精準扶貧主體行為邏輯與作用機制研究*

莊天慧 陳光燕 藍紅星

一、引言

消除貧困，改善民生，實現共同富裕，是社會主義的本質要求。黨的十八大報告明確提出“2020年全面建成小康社會”的奮斗目標，但是全面建成小康社會的重點和難點在貧困地區。創新扶貧開發機制是提高扶貧成效，進而消除貧困的關鍵所在。黨的十八大以來，黨中央、國務院將精準扶貧與區域扶貧攻堅作為新階段我國扶貧開發兩大重要戰略舉措。2013年12月中辦國辦出臺《關于創新機制扎實推進農村扶貧開發工作的意見》提出“建立精準扶貧工作機制”，2014年十二屆全國人大二次會議將“精準扶貧”首次列入政府工作報告，這既是新階段扶貧開發的必然要求，又是走中國特色扶貧道路的戰略選擇，深刻揭示了貧困治理的發展規律和客觀要求。

什么是精準扶貧?目前理論界并沒有統一解釋，有學者從貧困人口精準識別、扶貧對象精準幫扶、扶貧資金精準監管來闡釋［1］;有學者從改進考核機制、扶貧資源傳遞角度來描述［2］;有的學者從提高扶貧精準度進行分析［3］，不同的視角深化了人們對精準扶貧的認識。本研究認為，精準扶貧是變“粗放漫灌”為“精準滴灌”，以定點、定時、定量消除貧困為目標，以政府、市場、社會、社區、扶貧對象協同參與為基礎，以資源統籌、供需匹配為保障，對扶貧對象實施精準識別、精準扶持、精準管理的貧困治理模式。精準扶貧是我國新階段扶貧開發形式的改革創新，對實現國家扶貧開發戰略，推進全面小康社會建設具有重要的理論價值與現實意義。

二、精準扶貧的歷史演進

我國政府長期致力于貧困消除，特別是改革開放以來，根據減貧形勢的變化適時調整貧困治理策略，不斷向精準扶貧邁進，扶貧精準度得到了大幅提高。農村貧困人口大規模減少，由1978年的2.5 億下降到2014年的7017 萬;貧困發生率下降到2014年的7.2%，降幅達77.55%。我國扶貧工作取得了舉世矚目的成就。

回顧改革開放三十多年來我國農村扶貧開發治理在提高扶貧精準上經歷了以下演變:

1.扶貧對象識別精準:從整體到區域再到區域與個體同時推進。改革開放初，我國農村處于普遍貧困狀態，國家對扶貧對象瞄準并沒有具體到某個特定區域或者人群，而是整個農村社會和全體農村居民。農村經濟體制改革促使絕大多數農村地區擺脫了貧困。但一些地區卻由于經濟、社會、歷史、自然、地理等多方面的原因，仍然處于貧困狀態。為提高扶貧精準和減貧成效，自1986年始國家將扶貧對象瞄準到貧困縣;1988年確定了370 個國家級貧困縣;1994年制定《國家八七扶貧攻堅計劃》時又調整為592 個，并將70%的扶貧資金用于貧困縣。［4］經過八七扶貧攻堅，到2000年底，農村剩存貧困人口僅有3000 萬人;貧困發生率也減少到3%左右。但是進入新世紀，我國農村貧困人口分布呈現出“大分散、小集中”的特點，尤其是向村級集中。［5］為此，2001年國家將扶貧對象瞄準到村，確定了14.81 萬個貧困村，分布在全國1861 個縣(區、市)，覆蓋了全國80%的農村貧困人口;進一步推進了扶貧開發的精準性。經過新世紀頭10年扶貧開發后，我國農村貧困狀況呈現出“點(貧困村)、片(特殊貧困區)、線(沿邊境貧困帶)”的新特點。［6］2011年國家頒布的《中國農村扶貧開發綱要(2011-2020)》，將包括六盤山區、秦巴山區、武陵山區、烏蒙山區、滇桂黔石漠化區、滇西邊境山區、大興安嶺南麓山區、燕山―太行山區、呂梁山區、大別山區、羅霄山區等11 個片區和西藏、四省藏區、新疆南疆三地州確定為集中連片特困地區，開始實施區域扶貧攻堅。連片地區覆蓋了680 個縣，集中了全國約一半的貧困人口。扶貧資源配置也主要集中在這些地區。

