政府征求意見(jiàn)類(lèi)信息的質(zhì)量分析及啟示

白清禮

〔摘要〕本文對(duì)“金箔入酒”征求意見(jiàn)函存在的信息質(zhì)量：缺乏完備性、可理解性差、檔案性信息缺位、信息權(quán)威性低等問(wèn)題進(jìn)行了分析。為了更好地達(dá)到向社會(huì)公眾征求意見(jiàn)的目的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)提高政府公開(kāi)征求意見(jiàn)類(lèi)信息的質(zhì)量。

〔關(guān)鍵詞〕信息質(zhì)量；信息公開(kāi)；公眾參與；金箔入酒

DOI：10.3969/j.issn.1008-0821.2015.08.014

〔中圖分類(lèi)號(hào)〕G25073〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A〔文章編號(hào)〕1008-0821（2015）08-0066-03

2015年1月28日國(guó)家衛(wèi)生計(jì)生委辦公廳在網(wǎng)站向有關(guān)單位發(fā)布了《關(guān)于征求擬批準(zhǔn)金箔為食品添加劑新品種意見(jiàn)的函》。本文從信息質(zhì)量的角度對(duì)其進(jìn)行分析，以期為政府改進(jìn)征求意見(jiàn)類(lèi)信息質(zhì)量提供建議。

1《關(guān)于征求擬批準(zhǔn)金箔為食品添加劑新品種意見(jiàn)的函》文本分析該函的主要內(nèi)容是，“根據(jù)《食品安全法》和《食品添加劑新品種管理辦法》，經(jīng)審核，擬批準(zhǔn)金箔為食品添加劑新品種?，F(xiàn)征求你單位意見(jiàn)并公開(kāi)向社會(huì)征求意見(jiàn)，請(qǐng)于2015年2月20日前將書(shū)面意見(jiàn)反饋我委食品司，同時(shí)提供電子版。”從這一簡(jiǎn)要表述來(lái)看，有如下主要內(nèi)容。

11意見(jiàn)征求對(duì)象

根據(jù)現(xiàn)行《黨政機(jī)關(guān)公文處理工作條例》的規(guī)定，函是黨政機(jī)關(guān)之間的公文文種之一，“適用于不相隸屬機(jī)關(guān)之間商洽工作、詢問(wèn)和答復(fù)問(wèn)題、請(qǐng)求批準(zhǔn)和答復(fù)審批事項(xiàng)。”可以看出，函應(yīng)用的主體是不具有隸屬關(guān)系的黨政機(jī)關(guān)。從函的行文內(nèi)容看，對(duì)象為“各省、自治區(qū)、直轄市衛(wèi)生計(jì)生委，新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)衛(wèi)生局，農(nóng)業(yè)部、質(zhì)檢總局、食品藥品監(jiān)管總局（國(guó)務(wù)院食品安全辦）辦公廳，國(guó)家中醫(yī)藥管理局辦公室”各有關(guān)單位。毫無(wú)疑問(wèn)，國(guó)家衛(wèi)生計(jì)生委在官方網(wǎng)站上向“各有關(guān)單位”發(fā)布此函，可以完成行文的目的。從發(fā)布內(nèi)容和意圖看，此次征求意見(jiàn)的對(duì)象不僅限于上述“各有關(guān)單位”，也包括社會(huì)公眾。但以“函”的文種形式向社會(huì)征求意見(jiàn)不符合《黨政機(jī)關(guān)公文處理工作條例》。顯然，國(guó)家衛(wèi)生計(jì)生委是在以1份而非2份文件的形式向“各有關(guān)單位”和社會(huì)公眾完成征求意見(jiàn)的工作任務(wù)，實(shí)質(zhì)上是試圖將傳統(tǒng)的“函”的行文方式與利用現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)實(shí)現(xiàn)政民互動(dòng)管理方式結(jié)合起來(lái)了，是行政機(jī)關(guān)靈活處理現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的表現(xiàn)，是建設(shè)透明政府、民主政府背景下實(shí)施信息公開(kāi)、電子民主與傳統(tǒng)方式脫節(jié)出現(xiàn)的新現(xiàn)象，盡管是方式問(wèn)題，不涉及內(nèi)容，但也會(huì)對(duì)政府形象和信息公開(kāi)的權(quán)威造成一定的負(fù)面影響。所以，應(yīng)理順這些新現(xiàn)象，方能不斷提高政府的公信力，改善政府形象，形成政府的信息權(quán)威。

