未來中國區域經濟發展空間戰略新棋局*

安 樹 偉 郁 鵬

區域政策的密集出臺和區域經濟的迅猛發展是近年來中國經濟社會發展的突出亮點。“十二五”以來，中國區域經濟發展總體進入相對均衡時期，區域經濟協調發展成效顯著，各地區經濟呈現出良好的發展勢頭，區域間的差距正在逐步縮小。2014年3月，李克強總理在《政府工作報告》中指出：“把培育新的區域經濟帶作為推動發展的戰略支撐。要謀劃區域發展新棋局，由東向西、由沿海向內地，沿大江大河和陸路交通干線，推進梯度發展。依托黃金水道，建設長江經濟帶。以海陸重點口岸為支點，形成與沿海連接的西南、中南、東北、西北等經濟支撐帶。推進長三角地區經濟一體化，深化泛珠三角區域經濟合作，加強環渤海及京津冀地區經濟協作。實施差別化經濟政策，推動產業轉移，發展跨區域大交通、大流通，形成新的區域經濟增長極。”未來中國區域經濟發展的空間戰略格局將是由經濟支撐帶、“新戰略區域”和“潛在新戰略區域”以及國家近年來批準設立和有可能批準的若干城市新區共同構成的體系。

一、“十二五”以來中國區域經濟發展的新特點

“十二五”以來，中國區域經濟快速發展，區域增長格局發生重大轉變，區域協調性明顯增強，區域經濟進入了一個重要“轉折期”。

（一）區域經濟發展總體進入相對均衡時期

“十一五”時期，中國區域間總量差距以及增長質量的差距仍在擴大，但相對差距有所緩解，地區間基本公共服務和居民收入差距有所縮小。東部地區在嚴格的土地、環境和產業政策作用下轉型升級步伐加快；中部地區在承接東部地區產業轉移過程中加快崛起；西部地區在特色優勢產業和重點區域發展上取得明顯成效；東北地區得益于特有的制造業基礎優勢，資源型城市經濟轉型積極推進（安樹偉等，2008；2009）。“十二五”以來的發展情況表明，中國區域經濟發展已經進入了新的階段，整體經濟活動向東部地區集聚的空間結構被打破，工業化向中西部推進趨勢日益明顯（孫久文，2013）。2010-2013年，東部地區第二產業增加值占全國的比重由52.1%下降到49.2%；中部地區和西部地區的比重分別由20.5%和18.5%上升到21.6%與20.3%，區域之間的發展差距呈現出縮小態勢，區域經濟發展總體進入相對均衡時期。

（二）東部地區在全國地位持續下降

2010-2013年，東部地區國內生產總值年均增長10.3%（以當年價格計算，下同），在四大區域中增速最低，占全國的比重由53.1%下降到51.2%；全社會固定資產投資占全國的比重由42.7%下降到40.1%，地區經濟增長對于投資的依賴明顯下降，經濟增長更多地依賴消費和凈出口的拉動；產業結構由6.3∶49.4∶44.3調整到6.2∶46.9∶46.9。可以看出，盡管工業向中西部和東北地區轉移，但服務業卻不斷向東部地區集聚，這也成為東部地區產業結構調整和升級的主要原動力；2010-2013年，東部地區進出口總額年均增長10.2%，進出口總額占全國的比重下降了3.9個百分點。

（三）中部崛起政策效應繼續顯現

隨著中部崛起戰略的進一步深化，中部地區經濟總量持續增加，在全國地位呈上升趨勢。2010-2013年，中部地區國內生產總值年均增長率為13.9%，占全國的比重上升了0.5個百分點。其中，除第一產業占全國比重有所下降外，第二、第三產業占全國的比重不斷上升；全社會固定資產投資明顯增加，從62890.5億元上升到105894.2億元，年均增長19.0%；產業結構從13.0∶52.4∶34.6調整到11.8∶52.1∶36.1；進出口總額年均增長23.4%，但與其所處的區位優勢，以及經濟總量和人口占全國的比重相比，依然有更大的發展空間。