客觀而言，這種由縣到村到片區到戶的貧困瞄準，是符合我國農村貧困人口分布狀況的變化規律，也提高了扶貧的精準度。［7］但是，目前貧困對象大量漏出表現得也很突出。貧困村、扶貧對象識別執行環節的“道德風險”規避機制欠缺，導致“假窮人”滲入，出現人情扶貧、關系扶貧。在貧困村的瞄準上有48%沒有被準確瞄準。［8］另外還有“規模排斥”導致的貧困對象漏出，從中央到地方自上而下依據相關數據的規模控制，加之村級層面相關統計數據時有失真，規模分配模型科學，但結果往往不太理想。準確識別扶貧對象是實施精準扶貧的前提。

2.扶貧資源配置精準:從單一的物質資源配置到物質資源和社會資源配置相結合。在扶貧工作初期，我國以救濟式扶貧為主，表現為政府或者其他扶貧主體為貧困對象提供一定的生產生活所需的物質資料。如民政部門為特困戶提供的糧食、衣物等，農業部門為貧困戶提供的種子化肥等生產資料。但是這種救濟式扶貧不能從根本上消除貧困，而且還讓一些貧困對象產生了“等靠要”的思想。隨著扶貧開發的深入推進，單純的物質資源投放已不能滿足扶貧需求，物質資源與社會資源配置相銜接成為必然趨勢。從20 世紀90年代中期開始，國家通過大量的扶貧資金投放，對貧困村、貧困縣的通電、通路以及人畜飲水進行改造，改善貧困對象的生產生活條件。另一方面，根據扶貧對象的自然資源狀況，投放產業扶持發展資金，抓產業扶貧，每個縣至少有1 ―2 個龍頭企業，提高貧困對象收入。同時加大社會資源的投放，開展科技扶貧、教育扶貧和衛生扶貧，普及初等義務教育和初級醫療保健，開展產業技術培訓和勞動力就業培訓等。

扶貧資源的投放越來越精準，提高了扶貧效率和扶貧績效。但是長期以來，扶貧資源配置中計劃思維較重，扶貧資源利用效率比較低，扶貧成效出現“短期化”。另外，由于難以獲得住戶層面可靠的收入和支出信息，導致實施貧困投資項目嚴重的覆蓋不完全和漏出問題。［9］一些扶貧項目進入門檻高、配套資金難落實，導致貧困村特別是貧困戶無法得到瞄準，出現“精英俘獲”。20 世紀末期，有學者就估算出大約有40%的扶貧資金沒有用于扶貧。［10］在扶貧過程中扶貧項目、資金分配多以投入主體的意愿而定，尊重貧困地區、貧困人口的意愿不夠;導致扶貧資源供給與扶貧對象需求錯位，影響扶貧資源的使用效率。扶貧過程中應根據扶貧對象各階段發展的需要，及時調整扶貧資源投向、有效配置扶貧項目，確保有限的扶貧資源使用效用最大化。扶貧資源配置的精準，直接關系到扶貧成效。

