淺析我國(guó)自貿(mào)區(qū)負(fù)面清單管理模式

謝進(jìn)

摘 要：雖然我國(guó)自貿(mào)區(qū)“負(fù)面清單”管理模式取得了較大的成功，但也存在文本質(zhì)量欠佳，相關(guān)法律法規(guī)不完善，開放度透明度不夠，與國(guó)際接軌不夠等問(wèn)題，我們應(yīng)在新一版的負(fù)面清單制定過(guò)程中注重對(duì)配套措施的完善，注意負(fù)面清單的措辭，提高其透明度，并結(jié)合中國(guó)實(shí)際情況制定負(fù)面清單。

關(guān)鍵詞：自貿(mào)區(qū)；負(fù)面清單；管理模式

一、我國(guó)自貿(mào)區(qū)“負(fù)面清單”模式存在的問(wèn)題

（一）負(fù)面清單的文本質(zhì)量、透明度與開放度。首先，負(fù)面清單的文本質(zhì)量問(wèn)題。負(fù)面清單的文本質(zhì)量的高低，直接影響到負(fù)面清單的透明度。在我國(guó)2015年版的負(fù)面清單中，有部分管理措施表述不清，透明度不夠。比如：在限制類行業(yè)中，對(duì)于M749“其他專業(yè)技術(shù)服務(wù)業(yè)”是這樣規(guī)定：限制投資攝影服務(wù)（限于合資），根據(jù)字面含義，對(duì)于投資攝影服務(wù)，只能是合資，但是合資的股權(quán)比例如何，負(fù)面清單卻未作出進(jìn)一步規(guī)定，如果有外商投資者以99%的外資股權(quán)與1%的內(nèi)資股權(quán)進(jìn)行攝影服務(wù)的投資，自貿(mào)區(qū)管委會(huì)是否應(yīng)該批準(zhǔn)？這樣的負(fù)面清單在操作的過(guò)程中勢(shì)必會(huì)出現(xiàn)操作性大打折扣的問(wèn)題，不利于負(fù)面清單的具體實(shí)施。

另外，我國(guó)的負(fù)面清單的行業(yè)分類與國(guó)際未接軌。我國(guó)的負(fù)面清單的行業(yè)分類是按照《國(guó)民經(jīng)濟(jì)行業(yè)分類及代碼》（2011年版）進(jìn)行的，而國(guó)際上，不管是WTO還是包括各BIT、FTA在內(nèi)的雙邊、諸邊協(xié)議，行業(yè)分類均是按照WTO《服務(wù)部門分類列表的文件》進(jìn)行的。我國(guó)的行業(yè)分類與國(guó)際不接軌，將必然影響我國(guó)以自貿(mào)區(qū)負(fù)面清單作為基礎(chǔ)在對(duì)外進(jìn)行談判的過(guò)程中，無(wú)法進(jìn)行行業(yè)的對(duì)接的問(wèn)題，進(jìn)而使自貿(mào)區(qū)負(fù)面清單的試驗(yàn)作用大打折扣，同時(shí)，也大大降低了我國(guó)負(fù)面清單的透明度。

其次，負(fù)面清單的開放度問(wèn)題。目前我國(guó)的負(fù)面清單中的特別管理措施過(guò)于冗長(zhǎng)，開放度不夠。雖然我國(guó)現(xiàn)行的2015年版負(fù)面清單已經(jīng)經(jīng)過(guò)兩次瘦身，較2013年版大大縮短。但是，如果與國(guó)際上的負(fù)面清單相比較，我國(guó)的負(fù)面清單的特別管理措施依然過(guò)于繁雜。我國(guó)2015年版負(fù)面清單一共列出122項(xiàng)特別管理措施，其中85條限制性管理措施，37條禁止性管理措施，而美國(guó)-韓國(guó)FTA中美國(guó)的三個(gè)負(fù)面清單中不符措施總共才不到40條。可見(jiàn)，我國(guó)的負(fù)面清單要達(dá)到國(guó)際上的開放度，還需要進(jìn)一步努力。

（二）相關(guān)的配套制度是否完善。雖然“負(fù)面清單”的外資管理模式目前只適用于四個(gè)自貿(mào)試驗(yàn)園區(qū)，但綜觀世界各國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，我們不難發(fā)現(xiàn)，負(fù)面清單的管理模式并不單單只涉及外資準(zhǔn)入管理，其發(fā)揮作用還需要有相關(guān)配套領(lǐng)域的改革，這部分的改革需要頂層設(shè)計(jì)。