解決的方式有：一是向“各有關(guān)單位”征求意見(jiàn)，可采取傳統(tǒng)的“函”這種公文形式，向社會(huì)公眾征求意見(jiàn)可采用創(chuàng)造新的形式在網(wǎng)絡(luò)上公開(kāi)征求意見(jiàn)的事項(xiàng)；二是利用政府網(wǎng)站公布征求意見(jiàn)的事項(xiàng)，應(yīng)寫(xiě)明征求意見(jiàn)的對(duì)象，或是“有關(guān)各單位”，或是社會(huì)公眾，或是兩者，一可提高征求意見(jiàn)的效率，在較短時(shí)間內(nèi)向被征求意見(jiàn)者傳播征求意見(jiàn)的事項(xiàng)，同時(shí)可利用網(wǎng)絡(luò)渠道，在較短時(shí)間內(nèi)收集到更多的意見(jiàn)性信息；二可實(shí)現(xiàn)無(wú)紙化辦公，節(jié)約辦公經(jīng)費(fèi)。

12征求意見(jiàn)程序

從該函內(nèi)容來(lái)看，征求意見(jiàn)應(yīng)依次經(jīng)歷下列步驟是：一是法律依據(jù)是《食品安全法》和《食品添加劑新品種管理辦法》；經(jīng)過(guò)相關(guān)機(jī)構(gòu)審核；向有關(guān)單位和社會(huì)公眾征求意見(jiàn)；根據(jù)意見(jiàn)決定是否批準(zhǔn)金箔為食品添加劑新品種。從主要內(nèi)容看，征求意見(jiàn)對(duì)象只是了解征求意見(jiàn)的主要環(huán)節(jié)，未必清晰準(zhǔn)確地知曉所依據(jù)法律條款和具體內(nèi)容，亦未必了解經(jīng)過(guò)哪個(gè)機(jī)構(gòu)審核，以及審核的內(nèi)容和程序等相關(guān)信息。盡管公文寫(xiě)作有簡(jiǎn)要性的要求，但應(yīng)具有“表達(dá)明確和內(nèi)容充實(shí)豐富”特征。因此，整篇公文顯得過(guò)于簡(jiǎn)單和粗糙，無(wú)疑對(duì)于征求意見(jiàn)對(duì)象，尤其是社會(huì)公眾提出意見(jiàn)設(shè)置了信息障礙。

另外，函中還提供了意見(jiàn)反饋的形式和渠道，即同時(shí)提供意見(jiàn)的紙質(zhì)形式和電子形式，并給出了傳真號(hào)碼和電子信箱，最后有附件“擬批準(zhǔn)的食品添加劑新品種金箔”。

2015年8月第35卷第8期現(xiàn)？代？情？報(bào)Journal of Modern InformationAug，2015Vol35No82015年8月第35卷第8期政府征求意見(jiàn)類(lèi)信息的質(zhì)量分析及啟示Aug，2015Vol35No82征求意見(jiàn)函的信息質(zhì)量分析