（四）西部大開發不斷走向深入

“十二五”以來，西部地區經濟總量不斷增長，在四大區域中成長最快。2010-2013年，西部地區國內生產總值年均增長15.7%，占全國的比重從18.6%上升到20.0%；全社會固定資產投資年均增長20.8%，是全國增長最快的地區，占全國的比重從22.8%上升到24.4%；產業結構從13.1∶50.0∶36.9調整為12.5∶49.5∶38.0；進出口規模不斷擴大，從1283.9億美元（占全國的比重為4.3%）上升到2780.5億美元（占全國的比重為6.7%），年均增長29.4%。這一時期，西部地區經濟增長方式進一步轉變，全要素生產率對經濟增長的推動作用不斷上升（楊萬平，2014）。

（五）東北老工業基地振興任重道遠

總的來看，東北地區全社會固定資產投資不足，經濟增長依然乏力。2010-2013年，國內生產總值從37493.5億元上升到54442億元，年均增長13.2%，占全國比重一直保持在8.6%的水平；全社會固定資產投資從30726億元上升到47367.1億元，年均增長15.5%，但占全國的比重從11.3%下降到10.6%；產業結構由10.6∶52.5∶36.9調整為11.7∶49.7∶38.6；對外貿易穩定增長，進出口總額從1230.7億美元上升到1792.2億美元，年均增長13.3%，占全國的比重從4.1%上升到4.3%。

二、當前中國區域經濟發展面臨的新形勢

（一）大都市區將進一步提升全球競爭力

大都市區在國際層面上已經作為競爭單元而出現，國與國之間的競爭更多地體現在大都市區的競爭實力上（唐路，等，2004）。北京、上海、廣州、深圳作為改革開放的前沿地區，伴隨著經濟全球化這一進程，與世界的聯系已十分緊密，這些地區作為引領中國未來經濟增長的重要區域，也是提升中國全球競爭力的重要區域。這些地區都已經形成了較強的生產能力，基礎設施亦比較完善，在全球生產分工體系中處于有利地位。未來大都市區的發展將改變以單個區域為目標的區域規劃模式，更加重視頂層設計，強調國家層面總體戰略布局和綜合性戰略規劃的作用（孫志燕，2014）。未來要遵循區域經濟活動空間聚集的基本規律和效率原則，重視“創意性階層”（Creative Class）的聚集和創造性能力的培育，提高大都市區的國際競爭力，從而帶動整個國家的區域經濟增長。

（二）工業化將進一步向中西部地區推進

“十一五”以來，中國工業的空間分布呈現出擴散的趨勢，工業地理集中度不斷下降，在工業活動擴散化趨勢的影響下，中國整體經濟活動也開始打破以往不斷集聚的趨勢，呈現出空間擴散的特征（孫久文，2013）。目前，東部地區總體上將進入工業化的后期階段，在全面發展的基礎上，將以其積累的產業、技術、資金、人才優勢和創新能力，以高端先進制造業為導向，推進產業結構升級，提升產品附加值；在經濟規模擴張過程中，走“以質提升”為核心內容的工業化道路，總體上將形成以高端制造業為主導的區域發展格局。中西部地區則以其資源優勢，大規模發展能源、原材料產業，在清潔生產、循環經濟和集約發展的基礎上，走“以量擴張”的工業化道路；同時，以其勞動力優勢逐步吸納東部地區勞動密集型產業的轉移，形成以重化工業為主導的區域發展格局。

（三）中西部地區的城市功能將不斷提升

改革開放以來，在中國省際人口遷移過程中，遷入地主要是長三角、珠三角等沿海發達地區，遷出地主要是中西部地區。目前東部地區常住人口城鎮化率已經達到62.2%，而中部、西部地區分別只有48.5%、44.8%。未來10-20年內中國人口流動規模將會進一步擴大，尤其是由農村向城市將會出現大規模的人口流動。城市化區域將成為區域發展的核心地帶，城市群、都市圈等不同地域類型的城鎮密集區將不斷涌現并發展、成熟。隨著國家有序放開城區人口50萬-100萬人的城市落戶限制，合理放開城區人口100萬-300萬人的大城市落戶限制，合理確定城區人口300萬-500萬人的大城市落戶條件，嚴格控制城區人口500萬人以上的特大城市人口規模，中西部地區的各類城鎮密集區亦將成為承載轉移人口和產業的主要區域。

