重塑全球治理模式
——由馬航客機失聯事件引發的思考

文/吳勝 劉秀華

重塑全球治理模式
——由馬航客機失聯事件引發的思考

文/吳勝 劉秀華

馬航客機失聯事件的發生，對主權國家、國際組織和非政府組織等協調與合作提出了新的要求，打破了傳統官僚科層制的弊端，形成了多層次、多中心的治理結構，擯棄了過時的“霸權”思維模式，以主體平等、信息分享為平臺，展現了主權國家治理、國際組織治理、非政府組織治理及其限度，重塑了全球治理模式。

馬航客機失聯事件；全球治理

2014年3月8日，一家馬來西亞航空公司的客機在由吉隆坡起航飛往中國北京的途中與空中交通控制臺失去聯系，這次馬航客機失聯事件在國際上產生了很大的影響，這種影響不但給乘客生命安全造成了難以接受的災難，還在于把空中交通可能的風險展現在了人們面前，引起了人們對重大公共安全事件的重視和擔心。面對重大公共安全事件，以主體安全為訴求，世界范圍內的公共行動者，包括政府部門和“非政府組織、非國家行動者、無主權行為體、問題網絡、政策網絡、社會運動、全球公民社會、跨國聯盟、跨國游說團體和知識共同體”，相互交錯、相互影響，共同致力于安全體系的構建。這次馬航客機失聯事件加速了國際社會的重塑，在面臨全球性的重大公共安全事件時，人們不僅開始思考重塑重大公共安全事件中的全球治理機制，而且已經付諸于行動，這使得此次馬航客機失聯事件超越了馬來西亞的具體國家背景，更具有全球性意義。

一、全球治理內涵分析

全球治理，是“對國際合作網絡的管理，一般用來指為了維持正常的全球秩序，國際社會通過有約束力的制度安排，對全球公共事務的合作管理”。全球治理，是多中心主體之間的合作，“通過多國之間、多種行為主體之間的協調、溝通與達成共識，進而通過集體行為的方式促成多領域合作，已成為當今世界政治的主流”。因此它具有以下特點。一是全球治理主體是世界范圍內的共同行動者，不僅包括主權國家政府，還包括國際組織、非政府組織、公司企業、公民個人和傳播媒體。在這次馬航客機失聯事件發生后，他們相互協調，功能互補，致力于失聯客機的搜救。二是全球治理客體是可能影響到世界范圍的全球性公共危機事件，如生態環境問題、和平安全問題、國際經濟問題等；三是全球治理方式是治理主體依據國際規則和制度，啟動治理程序，借助全球范圍內的治理力量（包括軍事力量、經濟力量、信息力量和科技力量），從空間維度和時間維度的二維視角來達成治理目標。（如圖）

圖1 公共危機中全球治理結構圖示

二、馬航客機失聯事件凸顯全球治理模式的價值特征

（一）全球治理突破了以主權國家為基礎的模式，打破了官僚科層制的弊端，形成了多層次、多中心的治理結構

全球治理首先必須置于全球化的背景下加以考量，它突破了以主權國家為基礎的傳統治理模式，治理結構具有多層次、多中心的特征，不限于某一個主權國家，而是以治理對象為中心分散于全球不同的國家、地方，乃至社區。多層次、多中心的特征決定了它不可能簡單依靠主權國家的政令來實現治理目標，而只能依靠自愿的、非強制的謀求平等合作的多層次、多中心治理主體來共同實現。這種多層次、多中心的治理主體，除了主權國家外，還包括國際組織、非政府組織、公司企業、公民個人和傳播媒體，特別是國際組織、非政府組織已經成為了全球治理的重要組成部分，在國際事務的處理中承擔了重要角色，成了全球治理的一大亮點。國際組織、非政府組織已經在一定程度上影響了一個國家的對內對外政策，在國際公共安全、群體利益訴求、資源配置和生態建設方面發揮了越來越重要的作用。它打破了傳統的官僚科層制作為長期以來自動形成的“正統”組織模式地位，使得對公共事務的管理更具彈性，可根據管理事務性質的不同而采取靈活的治理模式，很大程度上提升了治理績效。此外，世界范圍內各地的民眾也通過游行、集會、示威等方式深入到全球治理的框架范圍內，獲得參與決策的機會和權力。再者，在信息化時代，互聯網等新傳播媒體的普及使得信息的傳播在世界范圍內具有瞬間性的特征。比如，馬航客機失聯事件發生后，媒體第一時間以圖片、文字、聲音、畫面等形式立體式地進行了報道，并持續加以關注報道搜救的進展，使得這一事件得到了全世界的關注。這樣的搜救信息通過傳播媒體的全方面報道，有助于各行動主體及時了解最新情況，推動搜救的有效進展。

（二）全球治理訴求國際事務的協商與合作，擯棄過時的“霸權”思維模式

隨著全球化的不斷推進，世界范圍內的各個國家在經濟、政治、文化等領域的聯系越來越緊密，基本上已經到了“你中有我、我中有你”的程度，無論是發達國家還是發展中國家，彼此之間在某種程度上都形成了相互依存的關系。比如，這次馬航失聯的客機，是美國生產的波音777，發動機則是英國的產品，乘客來自中國等多個國家。由此可見，這次馬航客機失聯事件淡化了馬來西亞的國家色彩。事件表面看似是馬來西亞的，但結果是全球性的，如對客機上來自不同國家的乘客的生命危害，對美國波音品牌的影響等。同時，國際社會已基本形成共識，單純依靠馬來西亞一個國家的力量很難完成搜救工作，必須依靠周邊國家中國、越南、美國甚至印度、新加坡等國家的協調與合作，這些都要求對國際公共事務特別是重大公共安全事件的處理必須建立在協調與合作的基礎之上，那種以強權為特征的“霸權”思維模式已經過時，因為“霸權”思維模式是冷戰時期的產物，是單個強權國家或國家集團通過強權方式來建立國際政治、經濟秩序，強加它的價值理念于其他國家頭上，達成國際事務治理的目的。而在全球化時代，以權力義務不平等為基礎的強權關系必須遭到抵制，它失去了生存的土壤和空間，取而代之的是權力義務對等基礎之上的互利合作。所以，通過這次馬航客機失聯事件，可以明顯看出全球化條件下對于全球事務的治理，其基礎和歸宿與冷戰時代有著本質的差異。全球治理，正是基于平等的協商與合作、出于對價值歸宿和公共目標的認同而進行的全球范圍內公共事務的治理。

