中國城市健康發展評價①*

武占云 單菁菁 耿亞男

改革開放以來，伴隨著工業化進程加速，中國城鎮化進程快速推進。1978-2013年，城鎮常住人口從1.7億人增加到7.3億人，城鎮化率從17.9%提升到53.7%，已達到世界平均水平，100萬人以上的特大城市已達66個。然而，伴隨著城市的規模擴張和粗放發展，城市發展出現了一系列亟待解決的城市化亞健康問題，如人口過度集聚、交通擁堵問題嚴重、公共安全事件頻發、城市污水和垃圾處理能力不足、環境污染加劇、城市管理運行效率不高、公共服務供給能力不足等問題不斷涌現并日益嚴重，城市的健康、可持續發展受到嚴重威脅。因此，在中國城鎮化進程快速推進、各類城市病不斷涌現、城市發展方式亟待轉型的關鍵時期，建立一套系統、科學的城市健康發展評價指標體系，以測度、檢查中國城市發展的健康水平和狀況，提出中國城市由亞健康轉向健康發展的新型模式，對推動中國城鎮化積極穩妥地向健康方向發展具有重要的理論和現實意義。

一、“健康城市”的研究回顧

“健康城市”的理念是世界衛生組織（WHO）在20世紀80年代，基于城市快速發展而帶來的一系列相關問題而提出的，是為了在“以人為本”和“可持續發展”的目標下，引導城市朝著健康的方向發展。世界衛生組織將健康城市定義為“應該是由健康的人群、健康的環境和健康的社會有機結合發展的一個整體，應該能改善其環境，擴大其資源，使城市居民能相互支持，以發揮最大潛能”。世界衛生組織歐洲地區辦公室于1986年設立了“健康城市項目”，致力于號召地方政府通過政治參與、制度變革、能力構建、協作規劃以及創新計劃等多種方式來推動城市的健康發展。Colin（1997）等指出健康的城市生態系統不僅意味著自然環境和人工環境的健康和完整，也包括城市居住者的健康和社會健康。Hancock（2000）基于經濟、環境和社會之間的相互關系，首次較全面、系統地提出了健康城市的概念和框架，指出健康城市應具備以下5個條件，即環境的支持力足夠支持人類及其他生物的生存、社會的凝聚力、足夠的經濟實力、生態可持續性以及宜居的城市。

總體而言，既有的關于城市健康發展的研究可以分為兩類：第一類是基于WHO“健康城市”理念，研究制定具有指導性和操作性的城市健康行動計劃，但這類研究多是從健康人群、健康服務、健康環境等層面界定健康城市，而非涵蓋作為社會經濟綜合體的城市健康的全部特征。第二類則從可持續發展、人居環境、資源轉型等角度，系統探討并建立衡量城市可持續發展、生態宜居等方面的指標體系，但這些指標體系與城市的健康發展仍有區別。例如，可持續發展指標主要是從城市長遠利益出發提出的理想目標，更加關注城市未來的可持續發展能力，對城市發展的健康狀況關注較少；人居環境指標更加關注城市的居住和生態環境，對經濟系統是否健康高效、社會系統是否和諧與公平等關注的較少；資源轉型發展更加關注經濟發展績效和資源環境的可持續性。

本文認為，城市健康發展是一種全新的城市發展模式，追求的是城市生態系統、社會系統和經濟系統的健康、協調、可持續發展。健康城市的建設，必須立足基本國情，針對當前城鎮化過程中存在的問題，以科學發展觀和“五位一體”總體布局思想為指導，以資源環境的合理開發利用和保護為基礎，以低碳高效的經濟發展為前提，以保障和改善民生為重點，以健康管理和健康文化為保障，實現健康經濟、健康環境、健康社會、健康文化和健康管理的良性循環，逐步形成經濟高效、社會和諧、環境友好、文化繁榮和宜居安全的城市健康發展新格局。

二、城市健康發展指標體系與評價方法

基于上述城市健康發展的內涵與特征，結合各地健康城市建設的具體實踐，本文遵循科學性、系統性、可操作性和導向性等4項原則，從健康經濟、健康文化、健康社會、健康環境和健康管理等5個方面，構建一套城市健康發展評價指標體系，具體內容如表1所示。

