民辦高等教育發展中的政府責任

郭娟

摘要：民辦高等教育是我國教育事業的重要組成部分，無論從理論上還是法律上都體現出政府對民辦高等教育的發展有不可推卸的責任。政府應創造良好的環境，促進民辦高校的發展，而目前我國在支持民辦高等教育發展中存在著很多問題，政府應本著公共政府的理念，構建完備的民辦高等教育法規體系，科學規劃高校的市場分布，加大資助力度，積極培育民辦高等教育中介組織等來促進民辦高等教育的持續健康發展。

關鍵詞：民辦高等教育；政府；責任

中圖分類號：G640 文獻標志碼：A 文章編號：1674-9324（2014）51-0051-03

一、政府在高等教育發展中承擔責任的依據

起初，我國政府為了緩解財政壓力，補充公辦學校，將民辦高等教育引入高等教育領域，在全國范圍內招納人才，如今在民辦高等教育發展的關鍵時期，無論在理論上還是法律上，政府都應承擔起相應的責任。

（一）理論依據

1.準公共產品屬性?！懊褶k高等教育的效用可以被受教育者本人、他的家庭乃至全社會所共同擁有，而且求學者的增加會導致消費的擁擠，使每個消費者從中所獲得的收益下降，因此大多數經濟學家都將其看成是介于私人產品和公共產品之間的一種準公共產品”，民辦高等教育的直接產出不但體現在學生自身知識的疊加，潛力的挖掘，同時能夠為社會培育優秀的人才，創造巨大的社會財富，具有強大的正外部效應。即民辦高等教育不但使教育者本人受益，也會使社會受益，具有一定的公共性，政府作為公共利益的代表，應該承擔相應的責任，為民辦高等教育的發展創造良好的條件。

2.市場失靈論。美國著名經濟學家薩繆爾森指出：“市場不是理想的，存在著市場失靈?！盵2]民辦高校主要通過市場進行教育資源的配置，具有鮮明的市場特征，市場在調節民辦高等教育過程中也會存在著市場失靈現象。我國民辦高等教育處于剛起步階段，加之我國市場經濟還在逐步完善過程中，一些辦學者為了純粹把民辦高等教育當成“投資熱土”，從自己的個人利益出發獲取利益，而不顧教育質量的高低。因此，政府必須站在教育公益性的角度，制定法律對辦學主體的行為進行規范，對以因營利為目的的行為予以制止；同時加強國家的監管能力，進行有效的宏觀調控，糾正市場失靈，支持民辦高等教育的發展。

3.教育公平理論。早在古希臘，偉大的哲學家柏拉圖就提出了教育公平的思想。在我國，儒家學派創始人孔子提出了“有教無類”論；教育家陶行知遵循公平的原則創辦了曉莊學校；溫家寶曾說：“收入不公平會影響人的一時，但是教育不公平會影響人的一生?！泵褶k高等教育的發展不但為學生提供了接受高等教育的機會，而且對實現教育公平有很大促進作用。但是，民辦高等教育在實踐中存在著“公”“民”不平等，教師權利地位不平等，以及民辦高等教育發展空間不均等等問題。教育問題既關系個人的利益，也關系到社會的公平、國家的穩定，政府應強化公平的理念，實現教育領域的公平。

（二）法律依據

我國相關法律都明確規定了政府必須對民辦教育行使管理職能?！吨腥A人民共和國民辦教育促進法》第一條規定促進民辦教育事業的健康發展，維護民辦學校和受教育者的合法權益。第三條規定：“民辦教育事業屬于公益性事業，是社會主義教育事業的組成部分。國家對民辦教育實行積極鼓勵、大力支持、正確引導、依法管理的方針?！薄吨腥A人民共和國民辦教育促進法實施條例》強調民辦高校的教師和公辦高校的教師具有平等的法律地位，享受同等的權利，并要求支持民辦高等教育的發展。這些都表明政府對民辦高等教育進行管理具有法律上的責任。

以上說明無論在理論上還是法律上，政府對民辦高等教育的發展都有著不可推卸的責任，政府應在管理活動中，積極引導鼓勵扶持，同時建立健康完善的教育市場，為民辦高等教育創造良好的發展環境。

二、政府在支持民辦高等教育發展中責任缺失的現狀

我國民辦高等教育自改革開放以來取得了高速發展，但是目前的發展也遇到了“瓶頸”，這“一方面與民辦高校本身教育質量不高，以及人們對民辦高校的歧視有關，但更為重要的是由于缺乏促進民辦高校發展的制度環境所致”[3]。為民辦高等教育發展創造良好的發展環境是政府的職責所在，而當前我國政府在支持在民辦高等教育發展中存在著以下問題：

