我國(guó)霧霾治理的路徑選擇

儲(chǔ)夢(mèng)然，李世祥

（中國(guó)地質(zhì)大學(xué)（武漢）公共管理學(xué)院，湖北 武漢 430074）

2014年兩會(huì)期間，李克強(qiáng)總理在其政府工作報(bào)告中提出了“社會(huì)治理創(chuàng)新”的概念，為我國(guó)霧霾的社會(huì)協(xié)同治理提供了依據(jù)。社會(huì)協(xié)同治理理論的本質(zhì)是要求政府與公民社會(huì)、市場(chǎng)能夠平等對(duì)話、協(xié)商，并建立合作關(guān)系，共同治理社會(huì)公共事務(wù)，最大限度實(shí)現(xiàn)公共利益［1］。社會(huì)協(xié)同下產(chǎn)生的組織與等級(jí)制的零碎組織或委托人結(jié)構(gòu)相比，更可能培育較廣范圍的社會(huì)合作，加強(qiáng)互惠規(guī)則［2］，故而社會(huì)的成長(zhǎng)成熟和公民力量的發(fā)展壯大成為了確立社會(huì)協(xié)同治理模式的基礎(chǔ)和前提［3］。同時(shí)，以信任關(guān)系為支撐的協(xié)同治理，能夠在協(xié)同者之間產(chǎn)生安全感和確定感，更好達(dá)成協(xié)作意愿［4-5］。目前，我國(guó)正處于政府轉(zhuǎn)型時(shí)期，致力于建設(shè)服務(wù)型政府，重構(gòu)政府信任。霧霾問(wèn)題作為與公眾生產(chǎn)生活息息相關(guān)的公共環(huán)境問(wèn)題，具有極高的公眾關(guān)注度及參與意愿。較之以政府作為單一的治理模式，社會(huì)協(xié)同治理理論指導(dǎo)下公眾及社會(huì)組織參與的擴(kuò)大化，不僅可以?xún)?yōu)化霧霾治理結(jié)構(gòu)，減輕政府治理壓力，加強(qiáng)對(duì)政府的外部監(jiān)督，更能有效建立解決霧霾問(wèn)題的長(zhǎng)效機(jī)制。公眾可針對(duì)地域內(nèi)部的不同實(shí)際問(wèn)題提出多元化解決機(jī)制，提升政府霧霾治理決策的針對(duì)性，使公眾感受與政府策略相契合。因此，在我國(guó)霧霾治理過(guò)程中引入社會(huì)協(xié)同治理模式是我國(guó)社會(huì)主義民主發(fā)展下的必然趨勢(shì)，能夠使政府與社會(huì)、公眾之間形成良性互動(dòng)，并通過(guò)有效的路徑選擇發(fā)揮社會(huì)在霧霾治理中可凸顯的作用，達(dá)成國(guó)家與社會(huì)在霧霾治理間的有效共識(shí)，切實(shí)解決日益嚴(yán)重的霧霾問(wèn)題。

1 我國(guó)霧霾治理的現(xiàn)狀

近年來(lái)，我國(guó)霧霾治理工作得到了各級(jí)政府部門(mén)的高度關(guān)注，為保證我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展開(kāi)展了大量工作，并取得了較為突出的進(jìn)展：一是積極頒布霧霾治理的法律法規(guī)，建立霧霾監(jiān)測(cè)預(yù)警應(yīng)急機(jī)制；二是多方位控制污染源，積極培育節(jié)能環(huán)保企業(yè)；三是發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用，引入社會(huì)資本參與霧霾治理；四是修訂空氣質(zhì)量評(píng)價(jià)指標(biāo)，完善信息公開(kāi)。然而，霧霾治理不是一蹴而就的，霧霾治理過(guò)程中暴露出的問(wèn)題，導(dǎo)致我國(guó)治霾治理效果不佳、治理效果失真。

1.1 霧霾治理政策的有效性亟待提升

首先，我國(guó)霧霾治理的剛性政策偏少。2014年3月，我國(guó)正式實(shí)施了以《北京市大氣污染防治條例》為代表的剛性政策，其推行勢(shì)將大幅提升企業(yè)及個(gè)人的違法成本、降低污染排放值，但整體范圍內(nèi)此類(lèi)政策仍較少。由于剛性政策的缺失，我國(guó)長(zhǎng)期存在企業(yè)守法成本高、違法成本低的現(xiàn)象，導(dǎo)致許多環(huán)境違法行為得不到及時(shí)有效的遏制。環(huán)保部督察組于2014年2月啟動(dòng)的大氣污染防治專(zhuān)項(xiàng)督查結(jié)果顯示，大量工業(yè)企業(yè)仍在進(jìn)行違規(guī)排放，且本該淘汰的落后產(chǎn)能依舊照常生產(chǎn)。2015 年，最新修訂的《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》正式施行，加大了環(huán)境違法的處罰力度，但實(shí)施效果仍有待觀察。

其次，我國(guó)霧霾治理政策不夠細(xì)化。2013 年，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》，指出現(xiàn)階段我國(guó)霧霾治理過(guò)程中需要完成的任務(wù)以及地方政府、企業(yè)、公眾應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，但相應(yīng)目標(biāo)、政策沒(méi)有細(xì)化，各項(xiàng)政策措施難以落到實(shí)處，不少已有政策的效力有待質(zhì)疑。例如，我國(guó)部分地區(qū)正在建立大氣污染區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控合作機(jī)制，而這一“合作”常常局限于轉(zhuǎn)移本區(qū)污染、“抽逃”現(xiàn)象嚴(yán)重，整個(gè)區(qū)域的大氣污染并未真實(shí)減少。

