據我國《憲法》和《選舉法》的有關規定，縣級以下的人大代表選舉活動由獨立的選舉委員會主持，市級以上的人大代表選舉活動的選舉機構為同級人大常委會。據此，我國的法律明確規定的選舉機構共為兩種：選舉委員會和人大常委會。選舉委員會主持直接選舉工作，間接選舉由同級人大常委會主持。選舉委員會為非常設機構，待選舉工作結束則宣告撤銷，其組成人員及任職資格并無法律明確規定。縣、自治縣、不設區的市、市轄區的選舉委員會的組成人員，由本級人大常委會任命；鄉、民族鄉、鎮的選舉委員會組成人員，由縣、自治縣、不設區的市、市轄區的人大常委會任命。具體而言，我國選舉機構有如下特點：

第一，專門性。選舉工作任務繁雜，選舉機構要負責選區的劃分及分配各選區的應選代表名額；進行選民登記，審查選民資格，公布選民名單等；確定選舉日期；了解、核實并組織介紹代表候選人的情況等；主持投票選舉；確定選舉結果是否有效，公布當選代表名單。正因工作繁雜，需要有專門的機構負責主持，于是選舉委員會和同級的常務委員會作為本級人大代表的選舉機構應運而生。第二，臨時性。既然是專門為選舉活動而設置的選舉機構，選舉活動結束后其自然沒有存在的必要性。選舉委員會作為直接選舉的選舉機構，一旦換屆選舉結束其也隨著職責的履行完畢而停止工作。同級人大常委會作為間接選舉的選舉機構，根據《憲法》第66條第1款和《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第42條規定，市級以上的人大常委會行使職權到下屆同級人民代表大會選出新的人大常委會為止。市級以上的人大常委會主持完本級人大代表的選舉活動，選舉產生新一屆的人大代表并召開第一次會議時，其作為選舉機構的職能已經履行完畢，而新一屆同級的人大代表大會會選舉產生新的人大常委委員組成新一屆的人大常委會。因此上一屆的人大常委會已無存在的必要，其職權也會因被新一屆的人大常委會所取代而自動終止，其臨時性可見一斑。

我國目前法定的選舉機構的這種特點，決定了其有不足之處。譬如，2012年12月28日至2013年1月3日，湖南省衡陽市527名市人大代表出席的第十四屆人民代表大會第一次會議，選舉產生了76名湖南省人大代表，結果被查明此次選舉活動56名當選的省人大代表存在賄選行為，518名衡陽市人大代表和68名工作人員接受了賄賂。湖南省各級人大常委會的處理決定是，對以賄賂當選的56名省級人大代表確認當選結果不生效；接受收受賄賂的518名衡陽市人大代表辭去代表職務的申請。[2]結果幾乎全體衡陽市人大代表的代表資格終止，衡陽市人大常委會委員近乎“全軍覆沒”而陷入癱瘓。必須解決的問題是，此情形下進行人大代表補選活動，選舉機構由誰擔任？鑒于我國《選舉法》未明確規定人大代表補選活動中的選舉機構，且補選活動亦屬于選舉，其選舉機構可參照《選舉法》第8條的規定，市級以上的人大代表選舉由同級人大常委會主持。衡陽市人大常委會由于大部分委員因賄選辭職而無法運轉，選舉機構尚待明確。

二、市級以上人大代表補選中另設選舉機構的必要性

一方面，我國目前法律只規定了人大代表補選活動的選舉主體，未明確其選舉機構。我國法律關于人大代表的補選的規定集中在《選舉法》第54條。其第1款規定，代表在任期內，因故出缺，由原選區或原選舉單位補選；第2款規定了代表資格終止的情形；第3款規定了市級以上人大代表補選的選舉主體；第4款規定了補選可采取差額選舉或等額選舉的方式，還有兜底性的授權性規定：“補選的具體辦法，由省、自治區、直轄市的人民代表大會常務委員會規定。”