比如，在市場(chǎng)監(jiān)管方面，對(duì)于侵犯知識(shí)產(chǎn)權(quán)等侵權(quán)行為懲治不到位，監(jiān)管力度不夠，未形成公平的市場(chǎng)秩序。又比如，在認(rèn)定何為“外資”的標(biāo)準(zhǔn)方面，我國(guó)主要以企業(yè)注冊(cè)地為標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定，而國(guó)際上則多采用住所地為標(biāo)準(zhǔn)。這無(wú)疑給負(fù)面清單的適用增加了障礙。再如，金融創(chuàng)新是自貿(mào)區(qū)建設(shè)的重點(diǎn)之一，其核心內(nèi)容則是金融自由化，包括人民幣國(guó)際化、利率市場(chǎng)化、以及資本項(xiàng)目自由化。但是，仔細(xì)研讀2015年版負(fù)面清單，上述金融自由化的風(fēng)險(xiǎn)疑問(wèn)尚無(wú)詳細(xì)解讀。再如，負(fù)面清單大大開放了外資準(zhǔn)入的范圍，相應(yīng)地，應(yīng)該加強(qiáng)外資安全審查制度與反壟斷審查制度，但是，我國(guó)的這兩項(xiàng)制度均存在許多不完善的地方，這樣無(wú)疑加大了我國(guó)開放外資的風(fēng)險(xiǎn)。以外資安全審查制度為例，雖然今年4月出臺(tái)了《自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)外商投資國(guó)家安全審查試行辦法》，一定程度上明晰了自貿(mào)區(qū)管委會(huì)與國(guó)家商務(wù)部、發(fā)改委以及聯(lián)席會(huì)議的職責(zé)分工，但是，有關(guān)外商投資國(guó)家安全審查制度的其他內(nèi)容并未在這一試點(diǎn)辦法中得以完善，諸如“關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)”“關(guān)鍵技術(shù)”等重要用語(yǔ)的具體含義和判斷標(biāo)準(zhǔn)沒(méi)有得以明晰，商務(wù)部與發(fā)改委、聯(lián)席會(huì)議的具體職責(zé)劃分、聯(lián)席會(huì)議的議事規(guī)則等都依然保持原有規(guī)定，未能在這次試行辦法中得以進(jìn)一步完善。再比如，負(fù)面清單的管理模式深層次的影響是轉(zhuǎn)變政府職能，要使負(fù)面清單管理模式達(dá)到最優(yōu)化的效能，應(yīng)有政府權(quán)力清單與責(zé)任清單的配套實(shí)施，而我國(guó)政府權(quán)力清單與責(zé)任清單均處于起步試行階段，還有很多需要完善的地方，這勢(shì)必會(huì)影響到負(fù)面清單管理模式的實(shí)施效果。

（三）負(fù)面清單所給予的國(guó)民待遇的質(zhì)量問(wèn)題。目前我國(guó)

2015年版的負(fù)面清單只涉及外資的設(shè)立與變更，并未貫穿外資設(shè)立后經(jīng)營(yíng)的全過(guò)程，同時(shí)，負(fù)面清單也未涉及外資在我國(guó)的間接投資，應(yīng)該說(shuō)，這樣的國(guó)民待遇是有限的，這也勢(shì)必會(huì)影響我國(guó)目前負(fù)面清單的質(zhì)量。

二、我國(guó)自貿(mào)區(qū)負(fù)面清單管理模式的完善

（一）注重相關(guān)配套措施與法律法規(guī)的完善。如前所述，國(guó)家安全審查制度作為負(fù)面清單管理模式的配套措施，相關(guān)的法律制度還存在諸如“外資”“控制”等關(guān)鍵詞語(yǔ)的認(rèn)定，審查的機(jī)構(gòu)具體職責(zé)劃分、程序等諸多問(wèn)題，需要我們進(jìn)一步頂層設(shè)計(jì)，完善相關(guān)制度。

（二）注重負(fù)面清單的用辭，盡量做到準(zhǔn)確，可操作性強(qiáng)。我國(guó)的負(fù)面清單實(shí)行動(dòng)態(tài)管理模式，即每年根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行調(diào)整，在下一次的負(fù)面清單調(diào)整過(guò)程中，應(yīng)盡量避免使用模糊性的語(yǔ)句，描述清晰，尤其對(duì)于限制性管理措施，一定要對(duì)限制的條件、對(duì)象等做出明確規(guī)定，以防止在適用負(fù)面清單的過(guò)程中產(chǎn)生歧義和不確定性。

（三）以與國(guó)際接軌的行業(yè)分類編制新版的負(fù)面清單。為了充分發(fā)揮負(fù)面清單在我國(guó)進(jìn)行對(duì)外談判時(shí)的試驗(yàn)效果，我國(guó)應(yīng)當(dāng)在新一版的負(fù)面清單編制過(guò)程中以與國(guó)際接軌的行業(yè)分類標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行編制。

（四）加快轉(zhuǎn)變政府職能，完善權(quán)力清單與責(zé)任清單建設(shè)。如前所述，負(fù)面清單管理模式帶來(lái)的是政府職能的轉(zhuǎn)變，要充分發(fā)揮負(fù)面清單管理模式的效用，就應(yīng)進(jìn)一步完善政府權(quán)力清單與責(zé)任清單，進(jìn)一步規(guī)范政府的行政自由裁量權(quán)的行使，增強(qiáng)行政行為的合法性與合理性。

（五）逐步提升負(fù)面清單所給予外資的國(guó)民待遇的質(zhì)量。在負(fù)面清單管理模式的下一步改革中，逐步將負(fù)面清單的管理模式適用于外資經(jīng)營(yíng)的全過(guò)程，并將這種管理模式逐步運(yùn)用于外資在我國(guó)的間接投資。

（六）負(fù)面清單內(nèi)容應(yīng)充分體現(xiàn)中國(guó)自身特點(diǎn)。雖然如前所述，自貿(mào)區(qū)的負(fù)面清單是為今后我國(guó)在國(guó)際上談判作試驗(yàn)，應(yīng)盡量與國(guó)際接軌，但是，這并不意味著，我國(guó)的負(fù)面清單完全以別國(guó)的為藍(lán)本。事實(shí)上，歐美日等發(fā)達(dá)國(guó)家在實(shí)施其負(fù)面清單管理模式時(shí)均充分考慮自身特點(diǎn)。我國(guó)也應(yīng)在制定負(fù)面清單時(shí)，對(duì)于一些敏感行業(yè)、嚴(yán)重污染環(huán)境的行業(yè)以及一些新興領(lǐng)域做出適度地保留。

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