1.2 霧霾治理主體的設(shè)置存在缺陷

在我國(guó)單中心的霧霾治理模式下，政府是霧霾治理的唯一主體，缺失公眾、第三部門(mén)參與霧霾治理，這種治理模式產(chǎn)生了如下諸多問(wèn)題：

首先，霧霾治理中的主體缺失致使政府行政效能難以保證。“全能型”政府意味著繁重的治理任務(wù)，涉及到公共政策制定、執(zhí)行、評(píng)估和修訂全過(guò)程。2013年以來(lái)，我國(guó)各級(jí)政府紛紛出臺(tái)霧霾治理政策措施，并由國(guó)家財(cái)政對(duì)霧霾治理進(jìn)行大筆撥款，但部分政策卻并未得到有效的貫徹執(zhí)行。

其次，霧霾治理的后續(xù)制度供給能力不足。我國(guó)制定霧霾治理的長(zhǎng)效政策對(duì)應(yīng)的應(yīng)是豐富的政策儲(chǔ)備和參與主體，然而在缺少多方參與的單中心治理模式下，現(xiàn)行政策的貫徹已經(jīng)涉及到許多利益主體之間的矛盾處理問(wèn)題。例如，政府污染治理與企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益、地方經(jīng)濟(jì)利益與公眾環(huán)境權(quán)益之間產(chǎn)生了諸多沖突；同時(shí)，政府為搜集準(zhǔn)確排污信息的成本使政策執(zhí)行成本日益高昂，而公眾高期望下對(duì)治理效益的高標(biāo)準(zhǔn)使政府階段性任務(wù)日漸加重、完成時(shí)間加長(zhǎng)，導(dǎo)致政府疏忽了后續(xù)制度的供給。

1.3 霧霾治理的約束激勵(lì)機(jī)制匱乏

針對(duì)霧霾治理我國(guó)雖明確提出地方政府有統(tǒng)領(lǐng)責(zé)任，并與各地政府簽訂了目標(biāo)責(zé)任書(shū)，強(qiáng)化了政府的內(nèi)部約束機(jī)制，然而外部的約束激勵(lì)機(jī)制卻仍有待強(qiáng)化。

首先，霧霾治理信息公開(kāi)制度不夠完善。就我國(guó)現(xiàn)行政策而言，在中央目標(biāo)責(zé)任的壓力下，地方政府極有可能出現(xiàn)因出于政績(jī)考慮而編造虛假數(shù)據(jù)、夸大霧霾治理效果的現(xiàn)象，政府治理霧霾的真實(shí)績(jī)效難以保證。同時(shí)，近年來(lái)我國(guó)政府在信息公開(kāi)制度的完善上做了一定的努力，但在政府環(huán)境治理的具體過(guò)程中還存在不透明性。例如政府與排污企業(yè)之間可能會(huì)產(chǎn)生的合謀尋租行為；在治霾政策的落實(shí)中部分政策執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)存在選擇性，小型排污企業(yè)的排污量多被大量砍壓，而對(duì)大型排污企業(yè)及上市公司的減排乃至關(guān)停卻并不多見(jiàn)；多地排污監(jiān)測(cè)設(shè)備形同虛設(shè)，數(shù)據(jù)失真情況時(shí)有發(fā)生的問(wèn)題也十分令人擔(dān)憂。

其次，霧霾治理的法律保障不足。面對(duì)政府治理過(guò)程中存在的諸多問(wèn)題，我國(guó)目前的環(huán)保公益訴訟制度存在許多缺陷，這對(duì)公眾及環(huán)保團(tuán)體提出環(huán)境民事訴訟及環(huán)境行政訴訟造成了阻礙，公眾對(duì)政府責(zé)任的監(jiān)管難以落到實(shí)處。2012年新頒布的《中華人民共和國(guó)民事訴訟法（修正案）》中第55條明確規(guī)定了法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟，具有里程碑意義，然而這一規(guī)定中公民個(gè)人提起訴訟的權(quán)利卻被排斥在外，同時(shí)對(duì)于“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織”的具體指向也并未明確，存在程序制度上的缺失。更為重要的是，我國(guó)在行政訴訟法中仍未作出有關(guān)公益訴訟的規(guī)定，這種狀況帶來(lái)的危害是：企業(yè)的環(huán)境危害行為可能受到法律上的追究，政府的環(huán)境危害行為卻得不到法律監(jiān)督和校正。如此將不利于公民及第三部門(mén)在我國(guó)霧霾治理過(guò)程中有效行使監(jiān)督權(quán)利。