3.扶貧管理動態精準:從扶貧對象扶貧資源管理由靜態管理向動態管理轉變。貧困的動態性特征和扶貧需求的變動性，要求在扶貧對象和扶貧資源管理上必須實行動態跟蹤。長期以來我國扶貧管理動態更新不及時，導致事實上的“只出不進”，“數字減貧”、“被脫貧”、“被扶貧”的現象不同程度存在，影響了扶貧精準性。實施動態管理是提高扶貧精準度的關鍵，從扶貧對象來看，既要有進入機制，也要有退出機制，形成正向激勵。對于因災、因病、因學返貧的人口應及時納入扶貧范圍，對脆弱性貧困人口應列入重點防止跌入貧困的對象，將關口前移;對原有扶貧對象，經過一定扶貧開發周期扶持后脫貧的，應及時調整并退出扶貧范圍。從扶貧資源來看，也應實行動態管理。扶貧過程中應根據扶貧對象各階段發展的需要，及時調整扶貧資源投向、有效配置扶貧項目，確保其有限的扶貧資源使用的效用最大化。扶貧資源屬于公有資源，具有競爭性但缺乏排他性，當一個人獲得了部分扶貧資源后，其余的人獲得這種資源的機會或者數量就會減少;［11］但是扶貧資源本身并不具有排他性，如果扶貧資源管理不好，就會導致分配的不合理和使用效率的下降，陷入“公地悲劇”;從而出現扶貧資源投入與“窮人”數量的同向增長，降低窮人脫貧預期和動力。建立扶貧對象與扶貧資源的動態管理機制，做到有進有出、有激勵、有約束，切實提高扶貧的精準度。

三、精準扶貧的理論推演

新階段我國農村貧困分布的廣泛性、貧困表現的多維性和致貧原因的差異性決定了必須提高扶貧精準度，快速減少直至消除貧困。

1.多維貧困理論

阿瑪蒂亞·森是較早明確提出從多維角度認識貧困和發展問題的學者。他提出能力貧困的概念，認為貧困是對人的基本可行能力的剝奪。作為社會人，其基本可行能力包括公平地獲得教育、健康、飲用水、住房、衛生設施、市場準入等多個方面的內容。基于此，多維貧困理論認為對貧困的測量不僅限于經濟收入，還應從教育、醫療、獲得信息和社會保障等多個維度進行貧困衡量。聯合國開發計劃署在2010年《人類發展報告》中公布了世界各國的多維貧困指數(MPI，Multidimensional Poverty Index)，從健康、教育、生活標準三個維度，營養、兒童死亡率、受教育年限、入學兒童、做飯用燃料、廁所、飲用水、電、屋內地面、耐用消費品等10 個指標進行貧困測量。

基于多維貧困理論，在精準識別中，對貧困對象的識別瞄準不僅要考量到經濟收入，同時還要考量教育文化、健康衛生、社會保障等狀況，把解決貧困人口能力問題與獲得公民權利機會平等作為重要的指標體系。在精準扶持中，應針對不同維度的貧困狀況，制定差異化的扶持措施，比如，對于主要表現為社會資源短缺的扶貧對象，幫扶上就應該更好地提供正式的政策和制度規范，培育非正式的制度規范;對主要表現為自然資源短缺的扶貧對象，在幫扶上就應該引導和幫助他們開展技術創新，并通過制度安排來盡可能地發揮出現有自然資源的效用。

2.空間貧困理論

20 世紀90年代，貧困人口呈現空間聚集的客觀現實引起學者們對貧困與空間關系的關注。空間貧困理論以空間經濟學為基礎，重點研究貧困與空間地理因素之間的關系。［12］雅蘭和瑞福林通過對中國1985 ―1990年南方4 省微觀數據的回歸分析，發現由一系列指標合成的地理資本(geographic capital)對農村家庭消費增長有顯著影響;研究證明空間地理位置稟賦低劣，造成了農戶自身資本的生產力低下，進而使之陷入“空間貧困陷阱”(SPT，spatial poverty traps)。［13］世界銀行、聯合國糧農署(FAO)、環境規劃署(UNEP)等組織的貧困研究者基于SPT 給全球貧困定位和繪圖，詳細繪制了多國的“貧困地圖”(poverty maps)，將貧困戶的基本狀況、貧困分布、生態氣候、環境、距離、基礎設施和公共服務等眾多內容通過地理信息系統軟件進行直觀、可視的展現。現有研究成果認為空間貧困表現為位置劣勢、生態劣勢、經濟劣勢、政治劣勢等四大基本特征，［14］為此應從經濟、社會、環境的角度進行空間扶持，消除貧困區域的偏遠與隔離、脆弱的經濟整合、缺乏政治性優惠和惡劣的農業生態與氣候條件等阻礙發展的因素，減緩乃至消除貧困。［15］

