我國房地產稅征管模式研究

武漢市地方稅務局課題組

我國房地產稅征管模式研究

武漢市地方稅務局課題組

房地產稅改革是整個稅制改革和稅制體系建設的重要組成部分，而較為完善的房地產稅收征管模式是房地產稅改革成功與否的關鍵。本文在對國內房地產保有環節稅收征管存在的主要問題進行分析的基礎上，為我國實施新的房地產稅制后稅收征管模式的建立提供初步的思路。

房地產稅 征管模式

作為地方稅體系建設的基本內容，從十六屆三中全會提出“適時開征物業稅”到十八屆三中全會提出“加快房地產稅立法并適時推進改革”，房地產稅稅制建設隨著財稅體制改革的深化不斷推進和完善。房地產稅制建立后，如何加強稅收征管確保房地產稅功能得到發揮，亟需研究并破題。

一、近年來我國房地產保有環節稅收收入情況

我國現行房地產保有環節的稅種包括城鎮土地使用稅和房產稅（以下簡稱“兩稅”），這兩個稅種將成為未來房地產稅改革的主要內容。近年來，“兩稅”收入呈現出如下特點：

（一）“兩稅”收入總體增長態勢良好，收入絕對規模逐年增加

表1顯示，2010年至2014年，全國“兩稅”收入增長較快，合計年均增速達19.28%，其中，城鎮土地使用稅年均增速18.65%，房產稅年均增速19.96%。從收入絕對規模看，2014年，全國城鎮土地使用稅收入總額較2010年增長了98%，全國房產稅收入總額較2010年增長了107%。

全國“兩稅”收入的快速增長首先得益于我國經濟的平穩較快增長，新增企業和應稅房產、土地大量

增加。其次，稅收征管更加嚴密規范。近年來，各地稅務機關致力于加強“兩稅”的科學化、精細化管理，利用信息化手段積極探索“以地控稅、以稅節地”工作思路。即在國土與地稅部門之間推行宗地信息和涉稅違法用地信息共享機制。地稅部門使用國土部門提供的地籍信息及時對稅源信息進行更新維護，實現“以地控稅”；國土部門運用地稅部門稅源管理中發現的違法用地信息以及土地使用存在疑點的涉稅信息，有針對性地開展土地使用檢查，利用稅收的調節作用促進土地有效登記，減少非法占用土地的數量，達到“以稅節地”目的。

表1 2010-2014年全國“兩稅”收入情況 單位：億元

（二）“兩稅”收入占地方稅收入比重過低

數據分析顯示（見表2），近年來，“兩稅”收入占地方稅收入比重過低，全國平均比重僅為9.25%。對湖北省和武漢市而言，這一比重更低，湖北省為6.84%，武漢市僅為6.11%。“兩稅”收入規模相對較小，不能滿足地方財政需要。

（三）“兩稅”總體稅負水平偏低

“兩稅”總體稅負水平可通過“兩稅”收入占房地產市場價值的比重測算。以武漢市為例，通過對典型企業納稅數據進行分析顯示，近年來武漢市房地產保有環節的平均稅負水平僅為0.15%①武漢市地稅局統計月報數據。，遠低于房產稅的名義稅率1.2%。這主要由于：一是“兩稅”征收范圍過窄。“兩稅”只對城市、縣城、建制鎮及工礦區內的經營用房地產征收，個人自住房及農村房地產一般無需納稅。二是“兩稅”稅率較低。武漢市現行城鎮土地使用稅稅額標準最高為20元/每平方米，最低僅2元/每平方米；房產稅則按房產計稅余值的1.2%或房產租金收入的12%繳納。三是房產稅按照賬面原值從價計征、城鎮土地使用稅按面積定額計征的方式，使得“兩稅”收入缺乏彈性，也違背了量能負擔原則。

二、我國現行房地產保有環節稅收征管存在的主要問題

（一）稅源分散，信息采集難

一般來說，納稅人擁有房產或使用土地應該擁有房屋所有權證或國有土地使用權證，但由于種種原因，不少納稅人沒有取得上述兩證。有的納稅人增加了房地產不主動申報，一個計稅依據申報多年；有的納稅人擁有多處房地產，申報時只報一處。地稅機關自行采集稅源信息遭遇重重阻力，比如納稅人將自有房地產申報為租賃房地產，承租方拒不提供產權所有人的情況或提供虛假情況等。