再次，社會(huì)參與霧霾治理途徑存在缺失。雖然政府期望在霧霾治理中加強(qiáng)環(huán)境公眾參與，從而引入社會(huì)資本，并發(fā)揮公眾、第三部門(mén)的作用，但公眾在參與霧霾治理、個(gè)體與政府直接產(chǎn)生互動(dòng)的過(guò)程中存在權(quán)利與義務(wù)不對(duì)等現(xiàn)象，主要表現(xiàn)在：公眾、第三部門(mén)作為壓力集團(tuán)對(duì)公共政策施加壓力產(chǎn)生的影響力有限，難以真正激發(fā)廣大公眾的參與熱情，激發(fā)主觀能動(dòng)性，即使有被動(dòng)條件下的公眾參與也不利于社會(huì)資本的優(yōu)化配置；同時(shí)，由于信息不對(duì)等，公眾作為委托人為查看這些中間環(huán)節(jié)而帶來(lái)的監(jiān)督成本明顯較高，當(dāng)委托人的基數(shù)很大或者代理的層次較多時(shí)，對(duì)代理人的監(jiān)督成本較高，就會(huì)出現(xiàn)搭便車(chē)的現(xiàn)象，造成政治冷漠［6］；此外，本可作為外部監(jiān)督力量的民間環(huán)保組織，如正規(guī)性較強(qiáng)的大型環(huán)保組織則存在獨(dú)立性欠缺的問(wèn)題，民間自發(fā)形成的環(huán)保組織雖環(huán)保熱情高且具有一定專(zhuān)業(yè)能力，但數(shù)量較少、人員流動(dòng)性大及組織管理能力較弱，同樣難以作為獨(dú)立個(gè)體對(duì)政府治理霧霾行為進(jìn)行有效監(jiān)督。

1.4 霧霾治理效果與公眾感受存在背離

較之于我國(guó)其他社會(huì)問(wèn)題，霧霾治理成效具有直觀性，公眾在這一問(wèn)題上本應(yīng)具有發(fā)言權(quán)，然而在霧霾治理過(guò)程中，公眾感受與政府公布的環(huán)境改善結(jié)果存在出入。無(wú)論在微觀層面，還是在宏觀層面，政府公布的霧霾治理效果與公眾感受存在一定程度的背離。

一是就微觀層面而言，首先，信息統(tǒng)計(jì)口徑選擇上存在偏差。以付保榮教授為代表的一批學(xué)者認(rèn)為我國(guó)空氣質(zhì)量評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)不恰當(dāng)，加劇了局部污染嚴(yán)重地區(qū)的人們對(duì)統(tǒng)計(jì)結(jié)果和親身感受的嚴(yán)重背離［7］，即使在我國(guó)空氣質(zhì)量新標(biāo)準(zhǔn)中，還是存在PM2.5評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)過(guò)松的問(wèn)題；段菁春博士通過(guò)問(wèn)卷調(diào)查及對(duì)公眾感受與空氣污染指數(shù)的相關(guān)關(guān)系的定量分析也證明了這一點(diǎn)［8］。然而，標(biāo)準(zhǔn)的細(xì)化意味著達(dá)標(biāo)難度的增加，治理難度的增大，政府對(duì)于評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的選取可能存在自身政績(jī)上的考量。其次，霧霾監(jiān)測(cè)中的數(shù)據(jù)失真造成的公眾感受背離現(xiàn)象也較為嚴(yán)重。據(jù)山東省環(huán)境信息與監(jiān)控中心2014年初的調(diào)查表明［9］，通過(guò)干擾自動(dòng)監(jiān)測(cè)設(shè)備正常運(yùn)行進(jìn)行數(shù)據(jù)造假的方式主要有兩類(lèi)：一是修改參數(shù)，降低排放濃度值；二是破壞采樣系統(tǒng)，致使監(jiān)測(cè)設(shè)備采集不到排放的真實(shí)樣品。

二是就宏觀層面而言，治理效果與公眾感受之間的背離包括兩方面原因。從政府角度切入，政府公信力及執(zhí)行力的不足與此不無(wú)關(guān)聯(lián)；從公眾角度入手，公眾自身對(duì)政策的了解程度不夠，所在區(qū)域以及是否存在一定的政治冷漠都會(huì)對(duì)其霧霾治理感受度造成影響。然而無(wú)論原因如何，都反映出了我國(guó)霧霾治理過(guò)程中公共政策并未能重視目標(biāo)群體的感受，不利于霧霾治理政策的有效推行以及建立服務(wù)型政府。

2 我國(guó)霧霾社會(huì)協(xié)同治理模式的提出

黨的十八大指出要加快形成政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會(huì)管理體制。為切實(shí)解決我國(guó)霧霾政府治理中存在的問(wèn)題、保證霧霾治理長(zhǎng)效機(jī)制的順利形成，我國(guó)急需建立起社會(huì)協(xié)同治理模型，確立霧霾治理的可行路徑，保障治理績(jī)效穩(wěn)步提升。

2.1 社會(huì)協(xié)同治理模型

當(dāng)前，我國(guó)已經(jīng)具備建立社會(huì)協(xié)同治理模型的現(xiàn)實(shí)條件。隨著我國(guó)民主社會(huì)的建設(shè)，公眾知識(shí)水平、價(jià)值判斷及認(rèn)知能力的提升，公眾對(duì)社會(huì)公共事務(wù)的關(guān)注度和參與度日益升溫，表現(xiàn)出對(duì)社會(huì)事務(wù)高漲的參與熱情，第三部門(mén)的發(fā)展在中國(guó)正處于上升階段。霧霾問(wèn)題與公眾生產(chǎn)生活的高度關(guān)聯(lián)性產(chǎn)生了極高的社會(huì)關(guān)注度，激發(fā)了公眾的參與意愿，同時(shí)也對(duì)企業(yè)的社會(huì)責(zé)任提出了更高要求。因此，我國(guó)霧霾治理可通過(guò)更高水平的社會(huì)協(xié)作而非單個(gè)政府來(lái)完成，以提升治理效率。由此可見(jiàn)，加強(qiáng)我國(guó)霧霾治理中的公眾參與及社會(huì)協(xié)作將成為建設(shè)服務(wù)型政府的必然選擇。