空間貧困理論對精準扶貧具有重要現實導向。我國貧困人口分布呈現“小分散、大集中”格局［16］;尤其是連片特困地區貧困人口高度集中，具有資源匱乏、環境惡劣、區位劣勢等共同特點，呈現出典型的空間貧困特征。由于自然或地理稟賦的改變存在客觀條件的制約，精準扶貧中必須充分考慮貧困區域空間特征對貧困發生和扶貧效果的決定性影響和約束，對貧困對象進行科學評估，合理設計并優化扶貧方式。尤其要更加關注貧困區域的生態脆弱性和自然災害對貧困的影響，加強基礎設施建設，增強農業抵抗風險能力，改善區域經濟社會發展條件。

3.貧困治理理論

治理理論發源于公共管理領域。貧困是一種復雜的社會現象，消除或減輕貧困的過程是國家實現經濟發展、減輕貧困雙重目標的過程，也是一個國家治理的過程。治理能力是反貧困過程中的關鍵因素。治理理論中的多中心治理理論認為社會公共事務的管理過程中，并非只有政府一個主體，還包括非政府組織、私人機構、公民個人等多元決策中心。［17］在貧困治理理論中，研究者也強調政府、社會、市場、社區、個人不同主體在反貧困過程中的協同作用。

我國以往的扶貧視角是將貧困主體客體化，過于強調政府在扶貧開發過程中的主導性作用;同時，對社會、市場、社區在扶貧過程中的作用重視不夠。這種貧困治理模式，必然造成扶貧主體和貧困客體積極性不高，參與性不強。為此，在精準扶貧推進中，不僅要強調政府的主導性作用，也要遵循市場規律，強調市場、社會、社區、扶貧對象的共同參與，形成扶貧開發合力。在各自的基礎上，準確定位、合理規劃，相互銜接，高效運作，真正做到扶貧準確瞄準到個人，精準幫扶到每一位貧困者。

四、精準扶貧主體結構與行為動機

1.精準扶貧主體結構

從扶貧者角度分析，精準扶貧需要政府牽頭，做好各項扶貧調控和銜接工作。然而，反貧困系統目標的實現以反貧困治理結構主體的多中心化為前提［18］，這就決定了精準扶貧的實現不能夠僅僅依靠政府力量。市場組織在資源配置效率、社會組織在提高扶貧精準度、社區在優化資源銜接和縮短扶貧距離等方面擁有不可替代的優勢，他們的參與能夠較好地彌補政府扶貧缺陷，助推更加精準地實施貧困治理。可見，精準扶貧主體至少應包括政府、市場、社會、社區。

從扶貧對象角度分析，貧困農戶主動參與精準扶貧具有客觀必要性。只有貧困農戶主動參與扶貧過程，變被動扶貧為主動脫貧，才能有效解決貧困治理“最后一公里”問題，精準扶貧方能取得好的成效。

基于以上分析，本文把精準扶貧主體結構分為五個部分，即政府、市場、社會、社區、農戶。

2.精準扶貧主體行為動機

精準扶貧是一個典型意義上的集體行動，但是集體行動有時存在個體理性與集體理性的悖論。［19］精準扶貧主體愿意參與扶貧，有其現實考量。

(1)政府的行為動機。我國政府始終把人民利益放在最高位置，政府參與扶貧工作，主要是基于對國家穩定和人民福利的通盤考慮:一是我國政府始終堅持以為人民服務為唯一宗旨，把實現共同富裕作為黨和國家的奮斗目標。二是全面建成小康社會，實現“中國夢”和中華民族偉大復興，需要解決我國的貧困問題。三是貧困問題不僅是一個社會問題，更是一個政治問題，事關國家聲譽和長治久安，只有解決好我國的貧困問題，我們才能在國際上贏得良好聲譽，才能有一個安定的社會環境。