21信息缺乏完備性

信息完備性亦稱信息的關(guān)聯(lián)性，就該文本言，是指在發(fā)布函時(shí)應(yīng)在文中或附件中載有與之相關(guān)的信息，即背景性、歷史性、意見(jiàn)性信息，涉及到的主體，可是個(gè)人，也可能是相應(yīng)的組織和國(guó)家機(jī)關(guān)，涉及的內(nèi)容可是法律、經(jīng)濟(jì)、文化等。具體的內(nèi)容應(yīng)有：申請(qǐng)的原因和目的；依據(jù)法律規(guī)范的詳細(xì)內(nèi)容；金箔入酒后的作用，有沒(méi)有毒副作用；有無(wú)安全性評(píng)估報(bào)告，做了哪些實(shí)驗(yàn)；審核的專家意見(jiàn)和結(jié)果；國(guó)內(nèi)外目前金箔入酒的現(xiàn)狀等內(nèi)容。信息完備性的理論基礎(chǔ)是信息的不完全性，即在任何時(shí)間、任何地點(diǎn)人們掌握和知曉的信息都是不完全的。由于人類(lèi)認(rèn)知模式、專業(yè)知識(shí)、信息素養(yǎng)、信息渠道、信息數(shù)量、信息商品化等諸多因素的阻礙，每一個(gè)或每一類(lèi)社會(huì)主體不可能全部知悉關(guān)于某一事件及其關(guān)聯(lián)性信息，如起因、過(guò)程、結(jié)果，以及其中的專業(yè)知識(shí)、表達(dá)方式等。因此，為便于各有關(guān)單位和社會(huì)公眾全面、透徹、詳細(xì)了解“金箔入酒”事項(xiàng)的關(guān)聯(lián)性信息，應(yīng)將關(guān)聯(lián)性信息與函件一起公開(kāi)，以便征求意見(jiàn)對(duì)象全面系統(tǒng)地了解相關(guān)信息，提出科學(xué)合理的意見(jiàn)和見(jiàn)解。

自身信息的不完全性也是行政機(jī)關(guān)征求意見(jiàn)的原因之一。為了盡可能地改善這一狀況，行政機(jī)關(guān)通過(guò)多種渠道收集國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)組織和社會(huì)公眾的意見(jiàn)和建議，為決策尋求更多的信息支撐，提高決策的科學(xué)性、專業(yè)性、認(rèn)同感和實(shí)踐效能。

22信息可理解性較弱

可理解性，這是從社會(huì)公眾角度提出的衡量政府公開(kāi)信息的質(zhì)量指標(biāo)，即公開(kāi)的政府信息應(yīng)易于理解，以滿足其知情權(quán)，并可作為社會(huì)公眾參與議政的基礎(chǔ)。