（四）貧困地區“脫貧”面臨新挑戰

當前中國正處于經濟轉型和結構調整期，既是中等收入國家向中等發達國家邁進的機遇期，又是矛盾增多、爬坡過坎的敏感期，解決好貧困地區和低收入人群的問題，才有可能避免掉入“中等收入陷阱”。當前，區域性的自然條件不再是導致貧困的唯一重要因素，人力資本與參與市場競爭的機會和能力等成為貧困地區落后的重要原因。此外，過去貧困地區的衡量標準主要以收入來衡量，而基礎設施、科教文衛等其他客觀指標的貧困和主觀效用的貧困未得到重視，隨著居民收入的增長和絕對貧困人口的減少，這些維度的貧困日益成為關注的焦點。再者，過去中國經濟的快速成長為解決貧困地區問題提供了有力支撐，但在當前中國經濟發展的新常態下，貧困地區抵御各種自然災害和市場風險的能力較弱，居民收入增長具有更大的不確定性（孫法臣，2012）。

三、“十三五”期間支撐中國區域經濟發展的新棋局

“十三五”及未來一段時期，支撐未來中國經濟持續增長的區域經濟空間戰略新棋局的總體框架是“三縱四橫一沿邊”。在此基礎上可以分為三個層次：經濟支撐帶為第一個層次；“新戰略區域”和“潛在新戰略區域”為第二個層次；國家近年來批準的和具有戰略意義、有望上升為國家級新區的若干城市新區為第三層次。

（一）第一層次——經濟支撐帶

中國區域經濟空間戰略新棋局的總體框架是“三縱四橫一沿邊”。其中，“三縱”指沿海軸線、京哈—京廣軸線、包頭—昆明軸線；“四橫”指北部灣—西江軸線、長江三角洲—長江軸線、淮海經濟區—新亞歐大陸橋軸線、環渤海—內蒙古巴彥淖爾—新疆塔城軸線；“一沿邊”指從鴨綠江口—北侖河口的沿邊開放地區。這一總體新棋局中，沿海軸線是優化發展的經濟帶，其中的京津冀、長江三角洲和珠江三角洲城市群，要充分發揮其對全國經濟社會發展的重要支撐和引領作用；京哈—京廣軸線、長江三角洲—長江軸線、淮海經濟區—新亞歐大陸橋軸線是支撐中國未來15年內（現在到2030年）經濟持續增長的主要經濟支撐帶；包頭—昆明軸線、北部灣—西江軸線、環渤海—內蒙古巴彥淖爾—新疆塔城軸線是支撐中國未來10-25年內經濟持續增長的主要經濟支撐帶；沿邊開放地區全長22000千米，沿線分布了131個縣級行政單位（約2000萬人）、40多個地級行政單位（約7000萬人），是以對外口岸為依托的“大分散、小聚集”發展軸線，戰略地位十分突出。但由于自然條件的限制和國際關系的不確定性，近期內很難成長為一個具有全局意義的經濟支撐帶。

（二）第二層次——“新戰略區域”和“潛在新戰略區域”

“新戰略區域”是指與第一代戰略區域（珠江三角洲、長江三角洲等）相對的，基礎優勢明顯、戰略地位突出、帶動作用顯著，在未來15年左右（即現在到2030年）以全面實現小康社會為目標推進工業化和城鎮化的引領區和帶動區域，是推進國家區域經濟戰略調整的主導力量。初步考慮，“新戰略區域”主要有成渝、中原、長江中游、哈（爾濱）長（春）、關中等城市群。“潛在新戰略區域”是“新戰略區域”的接替區域，是未來10-25年支撐中國經濟持續增長的重要區域。其識別因素主要考慮：交通、市場等區位綜合條件優越；基礎優勢和戰略地位突出；高端產業實力雄厚，處于工業化中期階段，經濟發展綜合水平較高；資源環境承載能力較強；中長期發展態勢強勁，輻射帶動作用明顯（如面積、人口、城鎮體系的完善程度，城鎮化率在50%左右）；科技創新能力較強；發展方式轉型意義重大；一體化與對外聯系便捷；有一定的國際競爭力水平等。初步考慮，“潛在新戰略區域”主要有環北部灣地區、云南沿邊地區、新疆及其沿邊地區、吉林沿邊地區、淮海經濟區、晉冀魯豫交界地區、長江上游經濟區、黃河上中游地區、漢江流域、西藏“一江兩河”地區、青海湟水谷地、黔中地區、滇中地區等區域。