（一）管理上的失衡

高等教育管理上的失衡即某些地方政府偏離了公正的底線，對于公辦高校和民辦高校不能一視同仁。我國民辦高校是在國家的總教育方針下自主辦學，自負盈虧，并不由政府的計劃強制規范，然而現實中，一些地方政府受“官本位”思想的影響對民辦高校進行管理，并且政府往往沿用計劃經濟時期的宏觀調控體系，習慣于用公辦高校的管理模式來對其進行規范，教育行政部門幾乎還是用同一的標準來來衡量各項問題（包括招生計劃、專業設置、課程安排、教學計劃等），這些對民辦高校的發展形成了束縛，使其不能按照自己的辦學特色自由發展，對民辦高等教育的發展產生了阻礙作用。

（二）經費資助不到位

資金短缺是現階段我國民辦教育發展最大的壓力，高校沒有足夠資金進行基礎設施建設和科研能力開發，這就限制了民辦高校的發展。我國《民辦教育促進法》明確規定“國務院及縣級以上地方各級人民政府應當設立教育專項資金，資助民辦學校的發展”，但是在實踐中，由于過于追求經濟效益，某些地方政府對民辦高校的資助幾乎成了空話，對于扶持獎勵高等教育發展也缺乏硬性要求，幾乎流于形式，沒有實際性操作。我國教育部明確規定，不能再提高高等教育的收費，民辦教育的經費只能要通過市場來籌集民間資本，但是，我國的捐助性、慈善性教育經費過少，使民辦高校發展缺乏財力上的保障。

（三）法律上的不完善

在民辦教育法制建設方面，我國法律本身存在著不健全的地方，《民辦教育促進法》以及“實施條例”的有關法規條例內容尚有模糊的地方，特別是涉及到民辦高校的產權歸屬、投資回報、財政資助、稅收優惠等一些重大問題，只具有導向性，加上立法技術不高，有關政策制定尚未嚴格按照制定程序實施，結果缺乏可操作性，使政策無法落到實處。法規政策的不明確性，程序的不規范性，導致老師、學生的利益都得不到平等的對待，進而出現教師隊伍不穩定等現象，也使民辦高校常常陷入困境，使民辦高校面對政府管理時進退維谷，同時也降低了法規政策的權威性，影響了政府的執行效能，制約著民眾對民辦高校的認同。endprint

（四）對民辦高等教育發展的規劃不到位

政府在優化高等教育資源，引導高校合理定位，促進民辦高等教育持續發展方面具有無可取代的作用。然而，教育行政部門對于民辦高校的控制多于規劃和服務。一方面各級政府并未把民辦教育作為重要議程納入到總體規劃中，另一方面政府對民辦高等教育的總體發展方向及學科布局方面，并未作出統籌規劃，這導致了民辦高校的辦學層次、專業結構上的失衡以及規模的擴大，辦學風險日益突出。這些直接使民辦高校陷入惡性競爭的困境，造成了教育資源浪費，也使民辦高校形象受損，影響民眾對民辦高校的認可度和可信度。

（五）服務上的不到位

我國正在積極構建服務型政府，就該以政府與公眾的良性互動為目標，在市場經濟體制下，政府不僅發揮教育市場規劃者的職能，也應發揮好比較成本優勢，承擔起服務者的職能，提供完整的信息，協調好各方的關系，積極培育中介組織，以減少交易成本。而目前，“我國各級政府往往忽視民辦高校自身的困難和特點，管理價值的取向不是服務于民辦高校，而是服從于原有的部門規章”，另外在服務中能起到橋梁作用的中介組織發展也相對緩慢[5]。為了創造民辦高等教育公平發展的環境，培育民辦高等教育中介組織是必要的，健全的中介組織可以維護政府和學校的利益，同時也能防止政府濫用職權和監督學校的違規操作，真正起到中介的作用。

三、政府在促進民辦高等教育發展中的履責路徑

在政府種種責任缺失的現實面前，政府應自覺擔負起對民辦高等教育的多方面責任，實現民辦高等教育和公辦高等教育優勢互補、共同發展的教育發展目標。

（一）轉變觀念，促進高等教育的公平發展

政府以其職能部門對民辦高等教育的認識程度，在很大程度上決定了政府對待民辦高等教育的態度，政府應轉變對民辦高校的各種偏見，樹立“公辦、民辦教育一體化”的觀念，真正認識到“民辦教育是我國教育事業的重要組成部分”，隨著高等教育市場由賣方市場轉變為買方市場，“公”“民”之間的競爭日趨激烈，加上計劃生育政策的實施，使生源競爭更加突出，政府應平衡二者之間的競爭，以一名公正的裁判者的角色來對其進行引導、規范。只有這樣，才能真正實現“公”“民”一家親，促進高等教育公平[6]。政府應本著公共政府的理念，增強對民辦教育發展的服務意識，明確民辦高校的地位和作用，避免“公”重“民”輕，加強民辦、公立高等教育機構教職工之間的交流和學習，為民辦高等教育機構教職工提供公平待遇，并根據民辦高校自身的特色優勢整體發展規劃，大力維護民辦高校的形象與利益，促進社會的廣泛理解，提升其信任度，從而形成有利于民辦高校發展的大包容的社會環境。

