我國文化創意產業制度變遷與困境

文/蓋小飛 解學芳

我國文化創意產業制度變遷與困境

文/蓋小飛 解學芳

文化創意產業發展迅猛，成為我國經濟發展的新增長點與戰略支柱產業。與此同時，伴隨文化創意產業的崛起，對產業制度的關注度也逐步提升。我國文化創意產業制度經過萌芽、構建階段，目前已基本成熟。但從文化創意產業發展的現實訴求來看，還面臨著整體制度環境不佳、對文化原創的扶持力度不大、知識產權保護力度不夠、文化財稅制度效果甚微等困境。

文化創意產業；制度創新

一、我國文化創意產業制度變遷的三階段

1991年到2000年，是文化創意產業制度萌芽階段。

1991年，國務院發布《文化部關于文化事業若干經濟政策意見的報告》，首次提出“文化經濟”的概念；到1992年，國務院辦公廳綜合司在《重大戰略決策——加快發展第三產業》報告中明確提出“文化產業”，將“文化產業”概念帶進政府報告視野；1998年8月，文化部文化產業司成立，作為我國首個專門的文化產業管理部門，標志著我國文化產業獲得了體制認可。[1]2000年10月，《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十個五年計劃的建議》正式提出“完善文化產業政策，推動有關文化產業發展”，首次在中央文件中論述“文化產業”和“文化產業政策”，意味著文化創意產業進入社會發展和國民經濟發展的重要領域。

在這一階段，國家層面出臺的一些與文化創意產業部分相關的文件也不斷增加、完善，包括國家法律如《著作權法》《商標法》《廣告法》等，其中或多或少都會涉及關于文化創意產業的部分內容，2001年到2008年，是文化創意產業制度構建階段。

這一階段，我國國家層面出臺的關于促進文化創意產業發展的專門性政策法規構成了我國基本的文化管理制度體系。2002年11月召開的第十六次全國人民代表大會上，“文化產業”得到了進一步的區分，特別是在文化事業和文化產業領域，提出了要“積極發展文化事業和文化產業，完善文化政策，支持文化產業的發展”。2003年6月，《中共中央宣傳部、文化部、國家廣電總局、新聞出版總署關于文化體制改革試點工作的意見》出臺，將文化單位明確區分為“公益性的文化事業”和“經營性的文化企業”兩種。2005年12月23日，《關于深化文化體制改革的若干意見》正式公布，在文件中正式提出了“允許轉制為企業的文化單位吸收部分社會資本進行投資主體多元化的股份制改革”。2005年是我國文化創意產業政策法規得到完善的重要一年，7月6日，我國文化部、國家廣電總局、國家新聞出版總署、國家發展和改革委員會、商務部聯合發布了《關于文化領域引進外資的若干意見的通知》；同時，國務院也發布了《關于非公有資本進入文化產業的若干決定》，《關于進一步加強和改進文化產品和服務出口工作的意見》也得到公布，《國家“十一五”時期文化發展規劃綱要》中則提出要“擴大我國文化的覆蓋面和國際影響力”，標志著文化創意產業領域已經開始著力實施“走出去”的發展戰略。[2]

在我國文化創意產業發展的第二階段，出臺更多的是關于文化創意產業發展的專門性的文件，如《關于鼓勵數字電視產業發展若干政策》《文化市場行政執法管理辦法》《互聯網視聽節目服務管理條例》《動漫企業認定管理辦法（試行）》等，以及行政法規《出版管理條例》《音像制品管理條例》《著作權集體管理條例》《娛樂場所管理條例》等。

2008年至今，是我國文化創意產業制度基本成熟階段。

在這一時期，更多地方性文件的出臺昭示著文化創意產業的發展不再是一個“混沌的大整體”，各地方根據自己的實際發展情況以及人文風情、社會資源來制定貼合本土的文化創意產業發展的政策法規。