這是由“信息缺乏完備性”直接引發(fā)的另一個(gè)信息質(zhì)量問(wèn)題。信息缺乏完備性使社會(huì)公眾無(wú)法全面知曉提出意見(jiàn)所依賴的必要信息，如金箔入酒后各種影響：金箔及酒的營(yíng)養(yǎng)價(jià)值；對(duì)金箔酒銷(xiāo)售價(jià)格的影響，社會(huì)公眾難以對(duì)這一事項(xiàng)的深入理解，這些信息的缺乏直接導(dǎo)致征求意見(jiàn)對(duì)象無(wú)法提出有效的意見(jiàn)，或者根本不會(huì)提出意見(jiàn)。從現(xiàn)有資料來(lái)看[1-3]，新聞媒體對(duì)函件信息的傳播起到了巨大作用，是網(wǎng)絡(luò)、報(bào)紙、廣播等大眾媒介讓更多的社會(huì)公眾了解到國(guó)家衛(wèi)生計(jì)生委就金箔作為食品添加劑征求意見(jiàn)的這政務(wù)活動(dòng)，為了解答社會(huì)公眾質(zhì)疑和所關(guān)心的問(wèn)題，為了釋疑關(guān)于如果該申請(qǐng)被批準(zhǔn)后所引發(fā)道德、反腐等問(wèn)題的猜想，上述媒體在函件所傳遞信息的基礎(chǔ)上，通過(guò)采訪或其他形式，向?qū)＜?、行政機(jī)關(guān)、行業(yè)協(xié)會(huì)對(duì)這些專業(yè)性的關(guān)聯(lián)性知識(shí)信息進(jìn)行了收集與整理，并以各自媒介形式向社會(huì)傳播，解決了上述問(wèn)題。盡管發(fā)函機(jī)關(guān)也透露出一些關(guān)聯(lián)性信息，但對(duì)社會(huì)公眾獲取作為提供意見(jiàn)基礎(chǔ)的信息，在數(shù)量和質(zhì)量方面，顯然是不夠的。任何一個(gè)行業(yè)或?qū)W科的專業(yè)人員皆為少數(shù)人，大多數(shù)社會(huì)公眾皆為非專業(yè)人員。在現(xiàn)代民主政治環(huán)境里，如這類(lèi)“金箔入酒”與人民群眾日常生活關(guān)系密切的事項(xiàng)征求意見(jiàn)的對(duì)象顯然是社會(huì)公眾，包括組織和個(gè)體。雖說(shuō)金箔與酒是人們?nèi)粘Ｊ熘膬深?lèi)物質(zhì)，但如將兩者混合，造作“金箔酒”，這是專業(yè)性極強(qiáng)的問(wèn)題，而且，關(guān)系人們的日常生活。所以，國(guó)家衛(wèi)生計(jì)生委向社會(huì)征求意見(jiàn)正確且符合決策程序。但涉及的酒的類(lèi)別、釀造工藝、金箔酒營(yíng)養(yǎng)及對(duì)人體的影響等等這些專業(yè)知識(shí)，大多數(shù)社會(huì)公眾就不得而知。面對(duì)無(wú)法理解的征求意見(jiàn)函和事項(xiàng)，他們?cè)趺茨芴岢隹茖W(xué)合理的意見(jiàn)，又怎么有意愿向行政機(jī)關(guān)貢獻(xiàn)自己的智慧呢！又怎不能保持參政議政的民主積極性與熱情！而政府信息公開(kāi)與政民互動(dòng)的目的正是為了開(kāi)通公眾的意見(jiàn)、智慧、積極與熱情流從社會(huì)向政府的大門(mén)，以實(shí)現(xiàn)公眾的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)、參政權(quán)等各項(xiàng)民主權(quán)利。endprint

從現(xiàn)有文獻(xiàn)資料看，新聞媒體起到了向社會(huì)公眾提供關(guān)聯(lián)性信息的作用。的確，他們職責(zé)是收集與傳播新聞信息。但如此類(lèi)政府社會(huì)管理活動(dòng)，行政機(jī)關(guān)更有權(quán)力、職責(zé)、資源收集更多的關(guān)聯(lián)性信息，以作為他們發(fā)布征求意見(jiàn)函之行政行為的決策基礎(chǔ)，并以附件或其他可行的渠道和方式公開(kāi)于社會(huì)，既彰顯了政府決策行為的慎重性、可行性、科學(xué)性、可信性、權(quán)威性等等，又為社會(huì)公眾提出寶貴意見(jiàn)提供了易取、易用的信息。

政府信息公開(kāi)是政民互動(dòng)的必要前提和基礎(chǔ)；政府征求意見(jiàn)是科學(xué)決策的必要環(huán)節(jié)和要求。信息是聯(lián)系行政機(jī)關(guān)與社會(huì)公眾的中介與橋梁，在政府主導(dǎo)下的信息公開(kāi)與政務(wù)互動(dòng)過(guò)程中，信息流通會(huì)呈現(xiàn)出良性循環(huán)：行政機(jī)關(guān)提供給社會(huì)公眾的關(guān)聯(lián)性信息愈多，社會(huì)公眾對(duì)征求意見(jiàn)函理解會(huì)更全面和深入，向行政機(jī)關(guān)提供的意見(jiàn)性信息也愈多，行政機(jī)關(guān)獲取的信息數(shù)量亦愈多，價(jià)值亦愈大。