表1 城市健康發展評價指標體系

本文評價數據主要來源于2012年和2013年的《中國統計年鑒》《中國城市建設統計年鑒》《中國城市統計年鑒》《中國城市（鎮）生活與價格年鑒》，以及各省市統計年鑒、各城市國民經濟與社會發展統計公報、各省及各城市環境質量公告、各城市官方網站數據等。城市健康發展評價包括經濟、社會、環境等諸多方面，涉及大量不同性質的指標和數據，具有不同的量綱和數量級，無法直接進行加總和比較，因此，本文首先采用指數化法對各類指標數據進行無量綱化處理和逆指標的同趨化處理，對個別城市部分指標的數據缺失問題，利用該城市該項指標的歷史數據進行回歸分析并通過趨勢預測填補缺失數據。隨后，通過德爾菲法初步確定指標權重，再利用因子分析法進行因子和權重的檢驗、校正，從而建立綜合評價模型。在分別計算得出健康經濟指數、健康文化指數、健康社會指數、健康環境指數、健康管理指數的基礎上，綜合計算和形成城市健康發展指數（UHDI）。

其中，Ih（h=1，2，3，4，5）分別為健康經濟指數、健康文化指數、健康社會指數、健康環境指數和健康管理指數；λi為i項指標的權重；λij為i項指標下的第j因子變量的權重；Zij為i項指標下的第j因子變量的標準化值；Ah（h=1，2，3，4，5）為各分項指數的權重；m為各指標所包含的因子數量；n為各指數所包含的指標數量。

三、中國城市健康發展的格局與特征

根據城市健康發展評價指標體系，本文對2013年除拉薩市、三沙市以外的287個地級及以上建制市①的健康發展情況進行綜合評價②，按照國家統計局的統計口徑，將上述城市分為特大城市（含超大城市）、大城市、中等城市和小城市等4組③，并進行分組評價和分項評價，具體結果如下。

（一）城市健康發展水平普遍較低，亞健康城市比重較高

從全國城市發展的總體情況來看，相比于倫敦、紐約、巴黎、盧塞恩等一些發達國家的城市，我國城市的健康發展水平普遍偏低，城市內部發展不平衡現象較為突出，特別是健康經濟、健康文化和健康社會指數遠低于健康管理和健康環境指數，城市健康發展面臨嚴峻挑戰（見圖1）。2013年度城市健康發展指數綜合排名前10位的城市依次為：深圳、上海、北京、佛山、蘇州、中山、杭州、珠海、無錫和南京，其中珠三角城市占4席，長三角城市占5席，京津冀城市占1席。在綜合指數得分最高的城市中，綜合排名第1的深圳，健康經濟、健康文化、健康社會和健康環境均位居前3位，而健康管理僅位居第19位，在城市公共安全和管理效率等方面不甚理想；上海綜合排名第2，健康環境排名第47；北京綜合排名第3，健康經濟、健康文化和健康社會排名均位居前茅，但健康環境排名第206④，健康管理排名第85。這表明我國健康發展指數綜合排名靠前的城市同時存在明顯的發展“短板”，指標得分很不均衡。

圖1 全國城市健康發展指數及各分項指數均值

為了進一步測度和檢查中國城市發展的健康水平和狀況，我們綜合考慮五項指標得分及分布，按指標得分將城市劃分為兩類——健康城市和亞健康城市，劃分結果如表2所示。其中，健康經濟、健康文化、健康社會、健康環境和健康管理5項指數均高于所有城市中位數的城市為發展狀態相對健康的城市，包括深圳、中山、佛山、上海、蘇州、常州、無錫、東營、南京、長沙、珠海、揚州、杭州、沈陽、鎮江、大連、南通、煙臺、惠州、克拉瑪依、湘潭、威海和南昌等23個城市，而綜合排名位居第3位的北京，由于健康環境指數排名靠后（位居全國第206位），未進入健康城市行列。在健康經濟、健康文化、健康社會、健康環境和健康管理5項指標中，如果有一項或一項以上低于該項指數的中位數，則表明該城市發展存在明顯的“短板”，處于亞健康狀態?？傮w來看，當前全國287個地級市處于健康發展狀態的不到十分之一，包括北京、天津等在內的近九成城市處于亞健康發展狀態。