在這一階段內，我國主要的大城市，特別是文化創意產業發展迅速的北京市、上海市、深圳市等都頒布了相關支持與促進文化創意產業發展的政策文件。同時，推動文化與科技、文化與金融、文化創意和設計服務與相關產業融合的政策法規也不斷出臺、不斷完善。如在2012年5月17日國家文化科技創新工程部際聯席會議第一次會議審議通過了《文化科技創新工程綱要》。2014年3月《關于深入推進文化金融合作的意見》出臺，提出了積極創新文化金融機制體制的方式方法，同時提出要不斷創新符合文化創意產業發展需求特點的金融產品與服務，加強組織實施與配套保障。與此同時，文化部出臺了《推進文創和設計服務業與相關產業融合發展意見》，提出了要在創意設計、動漫、游戲、演藝娛樂、藝術品、工藝美術等領域不斷提升文化創意產業的創意水平和整體實力，充分發揮文化創意和設計服務對相關產業發展的支持作用，實施重要的文化創意產業促進計劃與工程，落實支持政策和保障措施。同時，文化創意產業各個行業在日益完善的政策法規體系下得到相對健康且快速的發展，如《文物藝術品拍賣規程》《關于加快我國數字出版產業發展的若干意見》《廣播影視知識產權戰略實施意見》《互聯網文化管理暫行規定》《“十二五”時期國家動漫產業發展規劃》《關于進一步加強網絡劇、微電影等網絡視聽節目管理的通知》《新聞出版行業標準化管理辦法（2014）》《數字出版“十二五”時期發展規劃》《關于推動新聞出版業數字化轉型升級的指導意見》等陸續出臺。

更多的地方性政策文件以及專門領域政策法規文件的頒布，對于推動局部地區的文化創意產業的發展起到了更為具體可行的作用，從而進一步推動了整體的發展。而文化與科技、金融，文化創意與設計服務的不斷融合，正是文化創意產業不斷繁榮的基礎。

二、我國文化創意產業制度創新的四大困境

經歷三大階段的變遷，我國文化創意產業制度體系基本建構起來。但是較之于世界文化創意產業發展較早且完善的國家，如英國、美國、日本等，仍然存在較大的差距。

我國目前缺乏宏觀的科學的文化創意產業發展規劃，整體制度環境不佳。“我國文化創意產業發展的特點之一是‘中央未動，地方先行’”。[3]一直以來，較之其他文化創意產業發展比較成熟的國家，我國缺乏系統的法律法規的保障與前瞻性的發展戰略。

文化創意產業發達國家已經形成了相對固定且不斷創新的發展模式，如英國的“歷史文化開發+產業集群”模式，美國“知識產權保護+商業運營”模式，韓國的“政府主導+市場機制”模式等。[4]英國是世界上第一個在國家層面出臺政策推動文化創意產業發展的國家，不但認識到“文化應該惠及全民，而不僅僅是為少數人服務的精英藝術”，而且在推動文化創意產業的過程中，致力于創意產業基礎研究，積極培養公民的創意意識、創造創意生活和環境。[5]換言之，英國發達的文化創意產業是政府在宏觀政策上引導的結果。

總的來看，阻礙我國文化創意產業發展的重要因素是整體制度環境不佳，對文化創意產業發展起到支持和保障作用的政策法規制度尚不完善。

缺乏相關培育專門文化創意人才的政策，對文化原創的扶持力度不大。

文化創意產業發展的關鍵在于“創意”，而創意的主要來源是“人才”。當前阻礙我國文化創意產業發展的問題之一就是專業性創意人才的缺失。首先，專業性創意人才數量供不應求。創意人才的培育在我國主要是通過大學專業教育這一條途徑，而高校教育培養模式與創意產業的實踐需求存在著脫節現象，人才結構不平衡使得創意產業的行業需求與人才的儲備之間存在著巨大的缺口。其次，高端的創意產業原創人才與經營管理人才缺失。雖然我國出臺了一系列鼓勵、支持文化創意產業發展的政策，但是專門鼓勵培養創意人才的政策甚少。美國對于專業性創意人才的培育和引進體系是相當完善的。美國有完善的法律法規吸引人才的加入，比如相對寬松的移民政策等，而這些引進的人才也保障了美國在文化創意領域驕人的成就和持續領先的地位。

此外，對文化原創的政策扶持力度還不夠大，這也是當前我國發展文化創意產業遇到的瓶頸。雖然近些年國家與地方紛紛出臺鼓勵文化原創的政策，但是扶持的力度還欠缺，而且落實情況不佳。雖然名義上有了制度的保障，但是落實力的缺乏并未完全調動人們進行文化創新的積極性。