在我國(guó)霧霾治理過(guò)程中，政府既要承擔(dān)保障公眾獲得適量清潔空氣這一公共資源的主要責(zé)任，也需要合理利用市場(chǎng)機(jī)制引導(dǎo)非盈利組織進(jìn)入該領(lǐng)域，充分利用社會(huì)資本以期使霧霾治理獲得更顯著的成效。本文基于各方利益關(guān)系的考量來(lái)建立我國(guó)霧霾治理中的社會(huì)協(xié)同治理模型，見(jiàn)圖1。在這一模型中，作為政府霧霾治理績(jī)效監(jiān)督者的環(huán)保組織接受了社區(qū)公眾的委托，形成了第一層委托代理關(guān)系；政府在運(yùn)用其管理職權(quán)時(shí)可通過(guò)將公共服務(wù)外包的方式將部分霧霾治理任務(wù)交由環(huán)保組織、環(huán)保企業(yè)等，形成了第二層委托代理關(guān)系。

應(yīng)注意的是，社區(qū)公眾與環(huán)保組織之間形成的委托代理關(guān)系應(yīng)是基于互惠基礎(chǔ)上形成的。在理想狀態(tài)下，環(huán)保組織利用其了解國(guó)家政策、具有專(zhuān)業(yè)知識(shí)的優(yōu)勢(shì)，既發(fā)揮了對(duì)法律法規(guī)和國(guó)家政策等公共信息的傳輸和監(jiān)督執(zhí)行作用，又將來(lái)自基層的信息反饋到國(guó)家相關(guān)決策部門(mén)，承接政府剝離出的部分職能，增進(jìn)公共福祉的責(zé)任，有效填補(bǔ)了政府霧霾管理的盲區(qū)。雖然在這一關(guān)系類(lèi)型中同樣存在信息不對(duì)稱(chēng)，但由于兩者間目標(biāo)較為一致，多數(shù)民間環(huán)保社會(huì)組織建立于與公眾的互信原則之上，故而存在的代理成本較低。通過(guò)環(huán)保組織，社區(qū)公眾擁有了與政府溝通的對(duì)等平臺(tái)，通過(guò)這些代理機(jī)構(gòu)與政府進(jìn)行交涉，增加了公眾與政府間的信息傳遞渠道。

2.2 社會(huì)協(xié)同治理模式的優(yōu)勢(shì)

社會(huì)協(xié)同治理模式的建立及完善，可為我國(guó)霧霾治理由政府主導(dǎo)到三方協(xié)同治理提供了更為系統(tǒng)化的思維模式，其主要優(yōu)勢(shì)表現(xiàn)如下：

2.2.1 優(yōu)化公眾參與機(jī)制

公眾作為霧霾治理的委托者，不僅可以通過(guò)個(gè)人或社區(qū)行使對(duì)政府的監(jiān)督，而且還可以委托身邊的環(huán)保團(tuán)體或者組織加入其中，通過(guò)組織內(nèi)部、組織與組織之間的合作，以集體身份與政府展開(kāi)對(duì)話，運(yùn)用專(zhuān)業(yè)知識(shí)維護(hù)自身權(quán)益，并能夠降低公眾自身的監(jiān)督成本，如減緩因資金能力不足而造成的公益訴訟原告舉證困難的問(wèn)題。同時(shí)，環(huán)保組織的壯大將為公眾參與提供有效途徑，通過(guò)組織化管理提升公民參與度，完善公共信息溝通渠道，公眾與政府之間的信息不對(duì)等情況可以得到有效改善，使公民對(duì)政府的約束效力增強(qiáng)，減少霧霾治理中的不當(dāng)行政行為。因此，由于公眾參與、社會(huì)監(jiān)督機(jī)制的優(yōu)化，基于對(duì)政府真實(shí)績(jī)效了解下的公眾感受勢(shì)必增強(qiáng)了與政府治理霧霾的契合度，公眾愿意會(huì)對(duì)政府采取更為合作的態(tài)度，提高政策執(zhí)行力，對(duì)政府工作者產(chǎn)生激勵(lì)，促進(jìn)其向服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)型。特別地，在一些重污染城市中霧霾嚴(yán)重的區(qū)域，其社區(qū)居委會(huì)可肩負(fù)起相應(yīng)的環(huán)境責(zé)任，定期了解居民感受，加強(qiáng)人性化的環(huán)境科普教育，倡導(dǎo)社區(qū)居民低碳出行，建立低碳社區(qū)，并積極展開(kāi)與相關(guān)環(huán)保組織的合作，對(duì)周邊污染企業(yè)是否有按規(guī)定減產(chǎn)及更新技術(shù)進(jìn)行監(jiān)測(cè)評(píng)估，使地域霧霾污染問(wèn)題得以及時(shí)反映和解決。

2.2.2 實(shí)現(xiàn)簡(jiǎn)政放權(quán)