表2 健康城市類型劃分

（二）省域健康發展差距明顯，東強西弱格局顯著

從區域角度觀察，在城市健康發展指數綜合排名前50位的城市中，位于東部地區的城市有32個，占總數的64%，位于中、西部地區和東北地區的城市分別有6個、8個和4個，占總數的36%。其中，深圳位居東部地區健康城市首位，長沙位居中部地區健康城市首位，大連位居東北地區健康城市首位，鄂爾多斯位居西部地區健康城市首位（見圖2）。鄂爾多斯作為礦產資源型城市，近年來大力調整優化產業結構，加快淘汰落后產能和重污染企業，形成了以煤炭為主導，以化工、電力、燃氣、冶金、裝備制造和電子信息等產業為重點的多元產業體系。2013年，城鎮居民人均消費性支出達27488元，空氣質量優良天數達到93%，健康環境指數位居全國前列。但相比經濟建設、民生建設和環境保護，目前鄂爾多斯市在文化建設和城市管理方面還存在著較為明顯的短板。

總體而言，2013年，中國城市健康發展存在著嚴重的空間不平衡現象，東強西弱格局顯著。東部地區的城市在健康發展水平上表現最佳，綜合指數為45.54；其次是中部地區和東北地區，綜合指數分別為40.29和39.52；而西部地區居于末位，綜合指數為38.38(見表3)。四大區域在各分項指標上也基本遵循這一規律，其中東北地區的城市在文化建設和生態環境建設方面較為滯后，中部地區在城市管理方面還有待改善，西部地區的社會和民生問題是其最突出的短板，東部地區的城市雖然整體發展水平較高，但結構性不平衡現象依然突出，面臨加強文化建設和經濟轉型升級的艱巨任務。從省域角度觀察⑤，城市健康發展指數綜合排名前5位的省份（直轄市）依次為上海、北京、天津、新疆和浙江（見圖3）。

圖2 2013年城市健康發展指數綜合排名前50位的城市

表3 四大區域城市健康發展指數比較

圖3 省域城市健康發展指數比較

為進一步分析城市健康發展的空間格局，我們采用空間自相關指數對城市健康發展指數和5項分指數進行探索性空間結構分析，分析結果如表4所示。Moran's I測度考察變量空間取值的相關性，其取值范圍為［-1，+1］。若數值大于零，則說明各城市間的相互作用是空間正相關，數值越大表示空間相關性越強；若數值小于零，則為負相關。由表4可知，城市健康發展指數的Moran's I為0.2133，且高度顯著，說明城市之間存在明顯的學習效應、協同效應和網絡效應，城市的健康發展將會帶動和促進區域的健康發展。在5項分指數中，健康環境和健康管理的Moran's I值最大，表明城市管理和生態環境建設的空間相關性更高，更需要跨區域的協作與治理。根據《國家新型城鎮化規劃》，發展城市群已經成為重要的國家戰略，是“支撐全國經濟增長、促進區域協調發展、參與國際競爭合作的重要平臺”，而城市群的健康發展離不開區域協同與合作。以京津冀為例，當前京津冀地區的城市發展普遍面臨著環境問題的嚴重困擾。根據綠色和平組織發布的中國74個城市2013年的PM2.5年均濃度排名，年均濃度最高的20座城市中，有10個位于京津冀地區，而大氣環境的改善需要城市自身的努力，更需要跨地區的共同治理與保護。為此，2013年國家環保部、發改委等多部門聯合發布了《京津冀及周邊地區落實大氣污染防治行動計劃實施細則》等一系列文件，《京津冀地區生態環境保護整體方案》也即將出臺，旨在進一步推動區域性的環境保護和污染防治聯合行動，并建立跨行政區的聯動協調機制。

表4 城市健康發展指數及各分項指數的空間相關分析

（三）大城市綜合指數總體占優，但環境質量不容樂觀

表5 不同規模城市的健康發展指數比較

從城市分組評價結果來看，2013年中國城市健康發展表現出較為明顯的規模特征，特大城市組的健康發展指數為46.34，大城市組為40.84，中等城市組為39.22，小城市組為36.67。從現有階段來看，大城市的健康發展指數依然相對較高（見表5）。從各項指標來看，特大城市由于規模效應和集聚經濟優勢，經濟效益突出，發展基礎較好。同時，由于有雄厚的物質基礎做支撐，其文化建設和社會建設也往往走在全國前列，但在環境質量方面卻不容樂觀。以人口規模超過300萬人的16個特大城市為例，除深圳、上海和青島3座城市的健康環境指數分別位居全國第2、第47位和第39位外，其他13個城市的健康環境指數排名整體靠后。從健康環境指數的具體構成來看（參見表2），特大城市的資源利用效率雖然普遍較高，但人均公共綠地面積和建成區綠化覆蓋率仍然較低，尤其是空氣質量問題十分嚴重。根據綠色和平組織發布的全國74個城市2013年的PM2.5年均濃度排名，PM2.5年均濃度最高的前20個城市中有15個特大城市。