23檔案性信息缺位

據(jù)人民網(wǎng)援引《新京報(bào)》消息稱，在2014年8月，國(guó)家衛(wèi)生計(jì)生委就“金箔入酒”向社會(huì)征求過(guò)意見(jiàn)（由于效力已失，為表述方便，暫稱為“檔案性信息”），但未收到任何不同意見(jiàn)，按照程序就可以批準(zhǔn)金箔可作為新的食品添加劑種類(lèi)。“但標(biāo)準(zhǔn)管理部門(mén)認(rèn)為，金箔入酒聽(tīng)起來(lái)就比較敏感。因此衛(wèi)生計(jì)生部門(mén)再次公開(kāi)征求意見(jiàn)，就是希望多聽(tīng)聽(tīng)社會(huì)上的不同聲音?！边@種非常規(guī)做法值得稱道。但如果新聞媒體不報(bào)道“金箔入酒系再次征意見(jiàn)”信息，社會(huì)公眾仍認(rèn)為第二次征求意見(jiàn)是首次，這是誤解之一。事實(shí)上，由于沒(méi)有公開(kāi)首次征求意見(jiàn)的相關(guān)檔案性信息，如公文文種、內(nèi)容、審核過(guò)程、起因、目的等等，導(dǎo)致社會(huì)公眾全然沒(méi)有首次征求意見(jiàn)的印象與認(rèn)知。反之，如果衛(wèi)生計(jì)生委公布了首次征求意見(jiàn)的相關(guān)情況，則至少有如下益處：贏得公眾的贊譽(yù)；樹(shù)立良好的政府形象；在一定程度上滿足社會(huì)公眾的被尊重感；提高公眾提出意見(jiàn)的效率與質(zhì)量等[4]。

24信息權(quán)威性低

“組織理論之父”馬克斯·韋伯提出了3種正式的政治支配和權(quán)威的形式：魅力型權(quán)威（家族和宗教）、傳統(tǒng)權(quán)威（宗主、父權(quán)、封建制度）以及官僚型權(quán)威（現(xiàn)代的法律和國(guó)家、官僚）[5]，第三種權(quán)威是基于理性與法律的權(quán)威，由于規(guī)則、法律和理性的運(yùn)用形成了科層官僚抽的基礎(chǔ)?，F(xiàn)代國(guó)家建立在官僚建立在官僚型權(quán)威之上，權(quán)威來(lái)源于法律與理性的應(yīng)用。政府信息權(quán)威是社會(huì)公眾基于政府信息的真實(shí)性、客觀性、完備性、針對(duì)性、有序性等質(zhì)量屬性，在一定時(shí)期內(nèi)和政民互動(dòng)實(shí)踐中形成的，自愿信任與利用政府信息的意愿與力量。信息流通過(guò)程的合理性也是信息權(quán)威形成的基礎(chǔ)條件之一。因此，信息權(quán)威的強(qiáng)與弱與信息流通的合理性大小有直接關(guān)聯(lián)。行政機(jī)關(guān)在征求意見(jiàn)時(shí)，由于其官僚權(quán)威性，各有關(guān)單位理應(yīng)及時(shí)提出意見(jiàn)。但從信息流通過(guò)程看，征求意見(jiàn)函是行政機(jī)關(guān)基于收集意見(jiàn)的意圖從信源發(fā)出的信息，如果所發(fā)布信息缺乏完備性、針對(duì)性、合理性等屬性都會(huì)影響社會(huì)社會(huì)公眾對(duì)所發(fā)信息做出科學(xué)的理解和判斷，會(huì)進(jìn)一步影響他們創(chuàng)造出新信息，即合理性意見(jiàn)。在這個(gè)過(guò)程中，行政機(jī)關(guān)發(fā)布信息的質(zhì)量高，征求意見(jiàn)將是一個(gè)順暢的信息流，反之，則會(huì)發(fā)生諸如回流信息的數(shù)量少、質(zhì)量低等問(wèn)題。那么，社會(huì)公眾便對(duì)行政機(jī)關(guān)發(fā)布的信息產(chǎn)生不良印象，導(dǎo)致他們不愿或無(wú)法提出意見(jiàn)。所以，從此函內(nèi)容和征求意見(jiàn)過(guò)程看，此次征求意見(jiàn)的信息權(quán)威較低。