在社會(huì)協(xié)同治理模式下，政府可以更加專(zhuān)注于霧霾治理政策的輸出，優(yōu)化其公共服務(wù)手段措施。首先，政府可以通過(guò)公共服務(wù)的外包將部分霧霾治理任務(wù)交由一些有能力的環(huán)保組織或環(huán)保企業(yè)去完成，減輕政府工作壓力。在政府對(duì)污染企業(yè)的活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)控的基礎(chǔ)上，也可引入環(huán)保組織及相關(guān)科研機(jī)構(gòu)對(duì)污染企業(yè)的排污狀況進(jìn)行抽查，降低合謀尋租的可能性，對(duì)政府及企業(yè)行為進(jìn)行監(jiān)督，培育地方性社團(tuán)與地方政府合作，形成固定合作關(guān)系。

總言之，在該模式的成熟階段，社會(huì)協(xié)同治理模式將對(duì)制度建設(shè)的發(fā)展產(chǎn)生巨大作用。公眾和社會(huì)組織可以參與到政府政策的制定、執(zhí)行、評(píng)估、修訂過(guò)程中，以長(zhǎng)效的約束激勵(lì)機(jī)制來(lái)保證我國(guó)霧霾治理的成效，并通過(guò)共同協(xié)商來(lái)完成后續(xù)制度的供給。需要注意的是，作為公共權(quán)力行使者的政府并不是一般經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上的代理人，它肩負(fù)著喚醒公眾的公民意識(shí)，行使委托人權(quán)利的義務(wù)；同時(shí)，政府還需要通過(guò)資金、技術(shù)和人才上的引導(dǎo)扶持，推動(dòng)更廣泛的社區(qū)公眾與民間社會(huì)組織之間長(zhǎng)效委托代理關(guān)系的建立，保證社會(huì)協(xié)同治理模式的建立以及長(zhǎng)期健康運(yùn)行。

3 優(yōu)化我國(guó)霧霾治理政策的建議

基于社會(huì)協(xié)同治理模式，我國(guó)各級(jí)政府在霧霾治理過(guò)程中應(yīng)明確工作重點(diǎn)，從政府角度對(duì)社會(huì)協(xié)同治理體系的構(gòu)建及完善提供幫助，并以完善霧霾治理政策體系為突破口，整合各方利益相關(guān)者的偏好，提升各方參與能力，促進(jìn)各方理解、合作，提高霧霾治理效率。

3.1 強(qiáng)化霧霾治理政策體系

第一，為環(huán)保產(chǎn)業(yè)提供體系化的政策支持。為切實(shí)緩解霧霾問(wèn)題，我國(guó)受霧霾污染嚴(yán)重地區(qū)都正在進(jìn)行大規(guī)模的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)，作為新興產(chǎn)業(yè)之一的環(huán)保產(chǎn)業(yè)面臨新的歷史機(jī)遇。各地政府應(yīng)借鑒相關(guān)省市經(jīng)驗(yàn)，并結(jié)合自身環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展實(shí)況，對(duì)環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展做出系統(tǒng)規(guī)劃，盡快出臺(tái)并落實(shí)相應(yīng)專(zhuān)項(xiàng)政策，如制定系統(tǒng)政策，努力培育環(huán)保產(chǎn)業(yè)行業(yè)龍頭，規(guī)劃建設(shè)大型生態(tài)產(chǎn)業(yè)園；加大對(duì)環(huán)保產(chǎn)業(yè)技術(shù)開(kāi)發(fā)的扶持，提升企業(yè)利潤(rùn)空間；建立政府環(huán)保產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金、深化實(shí)施綠色信貸和環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)制度，以體系化的環(huán)保產(chǎn)業(yè)政策提升環(huán)保產(chǎn)業(yè)產(chǎn)品競(jìng)爭(zhēng)力。

第二，促進(jìn)霧霾治理績(jī)效評(píng)估政策的體系化。首先，增加現(xiàn)行評(píng)估結(jié)果透明度，除評(píng)價(jià)結(jié)果公開(kāi)外，各項(xiàng)細(xì)化指標(biāo)的分?jǐn)?shù)評(píng)比方式也應(yīng)一同進(jìn)行公示，可便于加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督和增進(jìn)公眾理解；其次，進(jìn)一步完善績(jī)效評(píng)估責(zé)任追究制度，對(duì)于評(píng)價(jià)過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的工作問(wèn)題進(jìn)行及時(shí)解決，對(duì)績(jī)效良好的部門(mén)進(jìn)行表彰，使評(píng)價(jià)結(jié)果物盡其用；再者，評(píng)估體系中應(yīng)適當(dāng)引入社會(huì)參與；再次，選用合適指標(biāo)建立其他績(jī)效評(píng)估方式，如適當(dāng)引入企業(yè)、環(huán)保組織、公眾參與主觀性的績(jī)效評(píng)估，使評(píng)價(jià)結(jié)果與公眾感受更為契合，同時(shí)客觀性較強(qiáng)的績(jī)效評(píng)估與主觀性較強(qiáng)的績(jī)效評(píng)估政策間還需互補(bǔ)，這將有利于政府開(kāi)展霧霾治理工作時(shí)更具整體性，并增進(jìn)各利益主體間的相互理解。