（四）城市間公共服務差距巨大，中等收入城市發展相對平衡

從5項分指數來看，健康經濟、健康文化和健康社會3項指數的平均分值都相對較低，表明中國城市無論是在經濟發展質量還是在城市的文化建設和社會建設方面，均存在較大的提升空間（見圖4）。從287個地級市的得分分布來看，健康社會指數的差異最大，得分最高的北京和得分最低的綏化之間的差距高達12倍之多，反映出中國城市之間的基本公共服務水平和質量差異非常顯著，推進基本公共服務均等化的任務艱巨。從健康環境指數來看，75%的城市得分集中在60-85，表明中國城市在健康環境建設方面雖然存在著一定程度的空間差異，但差異程度遠小于社會建設。各城市間差異程度最小的是健康管理指數，相對而言，中國各地城市在管理方面呈現出一定程度的趨同性。

圖4 中國城市健康發展指數離散度比較

從城市經濟發達程度來看，在中國287個地級市中，有12%的城市（33個）人均GDP超過了7.95萬元，根據世界銀行2013年最新標準⑥，已經達到高收入國家水平，這些高收入城市在經濟效率、文化建設、社會建設、生態環境和城市管理等各個方面的表現均優于收入水平相對較低的其他城市，尤其是在社會建設方面，高收入城市的健康社會指數分別高于中等偏上收入、中等偏下收入城市16.68和26.63（見表6）。這一方面表明，經濟建設是城市發展的基礎，經濟發達的城市將會有更高能力去改善其民生與社會建設；另一方面也表明，通過近年來的努力，中國城市內部經濟與社會發展不平衡現象正在逐步得到改善。另外，近三分之二的城市人均GDP在2.57萬-7.95萬元，相當于中等收入國家水平，與高收入和低收入城市相比，中等收入城市的健康經濟、健康文化和健康社會3項指標較為平衡，健康環境和健康管理與高收入城市的差別也不大，整體上呈現較為健康發展的狀態。對于中等收入偏下城市（人均GDP低于2.57萬元），社會建設仍是城市健康發展的最大“短板”，需要中央政府加大財政轉移支付的力度，把更多的財力和物力投向經濟欠發達地區的基礎教育、醫療衛生、社會保險、住房保障、就業服務等領域，縮小地區之間、城市之間基本公共服務水平的差距，促進資源均衡配置、發展機會均等，保障人的健康、全面發展，這也是健康城市建設的根本出發點和落腳點。

表6 城市人均GDP與城市健康發展水平

四、促進城市健康發展的對策建議

總體而言，現階段中國城市健康發展水平普遍較低，亞健康城市占比較高，東強西弱格局顯著，省域健康發展差距明顯，大城市環境質量問題突出，城市健康發展的整體狀況不容樂觀，推動城市由亞健康向健康轉型的任務艱巨。為此，本文特提出以下建議。

（一）發展循環經濟，構筑城市健康發展的牢固基石

經濟建設是城市發展的基礎，以低資源消耗、低環境負荷的方式實現經濟高效運轉是城市健康發展的基本前提。因此，應積極發展循環經濟，促進資源的高效利用和循環利用，以更少的資源使用和更小的環境影響實現更高質量的經濟發展。具體而言，一是加快構建循環經濟產業體系，包括生態工業循環體系、生態農業循環體系、旅游和循環經濟服務產業體系等，推動清潔生產、綠色生產、低碳生產；二是構建清潔能源和資源回收利用體系，重點包括大力發展各種清潔能源和可再生能源，優化中國以化石能源為主的能源結構；加強廢水、固體廢棄物回收、處理、利用的基礎設施建設，推動水和固體廢棄物的循環利用；三是構建循環型消費體系，制定合理的綠色消費政策，培育環境友好的商品與服務體系，用規章制度和市場杠桿引導綠色生產、綠色消費，營造綠色生活、綠色消費的環境。通過轉變資源利用、生產和消費模式，逐步從高能耗、高污染、低效率的傳統粗放式發展模式過渡到可持續、能循環、高效率的綠色發展模式。

（二）加強空間管控，堅守城市健康發展的生態底線

城市健康發展的核心是以人為本，一個健康的城市必須能夠為居民提供質量潔凈、安全的自然環境。為確保城市的健康發展，應嚴格劃定城市增長邊界，防止城市無序擴展，對城市開發規模和節奏進行彈性管制；堅守城市健康發展的生態底線，明確基本農田、綠地、林地和濕地等生態資源的總量和布局，加強空間管控，形成生產、生活、生態空間的合理結構，保障城市健康、可持續發展。