（三）第三層次——城市新區

城市新區通常作為城市外部區域的新增長極，具有改革先行先試區、新產業集聚區等特征，與老城區相比，新區交通更便捷、設施更完善、環境更美好，對經濟要素的吸引力更強。城市新區和老城區一起構成城市有機整體，在城市空間增長中發揮了重要作用，是城市轉型發展與區域開發的重要途徑。近年來，中國城市新區快速發展，目前國務院共批準了上海浦東新區、天津濱海新區、重慶兩江新區、浙江舟山群島新區、甘肅蘭州新區、廣州南沙新區、陜西西咸新區、貴州貴安新區、青島西海岸新區、大連金普新區和成都天府新區共11個國家級新區（其中東部地區6個，西部地區5個）。未來可進一步考慮在中部地區設立湖南湘江新區、河南鄭東新區等；在西部地區設立寧夏銀川濱河新區和新疆石河子南山新區等，作為對原有經濟區的進一步細化。通過城市新區的建設，有效促進產城融合，加速城鎮化進程，從而實現原有城市聚集力的倍增，使得城市對腹地的引領和輻射帶動作用更加顯著，為區域經濟協調發展打下更堅實基礎。

四、未來中國區域經濟發展的新策略

全面深化改革，釋放改革新紅利，貫徹讓市場充分發揮作用的區域宏觀調控理念，用經濟手段和法律手段塑造中國區域經濟發展空間戰略新棋局，提高政府公信力和行政效率，推進政府從經濟增長型向公共服務型轉變，強化政府在市場經濟條件下進行社會管理和提供公共服務的基本職能（胡鞍鋼等，2013）。

（一）加大區域發展的法律制度建設

區域政策是政府宏觀政策的組成部分，通常分為經濟手段、行政手段和法律手段。在三種區域政策手段中，中國除采取部分經濟手段外，法律手段近乎于零，大多數采用的是行政手段，均以通知、意見、綱要、決定、建議、規劃等形式提出。從各種區域政策手段的比較分析以及國內外的比較可以看出，法律手段在促進經濟發展方面具有絕對優勢（表1）。而且隨著經濟的快速發展，全球化及市場化程度的不斷提高，我們應更加重視對法治的建設與完善。中國區域政策手段應由行政手段為主，盡快過渡到以法律手段和經濟手段為主，以保證中國區域政策的科學性、連續性、高效性和透明性（安樹偉，2011）。

表1 區域政策實施效果比較

同時，應提高法律和經濟同步發展的意識。應該逐漸使法律同社會主義經濟的發展同步，甚至適度超前；提高區域經濟主體維護自身合法權益的意識；提高公平、公正、公開的法律意識。政府要真正做到“法無授權不可為”，企業、市民等市場主體則是“法無禁止即可為”。

（二）不斷完善區域調控的經濟手段

區域調控的經濟手段主要是通過政府投資、產業政策、稅收政策、空間政策等經濟利益方式影響和調節區域經濟運行，通常這些手段往往也以法律的形式出現。未來中國區域經濟調控的主要方面包括：建立良好的空間資源分配準則，完善空間政策（包括產業、環保、交通、基礎設施、人口、住房等空間政策）對區域空間利用和資源分配的作用，引導城市與區域協調發展；深化資源型產品價格和環保收費改革，建立健全有利于促進結構調整、資源節約和環境保護的資源性產品價格機制和環保收費制度，推行綠色價格和綠色財稅改革，完善區域生態補償制度，大幅度減少要素價格扭曲導致的經濟成本，提高能源資源利用效率。

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