第三，加強(qiáng)落實(shí)政策體系的資金保障與監(jiān)督。霧霾治理作為一項(xiàng)長(zhǎng)期基礎(chǔ)性工程，對(duì)霧霾治理資金的使用流向進(jìn)行基本說(shuō)明，將有利于治理過(guò)程中各方信任的構(gòu)建。政府治理的相應(yīng)負(fù)責(zé)部門(mén)可采用年報(bào)等方式定期進(jìn)行公布，有利于相關(guān)利益方進(jìn)行監(jiān)督、對(duì)資金使用的有效性進(jìn)行評(píng)估等；政府自身也應(yīng)對(duì)資金的使用途徑進(jìn)行監(jiān)督跟進(jìn)，確保資金投入到霧霾治理工作中。此外，我國(guó)政府還應(yīng)研究多樣化的資金籌措方式。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)約70%的環(huán)境保護(hù)投資是政府或公共投入，而不少西方國(guó)家則堅(jiān)持環(huán)境治理按照“污染者負(fù)擔(dān)原則”和“使用者付費(fèi)原則”，主要由企業(yè)和社會(huì)公眾來(lái)承擔(dān)近60%的污染控制投資［10］。對(duì)環(huán)保資金投入主體多元化問(wèn)題的探討將有助于提升政府籌措能力，保證霧霾治理資金投入符合政策執(zhí)行的要求。

3.2 明確霧霾治理政策的宣傳重點(diǎn)和路徑

首先，要明確我國(guó)霧霾治理政策的宣傳重點(diǎn)。政府在展開(kāi)常規(guī)環(huán)保宣傳同時(shí)，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)與公眾、企業(yè)關(guān)聯(lián)度較高的政策法規(guī)的宣傳。一般而言，普通公眾更傾向于了解與自己關(guān)聯(lián)度較高的霧霾治理政策，因此政府應(yīng)著重于擴(kuò)大具體政策的講解、推廣的策略將有利于提升霧霾治理政策的執(zhí)行效率，使社會(huì)公眾更好地了解到政府為霧霾治理所付出的努力，降低中期政策推行的工作難度。同時(shí)，在通過(guò)媒體進(jìn)行政策宣傳過(guò)程中，政府應(yīng)注意向公眾明確各項(xiàng)治理政策的主要負(fù)責(zé)部門(mén)，努力做到權(quán)責(zé)對(duì)等，緩解各地環(huán)保局單方的輿論壓力，使公眾在申訴霧霾問(wèn)題時(shí)能及時(shí)與相應(yīng)責(zé)任部門(mén)進(jìn)行溝通。

其次，要明確我國(guó)霧霾治理的宣傳路徑。目前，我國(guó)信息公開(kāi)制度日益完善，有關(guān)霧霾治理的宣傳方式多樣化程度較高，然而多數(shù)省市的環(huán)保宣教活動(dòng)卻未能被更大范圍內(nèi)的公眾獲知，難以真正做到“全覆蓋”，因此政府可以聯(lián)合社區(qū)、學(xué)校及民間環(huán)保組織舉辦一系列有關(guān)提倡公眾了解霧霾、參與霧霾治理的特色活動(dòng)，與各方切實(shí)加強(qiáng)合作深度，嘗試打造更多具有實(shí)際意義的品牌活動(dòng)，如學(xué)習(xí)英國(guó)政府將對(duì)所有房屋節(jié)能程度進(jìn)行“綠色評(píng)級(jí)”，以提高房屋能源利用率和減少排放，構(gòu)建零碳社區(qū)等創(chuàng)新品牌活動(dòng)。

3.3 制定提升霧霾治理中環(huán)保組織地位的政策

為構(gòu)建好社會(huì)協(xié)同治理模式下的我國(guó)霧霾治理體系，提升環(huán)保組織的作用及地位是提升該模式實(shí)際操作性的重要一環(huán)。目前，環(huán)保組織在我國(guó)的發(fā)展環(huán)境良好，2015年1月通過(guò)四審的新《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》正式實(shí)施，對(duì)環(huán)境公益訴訟制度中的主體設(shè)定進(jìn)行了完善，規(guī)定依法在設(shè)區(qū)的市級(jí)以上人民政府民政部門(mén)登記，專(zhuān)門(mén)從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)連續(xù)五年以上且無(wú)違法記錄的社會(huì)組織有資格向人民法院提起公益訴訟。可見(jiàn)，環(huán)保組織在以霧霾治理問(wèn)題中可起到的作用正在逐步強(qiáng)化。然而，目前我國(guó)多數(shù)省市的民間環(huán)保組織卻存在依法登記組織少、組織目標(biāo)不系統(tǒng)、組織管理不到位、資金來(lái)源單一等嚴(yán)峻問(wèn)題，先天條件的薄弱使之難以更好地發(fā)揮出其主體作用。因此，政府有責(zé)任對(duì)環(huán)保組織的有序發(fā)展提供力所能及的幫助，并制定配套政策，發(fā)揮環(huán)保組織作為自愿性政策工具在協(xié)同治理中的重要作用。