（三）加大轉移支付，促進社會公平，提高人民福祉

在國家層面，要以促進產業合理布局和區域協調發展為重點，引導農業轉移人口合理流動和就近城鎮化，并逐步建立起以常住人口為依據、“人財”掛鉤的財政分成和轉移支付制度。國家及省級財政應以專項轉移支付為主要手段，逐步加大對農業轉移人口集中流入地的財政支持，根據各地區吸納農業轉移人口的規模和數量，每年定向給予相應的財政補貼，重點支持地方政府在農業轉移人口市民化的公共服務、住房保障、義務教育等方面的建設，并對成績突出地區給予相應的獎勵。省級政府也可參照上述方法，建立農業轉移人口市民化的專項基金，加強對本省農業轉移人口集中流入城市的補助，支持各市縣為跨地區遷移的農業轉移人口提供均等化的基本公共服務，特別是要對農業轉移人口的保障住房建設給予財政支持。

（四）健全制度體系，形成城市健康發展的長效機制

首先，積極推進教育、就業、醫療衛生、社會保障等領域的改革創新，加快推動基本公共服務均等化，讓城市發展成果更多、更公平地惠及全體人民；其次，建立健康城市動態評估監測機制，突破原有的衛生層面、環境層面的理解和績效評定，加大對資源消耗、生態效益、公共安全、勞動就業、居民收入、社會保障、人民健康狀況等方面的評估監測，并將之與地方官員的政績考核掛鉤；再次，建立健康城市建設的公眾參與機制，推動包括政府機構、企業、各類社會組織和社會公眾共同參與的健康城市建設，以有效解決涉及多重領域的健康城市建設問題。通過健全體制機制，推動健康城市從項目式創建走向常態長效管理、從運動式創建走向城市建設軌道，確保健康城市的可持續發展。

注釋

①本文研究范圍僅限于中國大陸地區，不包括港澳臺地區的城市。拉薩市、三沙市因為缺乏相應統計數據，亦不納入本次評價范圍。②受數據可獲得性的限制，基尼系數、工業廢水排放達標率、房價收入比、刑事案件發生率等4項指標暫未納入本次城市健康發展測評，“人均受教育年限”以“萬人在校高中生數”替代。③根據國家統計局統計口徑，以市區（不包括市轄縣）的非農業人口總數對城市規模進行劃分，200萬人口以上的為超大城市，100萬至200萬人口的為特大城市，50萬至100萬人口的為大城市，20萬至50萬人口的為中等城市，20萬以下人口的為小城市。④根據北京市環保局公布的城市空氣質量監測報告，2013年北京空氣質量優良的天數為176天，僅占全年的48.2%，重污染累計58天，占15.9%；PM2.5年均濃度89.5微克/立方米，全年PM2.5達標率僅為55.9%，健康環境排名僅居全國第206位。環境問題成為城市發展的最大“短板”。⑤因數據缺乏，本文的省域評價不包括西藏自治區。⑥根據世界銀行2013年標準，人均GDP低于1035美元為低收入國家；人均GDP為1035-4085美元為中等偏下收入國家；人均GDP為4085-12616美元為中等偏上收入國家；人均GDP不低于12616美元為高收入國家。

［1］劉學科，孫偉平，胡文臻.生態城市綠皮書：中國生態城市建設發展報告（2014）［M］.北京：社會科學文獻出版社，2014.

［2］江捍平.健康與城市［M］.北京：中國社會科學出版社，2010.

［3］汪陽紅，盧偉.優化城市群生產生活生態空間結構的總體思路［J］.中國發展觀察，2014，（1）.

［4］周向紅，諸大建.現階段我國健康城市建設的戰略思考和路徑設計［J］.上海城市規劃，2006，（6）.

［5］Colin McMullitan.Indicators of urban ecosystems health［C/OL］.Ottawa:International Development Research Centre（IDRC），1997.http://www.idrc.ca/ecohealth/indicators.html.

［6］Hancock.Urban ecosystem and human health:A paper prepared for the Seminar on CIID-IDRC and urban development in Latin America［C/OL］，Montebideo，Uruguay，April 6—7.2000.Http://www.idrc.ca/locro/docs/conferencias/hanco ck.html.