（二）健全相關的法律法規體系，完善有利于民辦高等教育發展的制度環境

健全完備的法規規范體系是民辦高等教育發展的基本保障。作為制度環境的創設者，當前政府應對《民辦教育促進法》進行審慎梳理，加快落實的力度，并盡快制定與其配套的法律法規，在對民辦高等教育發展有關的財政資助、稅收、占地、教師權益、貸款優惠等方面的政策進一步完善、細化，提高現有法律的可操作性、權威性和公正性，清理有關民辦高等教育的歧視性條文，營造有利于民辦高校發展的公平的制度環境，實現民辦高校與公辦高校具有同等的法律地位，同時明確界定民辦高校的管理體系以及政府和各類組織在民辦高等教育發展中的角色，避免多層管理，使民辦高校有規可循。另外，加快制定民辦高等教育分類管理辦法，明確學校產權和屬性，當然不能簡單地用“兩分法“對其定位，完善對民辦高校的收費審批制度，加強政府的監管力度，使其朝著規范化、法制化的方向發展，創設有助于民辦高等教育發展的制度環境。

（三）科學規劃高校的市場分布，實現高等教育的協調發展

政府對高等教育實行科學規劃是其重要服務職能之一，政府在信息的獲取方面具有超前性和完整性，應充分發揮其優勢，從以下方面對民辦高等教育進行科學規劃：一是政府應創新管理模式，拓寬民辦高等教育發展空間，對公辦高校、民辦高校進行合理定位，明確規定高等教育市場經營主體；二是要對民辦高校的數量發展嚴格控制，提高準入條件，深入了解申辦者的道德素質、經濟實力、辦學理念和辦學能力，評估辦學風險，使申辦者認識到辦學取得的合理回報，在辦學中承擔的責任，在資本的尋利性和教育的公益性之間作出平衡決策，確保辦學公益性的實現[6]；三是合理處理民辦高校和公辦高校關系，在對民辦高校和公辦高校的政策上進行統籌與協調，使他們各自發揮自己的優勢，進而實現我國高等教育的協調發展。

（四）加大政府資助力度，實現民辦高等教育的持續發展

民辦高等教育固有的準公共物品屬性，個人、政府和社會都能從其中獲取巨大利益，根據“誰受益、誰付費”原則，政府理應承擔起責任，再者，接受教育是每一個人的基本人權，政府應保障公民基本權利的實現，應給予高校一定的經費資助，這樣做不僅可以緩解民辦高校的財政壓力，加強基礎設施的建設，而且有助于教育目標的實現。對民辦高校的資助，政府可以采取如下措施：一是設立民辦高等教育發展專項資金，提高辦學規模和層次；二是在稅收政策方面予以優惠，降低民辦高等教育的發展成本，積極鼓勵慈善機構、企業、組織等對民辦高等教育進行捐贈；三是明確民辦高等教育取得合理回報的條件等，增強其可持續發展的空間；四是通過提供科研資助等方式，把支持的對象轉向老師和學生，維護其權利和利益，穩定教師隊伍，提高教育質量，促進民辦高等教育的發展。政府對民辦高校的資助是其持續發展的財政支撐，也會帶動整個社會的廣泛認可。

（五）積極培育扶持民辦高等教育中介組織，推動民辦高等教育的健康發展

構建良好的公共治理制度需要健全的中介組織，這是避免“政府失靈”和“市場失靈”的重要方面[7]。目前，我國的中介組織在數量上比較少，在實力方面也比較薄弱。在后大眾化時期，政府應積極學習外國高等教育管理成功的經驗，扶持中介組織的發展，對民辦高等教育實施間接管理，促進民辦高校的健康發展。首先，政府應轉變職能，由管理型轉變為服務型，由“劃槳”轉變為“掌舵”，在招生計劃、專業課程的設置等方面減少指令干涉，把部分職能授權給中介組織去實施。其次，加快教育中介組織的法制建設，使教育中介組織在合法范圍內自由地活動。最后，優化現存的中介組織，真正發揮其應有的咨詢、評估等服務功能，為我國高等教育事業的發展做出重大貢獻。

四、小結

民辦高等教育的發展，不但關系著我國教育事業發展的進程，也關系著我國高等教育發展的潛力與社會的公平。政府應承擔起市場規劃者、制度管理者、觀念引導者、財政資助者的責任，促進我國民辦高等教育的健康持續發展，以實現教育強國和人力資源強國的目標。

參考文獻：

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