古代朝廷如何“打虎”：盤點歷史上的巡視監察制度

韓書安

《人民日報》8月21日刊登了中央政治局常委、中央紀委書記王岐山署名的《發揮巡視監督作用 助力全面從嚴治黨》一文。文章指出，“我國巡視制度的歷史源遠流長。我們黨在成立初期就借鑒傳統政治文化中的監督方式，探索建立黨的巡視制度。”中央巡視組的任務是要“當好黨中央和省區市黨委的‘千里眼‘順風耳，找出‘老虎和‘蒼蠅，讓利劍高懸、震懾常在。”

回顧我國古代的巡視制度，對于今天的吏治建設不無意義。所謂“巡視”，就是中央政府委派專員對地方政府開展定期或不定期的監督與考核。“巡視”是和“述職”相對應的中央視察地方政績的政治實踐。《孟子·梁惠王下》說：“天子適諸侯曰巡狩，巡狩者，巡所守也。諸侯朝于天子，曰述職，述職者，述所職也。無非事者，一不朝則貶其爵，再不朝則削其地，三不朝則六師移之。”由于周朝在地方政權上實行的是分封制，所以“述職”原來是指諸侯向天子陳述職守。秦漢以后，“廢分封，行郡縣”，后來地方官向中央政府匯報施政情況亦叫“述職”。而“巡狩”，本義是指天子出行，視察邦國，后來逐漸形成了一套完整的地方巡視制度。

先秦：從“方伯”到“霸主”

“方伯”是古代諸侯中的領袖之稱，謂一方之長。周初，“天子建國，諸侯立家”。天子在所分封的諸侯國中，委任王室功臣、懿親為諸侯之長，代表王室鎮撫一方，稱為“方伯”。春秋時，王權陵替，霸業代興，出現了所謂的“春秋五霸”，可以說是方伯制度的變異。

《左傳·僖公四年》記載了齊桓公伐楚的理由，便是借用“方伯”之由：

四年春，齊侯以諸侯之師侵蔡，蔡潰，遂伐楚。楚子使與師言曰：“君處北海，寡人處南海，唯是風馬牛不相及也。不虞君之涉吾地也，何故？”管仲對曰：“昔召康公命我先君太公曰：‘五侯九伯，女實征之，以夾輔周室。賜我先君履：東至于海，西至于河，南至于穆陵，北至于無棣。爾貢包茅不入，王祭不共，無以縮酒，寡人是征；昭王南征而不復，寡人是問。”

因為古代是“禮樂征伐自天子出”，齊桓公也是地方諸侯，本無權征伐其他諸侯。但是因為他的祖先曾被委命為“方伯”，所以他便“師出有名”，找到了討伐楚國的借口。

方伯制度，并沒有達到拱衛周室的目的，相反卻成為諸侯爭霸的借口。例如齊桓公、晉文公通過葵丘之會、踐土之盟，被周天子加尊賜胙，登上了霸主的地位。孔子身處春秋晚期，目睹這種狀況，便感慨道：“天下有道，則禮樂征伐自天子出；天下無道，則禮樂征伐自諸侯出。自諸侯出，蓋十世希不失矣；自大夫出，五世希不失矣；陪臣執國命，三世希不失矣。天下有道，則政不在大夫。天下有道，則庶人不議。”（《論語·季氏》）司馬遷對這段歷史更是總結道：“平王之時，周室衰微，諸侯強并弱，齊、楚、秦、晉始大，政由方伯。”（《史記·周本紀》）

漢代：從“刺史”到“州牧”

漢代刺史制度的最初來源是對秦代監御史制度的沿襲繼承。秦始皇在統一六國以后，在地方上也建立了一套監察制度——監御史制度。所謂“分天下以為三十六郡，郡置守、尉、監。”監御史、郡守、郡尉同為秦朝“郡”的長官，分掌監察、行政、軍事的職責。據《漢書·百官公卿表》記載：“監御史，秦官，掌監郡。漢省，丞相遣史分刺州，不常置。武帝元封五年初置部刺史，掌奉詔條察州，秩六百石，員十三人。成帝綏和元年更名牧，秩二千石。哀帝建平二年復為刺史，元壽二年復為牧。”

西漢初期，中央政府便已重視對地方郡縣的監察。《通典》記載：“惠帝三年，相國奏御史監三輔、郡，察以九條。”“文帝十二年，其遣謁者勞刺三老，……及問民所不便安。”“文帝十三年，以御史不奉法，下失其職，乃以丞相史出刺，并督監察御史。”上面的史料依次提到了共三種監察官職，即“監郡御史”、“派遣史”與“丞相史”。隨著國家疆域的擴大、中央直轄郡縣的增多，郡縣事務也增多起來，原本不專職或不常置的監察官職漸漸有了常設的必要，于是武帝元封五年，把“監郡御史”系統、“派遣史”系統與“丞相史”系統三者糅合為一，正式確立以十三郡分刺的刺史制度，成為西漢的一代常制。