（二）政策不明晰，納稅主體確定難

稅法規定，房產稅納稅人為產權所有人或承典人，城鎮土地使用稅納稅人為擁有土地使用權的單位和個人。如果房屋產權所有人、承典人或土地使用權擁有人不在房屋或土地所在地的，或者房屋產權、土地使用權未確定或權屬糾紛未解決的，由代管人或實際使用人納稅。問題是房屋或土地所在地的地理范圍稅法沒有明確規定，稅務機關對房屋產權所有人、承典人或土地使用權擁有人是否在房屋或土地所在地無法界定，從而造成房屋所

有人、承典人或土地使用權擁有人和代管人或實際使用人之間互相扯皮的現象，導致稅務機關很難確定納稅主體。

（三）稅務機關專業能力有限，計稅依據確定難

部分企業對自建房產多年掛在建工程項目，地稅部門難以確定其建造價值。對于未取得國有土地使用權證書的土地，稅法規定由納稅人據實申報土地面積，但由于缺乏專業知識，納稅人乃至稅務機關對土地面積很難確定。此外，納稅人為逃避房產稅繳納所采取的一些手段，使得稅務機關確定計稅依據更加困難。例如，房產出租的，為少繳稅款，很多納稅人特別是個人納稅人采取簽訂兩份合同的形式——一份為真實租金收入，另一份為虛假的較低租金收入，而將較低租金收入的虛假合同提供給稅務機關。

（四）部門協作缺乏合力，協稅護稅網絡健全難

“兩稅”征管工作涉及面廣、工作量大，稅源監控僅靠地稅部門“單兵作戰”效果不明顯。在實際工作中，從全國范圍看，“以地控稅、以稅節地”工作仍在摸索完善之中，有些地區還沒有建立一套較為完善、形成慣例的部門協作機制和信息共享交換平臺，地稅部門很難實時取得房屋、土地的登記及變動情況資料。各相關部門協稅護稅的積極性和作用沒有充分發揮。

三、建立我國房地產稅征管模式的思考和建議

在我國房地產稅改革進程中，通過對征管模式系統、科學的制度設計，穩步推進改革進程，才能實現我國房地產稅改革的既定目標。

（一）建立以先進技術工具和獨立評估為支撐的稅基評估機制

1．明確評估主體的界定。從我國實際情況出發，建議設立準政府性質的專屬房地產稅稅基評估機構。該機構可以是隸屬于政府的事業單位，由地方財政提供其運作經費。這樣既可以減輕政府機構的人員編制負擔，又獨立于稅務部門，從而保證評估過程和結果的公允性。

2．強化評估成本的控制。控制房地產稅評估成本至關重要，房地產稅批量評估技術的發展為之提供了可行的途徑。目前，各地稅務機關實施的利用存量房評估技術審核存量房交易計稅價格的工作，已經為利用計算機批量評估房屋價值奠定了基礎。建議采用“批量評估為主、單宗評估為輔”的房地產稅稅基評估技術策略。一方面，對以征稅為目的的全體房地產稅基評估適宜采用批量評估技術，充分利用計算機軟件、地理信息系統（GIS）和全球定位系統（GPS）對全體房地產的海量信息進行分析和處理，并對相關信息進行實時跟蹤和動態分析，建立計算機輔助批量評估系統（CAMA System）；①樊慧霞.優化我國房地產稅基批量評估方法體系的政策建議[J].科學與管理, 2011, (2).另一方面，如果對房地產稅基評估產生了爭議和糾紛，因單宗評估具有針對性和準確性，必要時可采用單宗評估技術予以重新評估。

3．規范評估爭議的處理。在我國，房地產稅一旦實施，可以預計在一段時間內將會產生大量的評估爭議問題。因此，必須建立行之有效的救濟程序。結合我國實際，可以考慮建立房地產稅評估爭議的三階段處理制度：第一，評估機構可以依申訴開展技術性審查，以便根據事實糾正錯誤，并解決在評估過程中的分歧。如果在這個階段分歧沒有得到解決，則進入評估復議階段。第二，在評估復議階段，現行法律法規首先要明確，評估行為是否屬于征稅行為，否則會出現稅務救濟程序適用不當。根據我國《稅收征管法》和《稅務行政復議規則》，征稅行為屬于必經復議范圍，即除非經過稅務行政復議過程，否則是不能直接進入稅務行政訴訟程序的。第三，納稅人如果對復議決定不服，有權依法向房地產所在地人民法院提起行政訴訟，由人民法院對評估行為的合法性和適當性進行審理并做出司法裁決。訴訟程序一旦完成，即為最終結論，征納雙方都必須無條件接受。最后需要說明的是，納稅人不得因評估爭議而延遲納稅，這也是世界上多數國家的做法。