(2)市場的行為動機。市場參與精準扶貧，主要基于以下幾點考慮:一是市場所肩負的社會責任和義務驅使它這樣做;二是通過承擔社會責任可以提升企業形象，間接性提高經營業績;三是精準扶貧作為一項市場活動，通過參與扶貧項目擴大了市場和經營范圍，直接提升了市場組織利益。

(3)社會的行為動機。社會組織存在的最主要目的是服務社會，解決社會發展過程中存在的問題，促進社會有序、健康發展。貧困作為一個重要的社會問題，需要社會組織廣泛參與。社會參與精準扶貧主要基于以下幾個方面的考慮:其一是社會組織本身重要職能之一，能夠較好地促進社會和諧與穩定。其二是個人、政府、企業或其他主體，借助社會組織的中介功能，彌補自身在精準扶貧中的不足，更好履行職能，樹立良好形象，促進長遠發展。

(4)社區的行為動機。社區存在的價值在于為本社區居民提供優良服務。社區參與精準扶貧，能夠充分利用自身在機構協調和資源對接方面的優勢，為社區居民帶來更多扶貧資源，提供更好的基本服務，促進社區貧困群眾脫貧致富，實現社區治理目標。

(5)農戶的行為動機。農戶集精準扶貧主體和客體于一身，是脫貧致富的關鍵切入點。農戶參與精準扶貧，其一，融入扶貧工作，提高脫貧致富的動力，變“要我脫貧”為“我要脫貧”;其二，發揮農戶的監督和反饋作用，促進精準扶貧政策調整，最終使農戶獲益;其三，農村社會是“熟人社會”，通過社區網絡形成較好的扶貧示范，既獲得自我認可，又營造積極向上的社區風氣。

五、精準扶貧主體的角色定位及相互關系

如何有效發揮政府和其他扶貧主體在扶貧開發過程中的主觀能動性，形成扶貧開發新合力，成為解決我國現階段扶貧問題的關鍵。打破傳統政府強勢包攬的扶貧模式，構建“政府—市場—社會—社區—農戶”“五位一體”的貧困治理模式(如圖1)，有利于推進精準扶貧。

“五位一體”的貧困治理模式不僅強調政府主導作用，克服“市場失靈”，提高貧困人口參與水平，保障公平發展;而且注重挖掘市場潛力，通過市場調節，實現資源合理配置，以此培育貧困群體自身能力，保持持續發展，實現內源扶貧。同時，“五位一體”的貧困治理模式還強調利用多方力量，激勵社會廣泛參與，彌補政府和市場二元共治的不足。通過不斷提升社區治理能力，促進扶貧資源傳遞提效，并且尊重農戶發展意愿，保護扶貧對象的主體激勵性。

政府如何履行貧困治理職能，既做到不越位，同時又不缺位，成為有效治理貧困的關鍵所在。首先，政府應對扶貧開發做好頂層設計。制定扶貧開發規劃，完善各項規章制度和法律法規，對市場、社會、社區、農戶參與扶貧提供準入條件，建立激勵機制，并對扶貧行為予以規范。其次，政府要發揮好調控、監督作用。為規避政府扶貧失靈，政府可通過購買服務等方式把具體扶貧項目交予市場、社會、社區和貧困農戶實施完成，自身專職做好扶貧的宏觀調控，協調并引導好各扶貧主體在政策規范的軌道運行;政府要抓好扶貧政策執行，監督和考核各扶貧主體的扶貧行為，及時反饋扶貧成效，調整、完善各項扶貧政策。