為了加強中央對地方的管理，漢武帝在元封五年（公元前106年）把全國除了三輔（京兆、馮翊、扶風）、三河（河南、河內、河東）和弘農以外的地區分成了13個州部：冀州、青州、兗州、徐州、揚州、荊州、豫州、益州、涼州、幽州、并州、交趾、朔方。中央在每個州設立刺史一名，專職監察地方。刺史沒有固定的治所，每年八月巡視所轄區域，考察吏治、獎懲官吏、決斷冤獄。這便是《通典》所記載的“漢刺史來傳周行郡國，無造所治。中興所治有定處。舊常以八月巡行所部，錄囚徒，考殿最。初歲盡詣京師奏事。中興但因計支，不復詣京師。”

后來，刺史權勢漸重，積久成制，遂為地方行政長官。尤其是在漢末桓靈時期，各地屢有叛亂，中央為了倚重擁有一州之眾的刺史，又將刺史改為州牧。靈帝中平五年，“焉以刺史威輕，乃建議改置牧伯，鎮安方夏，清選重臣，以居其任”，從此州牧（刺史）由九卿重臣出任，名正言順獨霸一方，中央漸漸失去了對其控制，而州牧（刺史）的監察職能也完全消失了，至此刺史制度的演變完全完成，州、郡、縣三級行政制度確立，漢末群雄混戰的大幕也逐漸拉開。刺史制度由監察功能向行政功能的轉變，既是出于鎮壓地方農民起義的需要，可解一時之渴。但是州牧權勢漸增，尾掉不大，又形成軍閥地方割據的局面，最終導致東漢王朝的覆滅。

唐代：臺院侍御與諸道監察

唐代御史臺為最高監察部門，設御史大夫一人為其首長，以御史中丞為其副。御史臺下設臺院、殿院、察院。臺院有侍御史六人，掌糾察百僚、彈劾不法；審判皇帝特命的案件，并與門下省的給事中、中書省的中書舍人分直朝堂，受理冤訟，號稱“小三司”。

侍御史還有專人分管御史臺官署的日常雜務。侍御史在諸御史中地位最高，職權最重。殿院有殿中侍御史九人，掌殿廷供奉之儀式，糾察朝會典禮失儀和隨駕檢舉非違等事。察院有監察御史十五人，資歷淺者稱“監察御史里行”，掌監察地方官吏及尚書省的六部。

在地方，唐代以“道”為監察區，唐太宗時全國劃分十道，玄宗時增為十五道。每道派監察御史一人，后來也稱巡按使、觀察使、按察使等。

明清：“八府巡按”的威風

明清兩代中央政府均設有監察機關即都察院。明代都察院下屬有十三道監察御史，清代都察院下屬有十五道監察御史。監察御史平時在京城都察院供職稱為內差或常差，如奉命出巡鹽務即為巡鹽御史，奉命出巡漕運即為巡漕御史，奉命巡按地方即為巡按御史，均稱外差或特差。而監察御史奉命外出擔任巡按御史則是外差或特差當中最多的一項任務。據《明史》記載，洪武年間即有巡按御史之設，然非常例。至永樂元年二月乙卯，遣御史分巡天下，遂為定制。全國巡按御史的分派是：“北直隸二人，南直隸三人，宣大一人，遼東一人，甘肅一人，十三省各一人。”另據《清史稿》記載，清初沿明制，設都察院，下有十五道監察御史。順治初，又有巡按御史，每省各一人。

此外，明朝省級地方官員分為三司，分別是布政使司、按察使司和都指揮使司，布政使管“民政”，按察使管“刑名”，都指揮使則管“一省軍務”。三司分別相當于現在的省長、省法院院長、省軍區司令。清朝布政使主管民政賦稅；按察使職掌不變；都指揮使廢置不設。清代減去都指揮使司，變成“二司”。二司的長官布政使和按察使，俗稱藩臺、臬臺，同為省長。藩臺管行政財政，臬臺管司法監察郵驛。清宣統三年（1911）改稱提法使。明清時的按察使和臬臺為地方最高級別的監察系統官職，并非中央巡視地方的監察制度。

在古代戲曲、小說等文學作品中，我們也常看見如下情節模式：地方官貪贓枉法，老百姓沉冤莫白；幸而蒼天有眼，劇情沖突膠著不堪之際，“八府巡按”從天而降，他們手持尚方寶劍，代天子行權，鏟奸除惡，替民做主，讓正義得以伸張，人間得以大團圓。《竇娥冤》里替竇娥昭雪的是“八府巡按”，《玉堂春》里替蘇三洗冤的也是“八府巡按”，連周星馳電影《審死官》都有“八府巡按”來串戲……事實上，常見于戲文里的“八府巡按”在古代并不存在，并且“八府巡按”多為正義化身的人物形象，這可以理解為老百姓渴望吏治清明的一種心理表現。