（二）建立以自主申報為主體、多種輔助方式為補充的稅收征管方式

房地產稅征收方式與本國民眾的納稅意識以及稅款征收的信息化程度有關。但不論采取何種方式，一套簡便可行的納稅程序以及嚴格的納稅期限規定都是順利征收房地產稅的基礎。

1．重點建立自行申報的主體征管方式。納稅人自行申報納稅是目前“兩稅”征管的基本方式，改革后

房地產稅也應該基本采取這種方式。自行申報納稅符合財產稅本質屬性，且可提高納稅人自主納稅意識。對于法人組織擁有的房地產，可以直接采用現行征管辦法，即按年計算、分期繳納，具體納稅期限由省、自治區、直轄市人民政府確定。對于個人擁有的房地產，可以簡化為在次年4月30日之前，憑個人有效身份證明自行向主管稅務機關申報繳納稅款。納稅人應在規定的申報期限內，主動向應稅房地產所在地稅務機關報送納稅申報表，提供減免稅要件和其他納稅資料，如實辦理納稅申報。

2．配套建立其他輔助征管方式。鑒于現階段對受托代征人和扣繳義務人缺少有效的“把關”環節及控管手段，本文認為，未來房地產稅的征收方式宜采取以自主申報為主，以委托代征、代扣代繳、代收代繳等方式為輔的制度。未來稅務機關可以與各相關管理部門探索建立房地產稅征收控管機制，比如引入房屋產權證年檢制度，對欠繳房地產稅的房產不予通過年檢，將其產權證書歸于限制類或凍結類，不予辦理交易、抵押、典當、繼承等業務；將個人房地產稅欠繳情況納入個人征信系統等。

（三）建立以完善的納稅服務和公眾溝通渠道為重點的納稅遵從激勵制度

近年來，通過提高納稅服務水平以提升納稅人納稅遵從的實踐在一些國家不斷出現，并取得了良好的效果。成功實施房地產稅改革的關鍵因素就是取得納稅人的理解、支持和配合。

1．公眾溝通服務機制。在我國未來房地產稅征管中，必須建立有效的公眾溝通機制。一是建立稅單寄送體系。可以采取紙質稅單寄送與電子稅單傳遞等多種方式，減少納稅人因信息不完全出現繳稅逾期的情況。二是建立信息服務網站。主要是進行稅法宣傳和稅務咨詢，幫助納稅人及時、完整、準確地掌握稅法信息，了解如何履行納稅義務。納稅人還可以在線查詢財產總額、評估價值以及稅收負擔等基本信息。三是建立繳稅服務系統。為納稅人提供多種簡便、快捷的納稅申報方式和便利的納稅場所，如電子申報、銀行網點申報、自助報稅機等。①李飛，李怡君，吳運友.納稅服務的國際比較與借鑒[J].當代經濟, 2009, (5).

2．納稅激勵措施。未來我國房地產稅征管過程中可以設計一些激勵措施，具體設想為:一是針對擁有房地產，但由于現時收入不足，無法及時履行納稅義務的納稅人，允許其在一定期限內辦理延期納稅。延期納稅制度發揮作用的關鍵在于如何判斷納稅人是否確實缺乏足夠的納稅能力，而非隱瞞納稅能力。二是如果當年納稅人所繳納的個人所得稅與房地產稅合計達到該年度個人收入的一定比例，可允許在計算其個人所得稅應納稅額時抵扣部分已繳納的房地產稅稅額。三是在一個計稅評估周期內，房地產稅應納稅額比較穩定，可以鼓勵納稅人一次性繳納數年的房地產稅稅額，并給予一定的優惠激勵。

（四）建立以信息共享和部門協作為紐帶的社會綜合治稅網絡體系

未來房地產稅征管面臨諸多新的困難和挑戰，整合現有各有關部門的信息，相互協作，是房地產稅成功征管的關鍵。

在信息平臺建設方面，需要建立全國統一的房地產信息管理平臺。平臺要全國聯網(包括廣大的農村地區)，每個家庭、個人的房產情況都能查詢，各地區的房價、房屋交易(包括一手房和二手房)情況及住房供求情況都能及時了解。目前有些省市已建立起本地區統一的房地產信息管理平臺，但橫向和縱向信息聯通和信息共享還有待完善。②張清亮. 房產稅改革引發的對我國房地產稅制改革的思考[J].商業會計, 2012, (9).