三、馬航客機失聯事件重塑全球治理模式及其限度

（一）非政府組織治理及其限度

非政府組織治理是以非政府組織為主要治理主體的治理模式。隨著全球化進程的不斷推進，非政府組織在全球治理中發揮著越來越大的作用。它們致力于環保、教育、人口、難民救助等全球范圍內問題的解決，是全球治理的創新發展。如本次馬航客機失聯事件中，馬來西亞政府相關部門可以積極與國際航空安全調查員協會聯系，尋求它的專業幫助。非政府組織治理突破了傳統的主權國家的治理模式，實現了縱橫交錯的網絡化治理，具有自身獨特的優勢。一是實現了網絡化的彈性治理。相對于主權國家政府的官僚科層制組織結構，非政府組織以網絡化的扁平結構為主，具有很大的彈性和靈活性。二是實現了信息傳遞的快捷性，做到了信息共享、互通有無。非政府組織沒有主權國家那樣的國家利益意識，而是致力于全球范圍內共同問題的解決，所以非政府組織之間能做到信息上的共享，并通過現代化的信息通訊手段，保證了信息傳遞的快捷。

但是，非政府組織并不是建構在國家權力基礎之上，它在全球治理過程中的行為和效果都受到了一定程度的限制。其一，非政府組織的行為，有時因觸及了主權國家的利益，而在治理過程中受到了主權國家的阻撓；其二，非政府組織因其組織結構的相對松散而使得它的執行力和權威性不足，影響了治理績效；其三，非政府組織的資金主要來源于捐贈、政府資助、成員繳納會費等，因此，除了少數大的非政府組織外，絕大多數非政府組織因經費限制而影響了治理績效。

（二）國際組織治理及其限度

國際組織治理是以國際組織為主要治理主體的治理模式，它在一定程度上是全球治理的重要形式。正如謝默斯所言，“國家之間的國際合作已越來越多地建構在國際組織的框架內，各國創立國際組織用以應對日益相互依賴的后果，人們不可能設想沒有國際組織的當代國際生活”。國際組織治理主要針對特定的領域而展開協商與合作，實現共同目標。根據功能與治理領域不同，國際組織主要可以分成以下四種。一是經濟類型的國際組織，如世界貿易組織（WTO）；二是環保類型的國際組織，如聯合國環境規劃署（UNEP）；三是社會生活類型的國際組織，如世界衛生組織（WHO)；四是安全類型的國際組織，如聯合國安理會（UNSC)。

由于國際組織治理受制于其組織形式和治理領域的限制，其治理績效受到很大的限制。一是治理執行效力問題。國際組織通過的協議，由于有時觸及到主要國家的國家利益而受到反對，難以落實到行動中來，執行效力大打折扣。二是治理經費問題。國際組織的日常經費主要來源于成員國的繳納，但某些成員國出于本國利益的需要而遲交、少交甚至威脅不交，依次來達到自身利益，這就使得國家組織的治理效用受到很大限制。

（三）主權國家治理及其限度

主權國家治理是以主權國家為主要治理主體的治理模式。在全球化日益發展的今天，國家之間的聯系更加緊密，依賴程度也越來越高。共同的國家利益促使國家與國家之間形成了相互關聯的整體，很多國家也逐步意識到，許多問題的解決單靠一個國家根本無法解決，即使是美國也沒有這個信心，而必須依靠國家之間的協商與合作。協商與合作的前提條件是國家之間，無論大小還是強弱，都必須在國際大家庭中享有同等的權力，負有同等的義務，而任何建構在強權基礎上的不平等關系都最終會被摒棄。從主權國家治理績效而言，他們擁有統治的合法性基礎和資源配置的主導權，因此，對某一方面的全球性問題能夠達成協議，形成制度。

但是，主權國家治理由于其自身特征，也具有一定的治理限度。其一，從以往經歷來看，主權國家治理的對象往往是事關人類社會可持續發展的環保問題，而對諸如這次馬航客機失聯事件的安全領域，合作有較大的困難。雖然到目前為止，有中國、馬來西亞、越南、美國等國家參與了搜救行動，但更多還是出于一種基礎層面的人道主義救援，沒有形成高層次的合作機制；其二，主權國家之間的合作，仍然是官方之間的合作，很難擺脫官僚科層制的一些弊病，如效率低下、責任相互推諉等；其三，主權國家治理，首要目標是實現國家利益最大化，所以分歧和沖突在所難免，使得治理難以達到既定效果。

責任編輯 解梅娟

D815

10.13784/j.cnki.22-1299/ d.2015.06.010

山東省社科規劃項目《生態文明視野下環境沖突的協同治理研究》（13CZZJ01）階段性成果

吳勝，濟南大學政治與公共管理學院講師，研究方向：政府治理；劉秀華，濟南大學政治與公共管理學院副教授，研究方向：公共行政。