如何發揮市場作用，彌補政府和其他主體扶貧缺失，關系到貧困治理能否高效運行。在貧困治理過程中，市場應在政府監管、調控條件下，發揮對貧困資源的基礎性配置作用，集聚力量，調動諸如企業、合作社等市場主體廣泛參與扶貧。首先，發揮市場在投融資方面的作用，完善小額信貸、貧困村村級發展互助資金等農村投融資制度，為貧困地區經濟社會發展提供便利的融資條件和渠道。其次，在扶貧規劃和項目的具體實施中，發揮市場自身優勢，使扶貧資源得到有效配置。第三，貧困地區資源開發、大型基礎設施建設、市場開發、商業產品供給等可引入市場機制，促進地區貧困減緩和經濟社會發展，實現益貧性。另外，通過企業、合作社等市場主體，以無償或低成本形式參與貧困地區建設，承擔市場主體社會責任。

已有研究表明，在政府失效、市場失靈的區域內，正是社會組織能夠發揮其獨特價值的領域。社會組織是政府、貧困對象之間的“橋梁”，具有扶貧瞄準率高，效果好的顯著特點，能夠快速集聚社會資源，實現資源銜接，提升扶貧效能。［20］如何對社會組織扶貧進行角色定位，實現扶貧治理中國家公權和社會權力的合理建構和解構，成為破解貧困治理的重點和難點。社會組織自身資源豐富、專業性強、組織形式靈活，在扶貧開發中要充分扮演好參與者、推動者、監督者的角色。社會組織可根據自己的專業領域承接扶貧開發的不同職能，如項目承接、小型基礎設施建設、教育技術、醫療衛生服務等，減少扶貧開發成本、提升扶貧績效。同時社會組織要發揮自身動員力強大的優勢，特別是在扶貧項目實施中組織與激勵扶貧對象參與，有效提升扶貧對象能力，進而推動內源扶貧，達到可持續發展。另外，社會組織可作為中央政府與基層政府、政府與市場之間的紐帶，協調并監督扶貧政策的有效實施。

社區是貧困人群日常生活的區域，與貧困對象距離最近，在貧困了解程度、貧困幫扶距離等方面較其他扶貧主體更具優勢。賦予社區及其成員扶貧權限，給予項目和資金支持，實現社區與政府扶貧、市場扶貧、社會扶貧、個人脫貧有效銜接，調動力量和資源參與社區貧困治理，能夠較好地解決貧困群眾在基本生產、生活、發展方面的諸多問題。首先，社區要做好各類扶貧資源的橋梁與紐帶。充分梳理社區貧困現狀、致貧原因、脫貧意愿、發展條件等，并及時向各類扶貧主體溝通情況，發布信息，同時將扶貧資源有效傳遞和分配到真正貧困的領域和人口。其次，社區要成為反貧困主體的積極建構者。［21］利用自身資源或社會資源，通過社區建設，提高貧困群眾脫貧能力，創造貧困群眾就業機會，幫助有勞動能力的貧困者擺脫貧困;社區還要利用自身文化等非正式制度規范成員行為，激勵社區成員互幫互助，主動脫貧。另外，社區還可以承接其他扶貧主體的部分扶貧功能，協助其他扶貧主體加強對貧困對象的管理、核實，強化項目落實，拓展扶貧邊界，解決其他扶貧主體在貧困治理過程中的困難。

此外，還應積極動員貧困農戶參與扶貧。貧困農戶既是扶貧主體又是受益對象，扶貧工作中要使貧困農戶變被動扶貧為主動參與脫貧，提高貧困主體的自我發展能力。貧困農戶要充分利用政府、市場、社會、社區提供的扶貧渠道和途徑，表達自身脫貧意愿和實際需求;參與扶貧規劃制訂，主動進入扶貧項目的具體施行，提高脫貧致富能力，增強自身綜合素質。同時，貧困農戶應積極監督、反饋扶貧情況，幫助、動員他人幫扶仍未脫貧的群眾主動脫貧，與政府、市場、社會、社區等扶貧主體共同營造持續良好的貧困治理氛圍。