需要指出的是，《選舉法》第54條第4款將補選的具體辦法授權給了省、自治區、直轄市的人大常委會，但是省一級的人大常委會只得對補選活動的實施細則根據實際情況作進一步的規定，如采用等額選舉還是差額選舉。至于設立獨立的選舉機構，省一級的人大常委會無法依據該授權作出規定。理由在于：首先，我國《立法法》第8條列舉規定了法律保留的事項，其第2項是“各級人民代表大會、人民政府、人民法院和人民檢察院的產生、組織和職權”。人大代表補選活動的選舉機構設置屬于此項法律保留事項。根據《選舉法》第9條關于授權立法的規定，法律保留的事項未制定法律的可以授權國務院制定行政法規，但“有關犯罪和刑罰、對公民政治權利的剝奪和限制人身自由的強制措施和處罰、司法制度等事項除外”。根據當然解釋，“舉重以明輕”，既然關乎犯罪和刑罰等司法制度的規定屬于法律絕對保留事項，那么人大代表補選機構的設置作為關乎我國根本政治制度的人大制度，更應該屬于法律絕對保留事項，除了全國人大及其常委會制定的法律進行規定外，其他立法機關無權進行規定。其次，根據體系解釋，既然《立法法》已經將關于人大制度的規定納入到法律絕對保留事項中來，《選舉法》第54條第4款的授權性規定就只能進行除涉及人大制度之外的授權，省一級人大常委會不能依據此授權作出設立選舉機構的規定。

另一方面，法律未明確人大代表補選活動的選舉機構，但現實迫切需要該情形下應有明確的選舉機構，因為我國《選舉法》第55條和《代表法》第49條分別規定了人大代表的代表資格無效和終止的情形，在實踐中還是存在不少人大代表因具有符合這些規定的行為而喪失代表資格的情況的。前例湖南省衡陽市賄選事件便是典型的代表資格喪失事件，幾乎全體的人大代表因接受賄賂而辭職。[3]人大代表席位出缺自然會引發補選活動。《選舉法》第54條規定對出缺的人大代表進行補選活動的是 “原選區或原選舉單位”。據此，一般情況下，縣級以下的人大代表由原選區進行直接選舉以補選，市級以上的人大代表補選則由下一級的人民代表大會進行選舉產生。此時，若補選的人數較少，并不需要專門的選舉機構主持亦可進行補選，若補選人數和規模較大則產生了對選舉機構的需求。

從法律屬性上看補選活動仍屬于選舉，因而雖然法律未明確規定人大代表補選活動的選舉機構，一般情況下可以參照《選舉法》第8條的規定，縣級以下的人大代表補選由選舉委員會主持，市級以上的人大代表選舉由同級人大常委會主持。但當市級以上同級人大常委會因組成人員不足而無法運轉時，產生了另設選舉機構的迫切現實需求。縣級以下的人大代表的補選則因其選舉機構——選舉委員會本身便是獨立的選舉機構，其成員在法律上并無明確的資格限制，不存在無法運轉的隱患，因而縣級以下的人大代表的補選的選舉機構并無另設的必要性。

三、關于市級以上人大代表補選中另設選舉機構的建議

（一）實踐中另設選舉機構之創新做法的理據瑕疵

關于衡陽賄選事件因516名人大代表的代表資格喪失而引起的人大代表補選活動，湖南省人大常委會通過組建籌備組的方式，由籌備組作為選舉機構主持補選活動。[4]無獨有偶，2012年6月21日，民政部發布 《關于國務院批準設立地級三沙市的公告》：國務院批準撤銷海南省西沙群島、南沙群島、中沙群島辦事處，設立地級三沙市管轄西沙群島、中沙群島、南沙群島的島礁及其海域。[5]由于是新設立的地級市，其第一屆人民代表大會及其常務委員會的組成人員的選舉活動的選舉機構設置面臨著與衡陽賄選事件后人大代表補選相同的問題：選舉機構如何設置。對此，海南省人大常委會也是采取設立籌備組的方式，由籌備組作為選舉機構主持三沙市第一屆人民代表大會代表的選舉。此外，1997年3月14日，全國人民代表大會通過撤銷原重慶市，批準設立重慶直轄市的決定。[6]對于重慶市第一屆人大代表大會代表的選舉，全國人民代表大會也是通過設立籌備組作為選舉機構的方式主持第一屆重慶市人大代表的選舉。

無論是衡陽賄選事件導致衡陽市人大常委會因組成人員不足而無法擔任人大代表補選的選舉機構，還是三沙市第一屆人大常委會還未產生無法擔任第一屆人大代表的選舉機構，抑或是重慶市撤地級市為直轄市其第一屆人大常委會需重新選舉而無法擔任第一屆人大代表的選舉機構。這三者面臨的問題都是一致的：選舉機構如何產生。解決方式也是相同的：上一級人民代表大會設立籌備組作為選舉機構。此時，我們不得不省思上一級人民代表大會是否有權另設選舉機構？其法律依據在哪？本文前已論述，雖然《選舉法》第54條第4款授權省一級的人大常委會可以規定補選的具體辦法，但省一級的人大常委會無權就成立選舉機構作出規定，該項只能由法律對此進行規制。因而需要從立法論的角度完善法律規定，為市級以上人大代表選舉機構的設置及類似問題的解決提供法律依據。