一方面，促進(jìn)實(shí)現(xiàn)環(huán)保組織的專(zhuān)業(yè)化。首先，地方政府應(yīng)根據(jù)國(guó)家環(huán)保部于2011年發(fā)布的《關(guān)于培育引導(dǎo)環(huán)保社會(huì)組織有序發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》，盡快出臺(tái)有關(guān)促進(jìn)本地環(huán)保組織專(zhuān)業(yè)化的指導(dǎo)文件，對(duì)現(xiàn)有環(huán)保組織進(jìn)行分類(lèi)整合；其次，引導(dǎo)建立各級(jí)環(huán)保組織的信息共享平臺(tái)，該信息平臺(tái)的構(gòu)建可按組織規(guī)模、活動(dòng)內(nèi)容、擅長(zhǎng)領(lǐng)域等進(jìn)行分類(lèi)，便于各組織間的合作交流以及有意向加入環(huán)保組織的普通公眾進(jìn)行從優(yōu)選擇，同時(shí)通過(guò)各組織間的相互配合完成部分基層調(diào)研工作，提升調(diào)研效率，再次，政府應(yīng)著力通過(guò)組織管理能力培訓(xùn)、業(yè)務(wù)能力培訓(xùn)、提供專(zhuān)項(xiàng)資金等方式促進(jìn)環(huán)保組織專(zhuān)業(yè)化發(fā)展；最后，政府應(yīng)注意控制介入程度，對(duì)環(huán)保組織的過(guò)度干預(yù)會(huì)降低其自主性，不能充分發(fā)揮其主觀能動(dòng)性，但一味放任亦會(huì)使環(huán)保組織內(nèi)部管理成為黑箱，不利于企業(yè)及公眾進(jìn)行監(jiān)管，需做到掌控有度。

另一方面，實(shí)現(xiàn)社區(qū)與環(huán)保組織的有效對(duì)接。為促進(jìn)社會(huì)主體廣泛參與霧霾治理的目的，政府應(yīng)對(duì)環(huán)保團(tuán)體、社區(qū)組織的功能進(jìn)行分類(lèi)，并定期對(duì)其工作進(jìn)行信用等級(jí)評(píng)定考核，同時(shí)對(duì)專(zhuān)業(yè)環(huán)保組織進(jìn)行認(rèn)證，擴(kuò)大環(huán)保組織的影響力范圍。此外，針對(duì)霧霾治理中環(huán)保組織的資金不足的問(wèn)題，可制定相關(guān)政策，鼓勵(lì)環(huán)保團(tuán)體與社區(qū)組織相互對(duì)接，社區(qū)可自行選擇對(duì)接的環(huán)保組織，形成固定合作關(guān)系，并在政府備案，社區(qū)、公眾便可成為該環(huán)保團(tuán)體的固定資助方之一，環(huán)保組織因而代表著該社區(qū)的環(huán)境利益訴求進(jìn)行工作，同時(shí)為保障公眾的自主治理權(quán)利，環(huán)保組織在社區(qū)內(nèi)部設(shè)立環(huán)保監(jiān)督小組，定期開(kāi)會(huì)反映本地區(qū)霧霾治理問(wèn)題，對(duì)于重大問(wèn)題接受委托將問(wèn)題反映、申訴至相應(yīng)政府部門(mén)。

4 強(qiáng)化我國(guó)霧霾治理的保障措施

4.1 加強(qiáng)霧霾治理的社會(huì)協(xié)商

霧霾治理是當(dāng)前我國(guó)重要的社會(huì)問(wèn)題，建議中央制定政策目標(biāo)框架后，各地層層落實(shí)、有序進(jìn)行政策分解。霧霾治理作為公眾感受度極高的社會(huì)問(wèn)題，公眾擁有一定的發(fā)言權(quán)，因此在地方政策制定及修訂過(guò)程中，政府應(yīng)切實(shí)聽(tīng)取基層公眾及民間社會(huì)組織對(duì)霧霾問(wèn)題的切實(shí)反映及合理建議，授權(quán)部分公眾、第三部門(mén)對(duì)地方排污企業(yè)進(jìn)行第三方監(jiān)管，并將霧霾治理作為基層政府組織的工作重點(diǎn)。此外，我國(guó)各地區(qū)霧霾問(wèn)題形成的原因雖有諸多共性，但各地污染源并不相同，建議政府根據(jù)實(shí)際情況加快污染源解析工作進(jìn)度，完善后續(xù)深層制度供給，設(shè)定細(xì)化而符合地方實(shí)際的治霾目標(biāo)并落實(shí)責(zé)任單位，從而使霧霾治理突出地方性和動(dòng)態(tài)靈活性，保證在中央統(tǒng)一規(guī)劃階段性問(wèn)題的前提下因地制宜展開(kāi)霧霾治理，使治理效果真正經(jīng)受住時(shí)間考驗(yàn)。

4.2 細(xì)化霧霾治理的制度建設(shè)

社會(huì)協(xié)同治理模式下，我國(guó)政府應(yīng)轉(zhuǎn)變工作職能，加強(qiáng)制度建設(shè)，實(shí)現(xiàn)霧霾治理的制度化。

首先，政府應(yīng)完善碳排污權(quán)交易制度。當(dāng)前，碳市場(chǎng)交易活動(dòng)已在全國(guó)展開(kāi)，有關(guān)交易試點(diǎn)為霧霾治理積累了寶貴經(jīng)驗(yàn)，但要加強(qiáng)對(duì)碳市場(chǎng)行為的調(diào)控，必須對(duì)其進(jìn)行規(guī)范化管理，因此政府應(yīng)不斷完善碳排放交易規(guī)則，吸收社會(huì)組織對(duì)交易規(guī)則的意見(jiàn)，積極尋求有益的交易項(xiàng)目，并控制其中可能產(chǎn)生的投機(jī)行為。

其次，政府應(yīng)加快排污費(fèi)改稅的工作，規(guī)范現(xiàn)行霧霾治理稅收手段，特別是要規(guī)范收費(fèi)主體的收費(fèi)行為，明確收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督。