在納稅人確定方面，除納稅人自行向稅務機關申報信息以外，稅務機關還應采用多種方式收集信息。存量房產及新增房產信息需要國土部門和房管部門的大力支持。此外，未來房地產稅優惠政策可能包括一定家庭人均居住面積以內的房產免稅，或者家庭惟一居住用房的優惠，這涉及家庭成員關系認定，需要借助民政部門和公安部門提供的信息進行驗證。

在稅源管理方面，近年來全國各地為加強城鎮土地使用稅征管開展的“以地控稅、以稅節地”工作，其思路與當前國際上成熟的房地產稅管理方式相一致，代表著房地產稅征管的發展方向。因此，未來房地產稅稅源管理，可以探索將房地產稅納入“以地控稅、以稅節地”范圍，結合剛剛實施的不動產登記制度，

在國土、房管部門的大力支持下，通過在電子地籍圖上疊加應稅房產信息，實現對房產和土地稅源的一體化、覆蓋式管理。

在稅款征收方面，首先，稅務機關需要采集納稅人的銀行賬戶信息；其次，稅務機關可與相關管理部門建立房地產稅聯合控管機制，例如在納稅人轉讓應稅房產時，可委托國土、房管部門查驗以前年度房地產稅的納稅情況，對欠繳房地產稅的應稅房產，不予辦理產權過戶手續；最后，還應建立納稅人信用聯動體系，對欠繳房地產稅的納稅人，可以借助媒體力量進行欠稅公告，采取將其納入個人征信系統或者暫停其社會保障卡相關功能等措施，以督促納稅人及時繳納稅款。

（五）建立以《稅收征管法》和其他配套法律法規為核心的稅收法治保障框架

在房地產稅立法過程中，還必須依據房地產稅的特殊情況，對《稅收征管法》中的相關法律規定進行必要的修訂完善，與涉及房地產的其他法律法規相統一，避免因法律規定的相互沖突弱化征管效率。

一是對惟一住房的強制措施實施的法律配套。現行《稅收征管法》規定，實施稅收保全、稅收強制措施時，個人及其所扶養家屬維持生活必需的住房不在有關措施的范圍之內。但未來房地產稅改革后，個人應稅房產如果只有一處，稅務機關能否對其進行變賣或者拍賣，以拍賣或者變賣所得抵繳所欠稅款呢？這個問題必須在設計房地產稅稅制時考慮清楚，做好法律準備，避免帶來征管被動。

二是對個人住房實地核查的法律配套。現行《稅收征管法》將納稅人自住住房置于稅務機關場所檢查權之外，稅務機關不能對納稅人自住住房進行實地核查，會直接影響對納稅人房地產情況的調查與分析。因此，未來稅務機關場所檢查權應該有所放寬，至少在征收房地產稅時，應該擁有住房核查權。

三是對不遵從納稅人強制執行的法律配套。在未來房地產稅征管過程中，稅務機關會面臨一定數量實際有納稅能力卻拒不繳納稅款的納稅人。對于此類納稅人，《稅收征管法》應賦予稅務機關對其實施有關強制措施的權力，包括加收滯納金、限期納稅、通知金融機構扣繳稅款、扣押查封財產、離境清稅、稅款追征以及稅款優先制度等，以保障房地產稅征管的強制性和權威性。

［1］ 許建國主編.中國地方稅體系研究[M].北京:中國財政經濟出版社, 2014.

［2］ 2014武漢市住房保障和房屋管理藍皮書[R].武漢市住房保障和房屋管理局、武漢市房產測繪中心, 2014年7月.

［3］ 王奇超，劉玉平.借鑒國際經驗完善我國房地產稅稅基評估體系[J].國際稅收，2014, (4).

［4］ 國家稅務總局財產和行為稅司.房地產稅制與評稅實務[M].北京:中國稅務出版社, 2010.

課題組組長：余漢芳

課題組成員：方 滔 丁建華 黃 強 虞詩龍陳 怡 童永伢 俞 軍 孫 林劉 俊 黃 皓

執 筆 人：俞 軍 孫 林

責任編輯：賈蘭霞

圖／李鴻翔

A Research on Collection and Administration Mode of the Real Estate Tax in China

A Research Group of the Local Tax Bureau in Wuhan

Real estate tax reform is an important part of the overall tax reform and tax system construction, a more comprehensive collection and administration mode of the real estate tax is the key to the success of real estate tax reform. Based on the analysis of the main problems existing in the collection and administration of the real estate tax on maintenance stage, this paper provides some suggestions for the establishment of tax collection and administration mode after the implementation of the new real estate tax system in China.

Real estate tax Collection and administration mode

F810.42

A

2095-6126(2015)06-0060-05