六、精準扶貧的作用機制分析

扶貧主體有效參與扶貧，需要健全的貧困治理機制給予保障。基于此，本研究從貧困對象精準識別、精準扶持、精準管理、精準考核、利益聯結、社會動員與激勵六個方面構建了精準扶貧的作用機制(如圖2)。“六機制”各有側重，其中，政府聚焦“精準識別機制、精準扶持機制、精準管理機制、精準考核機制”，市場聚焦“以貧困戶為核心的利益聯結機制”，社會聚焦“扶貧動員參與激勵機制”;同時又分工明確，各展所長，相互銜接，互相配合，共同作用于精準扶貧全過程。

圖2 “六機制”協同運行的精準扶貧作用機制

1.以貧困準確識別為基礎，構建精準識別機制

構建精準識別機制，制定標準是前提，規范操作是基礎，透明運行是關鍵。首先，應放棄傳統以收入作為貧困人口識別標準的方法，建議采用多維貧困標準對貧困人口進行識別。在識別程序上，應建立“貧困戶申請、村委會或村民小組評議，按時將貧困對象識別信息進行公開公示，上級機構對識別結果進行抽檢核查以及最后將貧困人口信息錄入統一的扶貧信息系統”等“四步工作法”。同時，考慮到部分特殊群體因各種原因存在難以被識別的情況，應明確“四步工作法”與特殊群體非常規識別程序銜接使用的原則和情況，將貧困戶和貧困村充分有效識別出來，確保識別結果真實、準確。精準扶貧識別信息應做到戶建卡、村造冊、鄉歸簿、縣歸檔。為切實提高地方統計數據信度，防止“規模排斥”情況的出現，應改革現有貧困指標自上而下分配機制，對地區貧困對象名額不設限制，根據地區實際，實事求是地開展貧困識別和上報工作。此外，還應構建貧困人口和貧困村空間地理信息系統，利用GIS 等技術工具，結合人口普查和建檔立卡數據資料，繪制我國貧困空間分布詳細地圖，完善貧困村資源稟賦信息，提高貧困地理識別、資源利用和政策干預的精準度。［6］

2.以個性化幫扶為核心，構建精準扶持機制

精準扶持是實現各種幫扶工作最終到村到戶、做實落地的“總漏斗”。在精準扶持過程中，應做到駐村工作組、幫扶單位對所有貧困村、幫扶責任人對所有貧困戶的全覆蓋，不遺漏任何一個貧困村和貧困戶。精準扶貧應首先找準扶貧對象致貧類別和致貧原因，在扶持過程中突出分類指導，因村因戶施策，制定發展規劃和扶貧規劃。要因地制宜，依托區域資源稟賦和產業基礎，幫助貧困村調整產業結構和發展特色優勢產業。要重點關注民生問題，通過興修道路、水利、電力、通信等基礎設施，切實解決好貧困群眾衣食住行現實困難。以綜合治理為手段，社會建設、經濟建設、生態文明建設全面推進，幫助提升貧困區域文明和諧程度。同時，積極探索直接扶持、委托扶持、股份合作扶持等有效方法和模式，真正實現精準幫扶到戶、扶持到人。

3.以扶貧信息網絡為載體，構建精準管理機制

在宏觀政策方面:應構建全國聯網的扶貧信息網絡，借助網絡平臺及時更新扶貧信息，實行動態化管理，為扶貧開發工作提供決策支持，為幫扶績效考核提供最重要依據。同時，建立一支強有力的扶貧核查隊伍，對扶貧對象進行全方位、全過程的監測和管理，實時反映幫扶績效。建立精準扶貧申訴機制，為貧困對象提供維權渠道，防止扶貧對象無故“被脫貧”現象的出現。在微觀舉措方面，注重建立農村扶貧對象退出機制，及時清退那些已經擺脫貧困的人群，防止他們擠占扶貧資源。開展脫貧對象跟蹤調查，及時了解和反饋脫貧對象脫貧后的生產、生活情況，防止返貧。對再次返貧的人群，及時給予貧困再識別和幫扶。