再次，政府應(yīng)加大對(duì)環(huán)保企業(yè)支持的力度。治霾技術(shù)創(chuàng)新以及績(jī)效的提高，需要加強(qiáng)環(huán)保科研單位與環(huán)保企業(yè)間的合作，形成政府、環(huán)保組織與公眾的有效協(xié)同，因此政府應(yīng)加大資金、政策的支持力度，使環(huán)保企業(yè)更好開(kāi)拓治霾市場(chǎng)。

4.3 強(qiáng)化霧霾治理的有效機(jī)制

政府作為霧霾治理的唯一主體，應(yīng)采取主動(dòng)合作的態(tài)度，切實(shí)加強(qiáng)與其他主體間的對(duì)話交流，確保社會(huì)協(xié)商的有效進(jìn)行。

首先，優(yōu)化政府績(jī)效的測(cè)評(píng)機(jī)制。基于社會(huì)協(xié)商對(duì)公眾參與、公眾監(jiān)督的要求，建議政府引入公眾滿(mǎn)意度作為重要測(cè)評(píng)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)霧霾治理效果進(jìn)行評(píng)價(jià)，這不僅可以對(duì)霧霾治理進(jìn)行多元主體的共同約束，促使政府進(jìn)一步完善信息公開(kāi)，增加決策透明度，同時(shí)也可與"國(guó)家環(huán)境保護(hù)模范城市"建設(shè)掛鉤，成為良好的激勵(lì)手段。這樣，不僅有利于強(qiáng)化霧霾治理的政府責(zé)任意識(shí)，促使政府將霧霾治理的責(zé)任感內(nèi)化，形成霧霾治理政策有效供給，同時(shí)還可提升政府執(zhí)行力及治理效率。

其次，促使環(huán)境公益訴訟機(jī)制的完善。政府應(yīng)明確公民及第三部門(mén)的訴訟權(quán)利，放寬原告資格，允許公民參加環(huán)境公益訴訟，并擴(kuò)大環(huán)保組織參與公益訴訟的范圍；同時(shí)，鑒于環(huán)境公益訴訟的高昂成本，為減輕原告在訴訟費(fèi)用上的負(fù)擔(dān)，應(yīng)給予原告方必要的救濟(jì)，并建立訴訟費(fèi)用分擔(dān)制度，減輕、甚至免除原告的訴訟費(fèi)用。只有通過(guò)發(fā)揮霧霾治理社會(huì)監(jiān)督的積極作用，才能建立良性的約束與激勵(lì)機(jī)制。但應(yīng)當(dāng)注意的是，政府對(duì)公眾、環(huán)保組織參與霧霾治理應(yīng)當(dāng)找到并維持適當(dāng)、可接受的平衡點(diǎn)，利用規(guī)范的績(jī)效合同對(duì)合作項(xiàng)目進(jìn)行規(guī)范，以避免參與過(guò)度、信息不對(duì)稱(chēng)導(dǎo)致信息溝通成本過(guò)高、信息失真、形式主義等問(wèn)題。

5 結(jié)語(yǔ)

霧霾治理的成效顯現(xiàn)非一日之功，它需要更為合理合理的政策、系統(tǒng)的機(jī)制來(lái)加以確保，只有通過(guò)社會(huì)主體更為廣泛地參與來(lái)彌補(bǔ)現(xiàn)有治理行為中存在的不足，才能在社會(huì)協(xié)同治理模式的框架內(nèi)以系統(tǒng)思維制定政策、執(zhí)行以及評(píng)估改進(jìn)問(wèn)題，從而提升我國(guó)霧霾的治理效率。

［1］歐黎明，朱秦.社會(huì)協(xié)同治理：信任關(guān)系與平臺(tái)建設(shè)［J］.中國(guó)行政管理，2009（5）：118-121.

［2］馬克·E·沃倫.民主與信任［M］.北京：華夏出版社，2004：203.

［3］嚴(yán)國(guó)萍，任澤濤.論社會(huì)管理體制中的社會(huì)協(xié)同［J］.中國(guó)行政管理，2013（4）：68-71.

［4］羅伯特·D·帕特南.使民主運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái)［M］.南昌：江西人民出版社，2001.

［5］馬向豐，趙春.非傳統(tǒng)安全視角下我國(guó)環(huán)境安全的主要威脅及對(duì)策建議［J］.安全與環(huán)境工程，2010，17（3）：111-117.

［6］倪星.論民主政治中的委托-代理關(guān)系［J］.武漢大學(xué)學(xué)報(bào)，2002，55（6）：728-733.

［7］付保榮.從霧霾天氣談我國(guó)環(huán)境監(jiān)測(cè)社會(huì)化與能力建設(shè)［J］.環(huán)境保護(hù)與循環(huán)經(jīng)濟(jì)，2013（4）：62-66.

［8］段菁春，薛志鋼，柴發(fā)合，等.典型城市公眾感受與空氣污染指數(shù)的相關(guān)關(guān)系［J］.環(huán)境科學(xué)研究，2011，24（2）：133-138.

［9］張淼，王增國(guó)，劉常永，等.固定污染源煙氣比對(duì)監(jiān)測(cè)的幾點(diǎn)思考［J］.中國(guó)環(huán)境管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)，2014，24（4）：56-58.

［10］馬向軍.我國(guó)環(huán)境保護(hù)政策效果評(píng)價(jià)［D］.南京：河海大學(xué)，2007.