3啟示

政府信息公開(kāi)、公眾參與、在線辦事已成為政府網(wǎng)站的3種基本功能，通過(guò)網(wǎng)絡(luò)發(fā)布征求意見(jiàn)類(lèi)信息，既是信息公開(kāi)的實(shí)踐形式，亦是公眾參與政治決策的途徑，也是現(xiàn)代政府社會(huì)管理的常態(tài)化的手段。從此案例看，函的信息質(zhì)量問(wèn)題主要是缺乏完備性，這直接導(dǎo)致了其他信息質(zhì)量問(wèn)題，在一定程度上是形成了信息的可理解性弱、檔案性信息缺、權(quán)威性低等質(zhì)量問(wèn)題原因。盡管信息的數(shù)量少、缺乏完備性、系統(tǒng)性差等是不同的信息質(zhì)量維度，但這些方面的問(wèn)題會(huì)使社會(huì)公眾失去理解行政機(jī)關(guān)必備的知識(shí)信息基礎(chǔ)。在現(xiàn)代社會(huì)，行政機(jī)關(guān)征求意見(jiàn)是政府信息輸出的一種常見(jiàn)方式，其有效性在于實(shí)現(xiàn)征求意見(jiàn)的目標(biāo)，但完備的信息是基礎(chǔ)。顯然，這類(lèi)信息質(zhì)量存在的問(wèn)題會(huì)直接或間接造成政府社會(huì)管理效率低、成效低等負(fù)面影響，積少成多，定會(huì)影響到政府在信息公開(kāi)、公眾參與、在線辦事等方面的形象、權(quán)威、公信力。

政府征求意見(jiàn)信息的質(zhì)量是多維度的，除這些信息質(zhì)量維度外，還有真實(shí)性、客觀性、易用性、可用性等維度，每一個(gè)信息質(zhì)量維度都是影響意見(jiàn)征求效果與目的的內(nèi)在因素。一般而言，真實(shí)性與客觀性是信息質(zhì)量的根本維度，其他維度是根據(jù)信息的屬性、社會(huì)公眾和政府各自不同的需要，以這兩個(gè)維度為基礎(chǔ)，并與之保持價(jià)值一致性而產(chǎn)生的。目前，我國(guó)有些政府網(wǎng)站專設(shè)有“意見(jiàn)征集”或“征集調(diào)查”等欄目，專門(mén)征集意見(jiàn)，信息的真實(shí)性與客觀性是可靠的，但其完備性普遍較低?！皬膩喞锸慷嗟拢ˋristotle）到布賴斯（Bryce），民主理論家們都強(qiáng)調(diào)，要保持民主就需要公民積極參與國(guó)家事務(wù)，需要具有關(guān)于公共事務(wù)的高水平情報(bào)，以及廣泛的公民責(zé)任感。”

因此，行政機(jī)關(guān)應(yīng)盡快關(guān)注信息質(zhì)量的每一個(gè)維度及其影響，構(gòu)建與實(shí)踐信息質(zhì)量文化價(jià)值觀，采取建立組織、制定制度與技術(shù)規(guī)范、人員培訓(xùn)、改進(jìn)信息系統(tǒng)等信息質(zhì)量改善措施，不斷提高政府公開(kāi)發(fā)布信息的質(zhì)量和信息公開(kāi)、公眾參與、在線辦事的實(shí)際效果，一方面，從政府提高信息質(zhì)量的途徑保持和實(shí)現(xiàn)公眾參與國(guó)家事務(wù)的積極性，增強(qiáng)和滿足公眾利國(guó)利民的責(zé)任感，另一方面，從公眾利用高質(zhì)量信息的渠道釋放參與政府管理的力量與智慧。

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（本文責(zé)任編輯：郭沫含）endprint