（二）市級以上人大代表補選中選舉機構的立法完善

首先，對于市級以上人大代表的補選根據出缺代表數量的大小可以分為零星式的補選和較大數量的補選。[7]前者為有限的補選名額和補選規模，后者為較大的補選名額和規模。前者并無必要有專門的選舉機構主持選舉，由選舉主體自行進行選舉即可。而后者因補選人數較多事務繁雜，選舉機構則不可或缺。因此，對市級以上人大代表的補選機構設置的立法完善上也需區分這兩種情況，不能明確規定一概設立選舉機構。其次，關于市級以上人大代表的補選的選舉機構設置主要涉及《選舉法》和《立法法》。立法完善勢必從這兩部法律入手。《立法法》關于法律絕對保留事項的規定，由于涉及面廣，更改后需對其他法律進行相應的修改，但不宜通過修改 《立法法》，將市級以上人大代表補選的選舉機構的設置授權給省一級人大常委會。可以通過修改《選舉法》第54條，在第4款“補選出缺的代表時，代表候選人的名額可以多于應選名額，也可以同應選名額相等”后面增設一句：“省、自治區、直轄市的人民代表大會或其常務委員會可根據情況做出是否設立選舉機構的規定。”如此，省級人大代表大會或其常委會可以另設補選人大代表的選舉機構就有了明確的法律依據，其視情況設立選舉機構是對法律的具體化，而非創設了法律絕對保留的事項，湖南省人大常委會就衡陽市人大代表補選而設立籌備組的合法性問題迎刃而解；三沙市等首屆代表選舉選舉機構的設置問題，由于其性質類似，亦可根據體系解釋原理，適用這一授權性規定。

[1]胡錦光.憲法學原理與案例教程[M].北京：中國人民大學出版社，2013：172.

[2][4]蒙志軍.我省嚴肅查處衡陽破壞選舉案[N].湖南日報，2013-12-29（01）.

[3]莫紀宏.直面“三個挑戰”：衡陽賄選事件的法理透析[J].法學評論，2014（2）：1-12.

[5]中華人民共和國民政部.民政部關于國務院批準設立地級三沙市的公告 [EB/OL].(2012-06-21)[2014-10-26]http://www.mca.gov.cn/article/zwgk/mzyw/201206/20120600325063.shtml.

[6]全國人民代表大會常務委員會.第八屆全國人民代表大會第五次會議關于批準設立重慶直轄市的決定[EB/OL].（1997-03-17）[2014-10-26]http://www.law-lib.com/law/law_view.asp?id=96438.

[7]鄭磊.危機中的自新契機——從衡陽賄選事件的三層處理方案談起[J].法學，2014（7）：98-104.

The Supplementary Electoral Mechanisms of the Representatives of the People’s Congress of Municipality and Above

Ma Junhao
(Law School of Anhui Finance and Economics University,Bengbu Anhui 233030)

As to the supplementary election of the representatives of the people's Congress,the fifty-fourth article of the Election Law of China stipulates only the election subjects but not the electoral mechanisms.If supplementary elections are triggered by the disqualification of a larger number of Congress representatives, specialized electoral mechanisms will be necessary.The eighth article of the Election Law can be referred here: election activities of People’s Congress below the county level should be hosted by the independent Electoral Commission,while the standing committee of same-level People’s Congress should be in charge of supplementary elections of municipality and higher levels.But when a considerable number of members of the standing committee of the People’s Congress of municipality and above terminate,the same-level standing committee is often found unable to perform its duty as the electoral institution,due to lack of staff.The loopholes of the Election Law in this aspect should be addressed and provided with solutions from the legislative angle,in combination with similar problems in the practice.

the people’s congress of municipality and above;supplementary election;electoral mechanism

DF22

A

1671-5101(2015)01-0030-04

（責任編輯：孫雯）

2014-11-10

馬俊豪(1991-），男，浙江金華人，安徽財經大學2013級法學專業碩士研究生。