4.以扶貧監督問責為保障，構建精準考核機制

首先，建立并完善扶貧工作和減貧任務縣級人民政府負主責的機制，加強扶貧工作考核與縣域經濟考核、黨政領導班子考核之間的有效銜接。貧困縣應由主要考核GDP 轉換為考核以貧困發生率、貧困人口生產、生活、就業等為主要內容的扶貧成效，把扶貧成效作為貧困縣領導班子考核的主要指標之一。其次，建立資金分配的正向激勵機制，構建分工明確、權責匹配、運行規范、管理到位的項目資金監管機制，提高資金使用績效，杜絕挪用資金行為。再次，對貧困戶和貧困村識別、扶持、管理成效及貧困縣農村扶貧開發工作進行量化考核，獎優罰劣，保證各項扶貧政策落到實處。最后，建議建立扶貧部門、社會、第三方等組成的“三位一體”監督體系。［22］省級扶貧部門應加強貧困村、貧困戶識別及動態管理的抽檢核查力度，建立制度化、常態化的長效工作機制;引入“西部志愿者”、“三支一扶”等力量，充分發揮媒體及社會的監督作用。

5.以市場為導向、貧困戶為著力點，探索構建利益聯結機制

堅持市場導向，在貧困地區創新推廣“龍頭企業+貧困戶”、“公司+基地+貧困戶”、“合作經濟組織+公司+貧困戶”、“專業大戶+貧困戶”、“家庭農場+貧困戶”、“經營性社會化服務組織+貧困戶”等產業化扶貧組織經營模式，通過產業化扶貧組織，有效解決農民小生產與大市場的矛盾。為有效解決貧困農民的融資難問題，應探索建立產業發展基金、天使投資基金、眾籌資金等融資模式和渠道，完善并拓展貧困村村級發展互助資金、小額信貸等農村微型金融外延，適當降低資金借貸標準，切實解決貧困戶脫貧融資抵押難問題。同時，延伸農村政策性保險覆蓋范圍，建立適合區域發展的商業性保險體系，適當提高保額賠付標準。要依據地區實際情況，大力發展地區特色優勢產業，提高貧困農戶參與市場競爭、產業經營的能力，通過集約式扶貧實現增收致富。因地制宜探索建立契約型、擔保型、利益返還型、參股合作型、資產份額型等多種形式的產業化扶貧利益聯結機制，明確各方的權責利，使龍頭企業、專合組織、專業大戶、家庭農場、經營性社會化服務組織等市場主體和貧困戶結成緊密的利益共同體，實現龍頭企業、專合組織、貧困戶、扶貧資金等的有機結合，有效解決扶貧開發“扶強難扶弱”的問題，確保扶貧資金和項目落到貧困戶頭上，按期實現脫貧目標。

6.以多元保障為支撐，構建社會動員參與激勵機制

首先，在保障方面，完善扶貧法律和法規，特別應加強扶貧資金監管、扶貧工作考核方面的立法，為扶貧工作的開展提供完備的法律法規支持。建立一支嚴格按照扶貧法律法規辦事的扶貧執行和監督考核隊伍，規范扶貧行為。統一各項扶貧資金，實行扶貧資金下放到縣，做到扶貧資金按照縣級規劃和需求合理分配。其次，在社會動員方面，有效動員中央和國家機關各部門各單位、武警及軍隊、參公事業單位、人民團體、公益性組織、社區、社會公眾等社會力量參與扶貧。逐步形成定點幫扶、對口幫扶、結對幫扶、社會幫扶、志愿服務等多種形式的社會扶貧新格局。搭建合作扶貧網絡平臺和高端載體，積極調整社會扶貧內部結構，優化外部扶貧合作，銜接政府合作。凝聚資源和力量，有效整合扶貧資金和項目;創造社會扶貧合作共贏輿論環境，培養扶貧主體參與扶貧的意識和責任。落實諸如利益優先考慮、利潤分配、物質獎勵、職位晉升、投融資、稅費減免等各項扶貧開發優惠政策，完善扶貧榮譽表彰體系，給予扶貧參與者較高的社會地位，激勵社會主體廣泛參與貧困治理。

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