文化創意產業相關法律體系不完善、知識產權保護力度不夠。

在影響我國文化創意產業發展的諸多要素中，法律體系的不完善和知識產權保護力度不夠是最嚴重的問題之一。

首先，法律體系不完善。關于文化創意產業的政策法規，無論是財稅資金方面，還是人才培育與引進等諸方面，通常是以優惠或鼓勵的方式來促進文化創意產業的發展，缺乏從文化創意產業本身的獨特性出發構建的專門的法律體系。換言之，一項新的政策的出臺、實施，往往會面臨由于領導班子更換而被擱置的風險，缺乏連貫性和持續性。

其次，政策法規對知識產權的保護不夠。長期以來，由于知識產權法規的不完善，導致文化創意產業領域的盜版侵權問題在國內十分普遍，嚴重打擊了專業性、創意性人才的創作、創新積極性，造成文化創意產業發展過程中的“文化剽竊、創意不足”。

我國目前文化財政政策對產業扶持力度不大、文化與金融融合的制度初步萌芽。文化創意產業的發展需要大量的資金作為支撐，由于文化生產機制與文化產品的利潤回流方式不同于其他產品，創意產品往往缺乏風險分攤機制而導致創意產業具有很高的風險性。[6]同時，文化市場與資本市場門檻過高、資本市場‘僧多粥少’，‘融資難’問題成為制約中小文化企業成長的外部瓶頸。[7]例如，缺少完善的投融資機制來保證文化創意產業能夠規避風險和獲得合理的回報，導致社會資本參與程度比較低。

這一點與文化創意產業制度完善的國家形成鮮明的對比。在英國，當文化創意企業遇到資金問題時，“英國政府指導相關企業或個人如何從金融機構或者政府部門獲得投資幫助，并且逐步建立文化創意產業財務支持系統，對企業投資文化創意產業實行‘政府陪同資助’的資助模式”。[8]在美國，文化創意產業的投資主體則呈現出多元化的特征，資金的主要來源是國家藝術基金會、人文基金會和博物館學會等；美國一些金融巨頭與文化集團也加強合作和交流，一定程度上促進了美國文化創意產業的發展。

總體來說，我國文化創意產業制度建設還不完善，未能與當前快速發展的文化創意產業發展保持相同節奏。因此，如何實現制度創新與文化創意產業發展的同步是政府未來需要努力的方向。

[1]李玲.當代文化產業發展的制度變遷與地方現狀[J].社科縱橫，2011，（9）.

[2] 蔡尚偉，劉銳. 論新中國文化經濟及文化產業政策的演變[J]. 思想戰線，2010，（1）.

[3] 蘇玉娥.我國政府支持文化創意產業發展的政策選擇[J].學術交流， 2011，（6）.

[4] 宣燁，宣思源.國外文化創意產業發展的典型模式及啟示[J].市場周刊（理論研究），2013，（1）.

[5] 張養志.發達國家文化創意產業發展模式研究[J].國外社會科學，2009，（9）.

[6] 辜勝阻，王敏，劉波. 發展文化創意產業推動我國經濟轉型[J].科技進步與對策，2010，（6）.

[7] 蘇玉娥.我國政府支持文化創意產業發展的政策選擇[J].學術交流，2011，（6）.

[8] 王國穎.國外文化創意產業發展的啟示[N]. 沈陽大學學報（社會科學版），2013，（1）.

責任編輯 董金榮

G124

10.13784/j.cnki.22-1299/ d.2015.06.011

國家自然科學基金項目《基于技術與制度協同創新的文化產業躍遷機制與國家治理能力研究》（71473176），上海哲學社會科學規劃基金一般項目《文化產業科技創新能力研究：基于北京、上海與深圳的比較》（2014BGL001），國家自然科學基金青年項目《基于網絡生態的網絡文化產業演化機理與公共治理機制研究》（71103127）

蓋小飛，同濟大學人文學院碩士研究生，研究方向：文化產業管理；解學芳，同濟大學人文學院副教授，媒體產業研究所副所長，碩士研究生導師，研究方向：文化產業管理。