國外推動中小企業參與國防工業發展的主要措施和典型做法

安家康

中小企業成為西方國防科技創新的生力軍

不同國家和地區對于中小企業的界定標準并不統一，但其原則大體一致，依據年銷售額和人員數量劃分，并兼顧不同行業的特點。總體上看，中小企業從事的技術領域窄而零雜，系統性差。因此，在市場競爭中，中小企業更多的是依附于大企業，為武器裝備系統提供配套，這也是美歐中小企業當前參與國防市場的現狀。但它們技術劃分更細、專業性強、機制靈活，加上市場競爭中的弱勢地位所帶來的壓力，使它們更能專注新技術發展和應用，因此，龐大的中小企業群體，就組成一個創新生力軍。正是基于這樣的認識和歷史事實，美同和歐洲國家十分重視扶持中小企業，注重發揮它們在同防科技和武器裝備發展中的作用。

與此同時，中小企業創新技術產品越來越多地向武器裝備中滲透，正在形成一股強大浪潮，對國防工業的發展產生了不可忽視的影響，已引起世界各國國防工業部門和軍方的關注。美國、歐盟都得出類似的結論，即中小企業是軍事技術創新的重要力量。美國國防部認為“軍事技術的革命性創新歷來都來自次級公司或者小型公司，這些公司常常能主導市場。一些歷史性的巨大的躍遷很少出自當時的頂級公司。”英國國防部認識到技術創新是軍事能力持續發展的保證，調整當前和未來的軍事能力，要把作為創新主要力量的中小企業作為同防部直接供應商的重要核心。法國國防部武器裝備總署明確提出，鼓勵中小企業參加武器裝備采辦的競爭，特別是在分系統和設備一級。

大量數據表明，在網絡與通信、電子元器件、傳感器、模擬與仿真、材料及工藝、計算機軟件、無人系統、核應用技術、電推進配套技術等國防基礎技術領域中，更多新技術產品來源于中小企業。據不完全統計，在美國國防材料應用研發領域中，中小型企業占了60‰在目前已經進入實施階段的國際熱核實驗堆項目中，僅英國就有多達100個中小企業參加。

同時，高技術中小企業作為一種知識、技術和人才密集型并以追求創新為核心的企業實體，它們依靠較強的專業化研發資源，掌握核心技術，獨創新技術產品，有的成為國防相關技術領域的世界領先供應商。

國外推動中小企業參與國防工業發展的主要措施

國外推動中小企業參與國防工業建設發展工作主要從法律保護、政策扶持、政府引導和服務三個方面展開，突出表現為十分注重市場競爭規則的建設與規范，通過限制市場壟斷和解除制約中小企業發展的法規與體制因素來維護公平、自由的市場競爭。同時，在對中小企業采取必要的扶持政策中，也強調必須順應市場經濟規律，一般不直接介入到企業具體的管理和運營事務。

通過法律保障中小企業基本的生存環境。反壟斷是中小企業生存發展和參與國防工業建設發展的基礎。十九世紀末期第二次工業革命引發了自由競爭資本主義向壟斷資本主義的過度，大企業兼并小企業態勢愈演愈烈。當時普遍認為只有大企業才能適應現代技術發展的需要。因此，那時的歐美政府對小企業漠不關心，放任自流，任其自生自滅，甚罕采取歧視態度，鼓勵并組織大企業奮并、改組小企業，造成中小企業的大面積消失。

二戰后，美國政府認識到壟斷限制、扭曲甚罕破壞了市場機制，是造成20世紀30年代世界性經濟危機的重要原因。于是，美同政府相繼制定并實施諸如《謝爾曼法》、《反壟斷法》、《反卡特爾法》等，目的在于保護競爭，限制壟斷，推動經濟發展，在一定程度上改善了小企業的生存環境，客觀上起到了保護小企業的作用。

從技術、資金和采購三個方面促進中小企業參與同防工業建設發展。

一是技術創新支持計劃。美國國防部、能源部等政府部門通過向中小企業提供資金來幫助其進行研究和開發工作。其中，規模和影響最大的是小企業投資創新研究計劃（SmallBusiness Innovation Research.SBIR）。SBIR項目由美國國家科學基金會于1977年開始進行實驗，選擇在技術創新、經濟增長和就業等方面極具潛力的小型企業，通過設立項目為其提供概念研究和示范階段的研究開發資金，幫助其創新。《小型企業創新發展法》明確規定，每年研究與發展經費超過1億美元的聯邦機構（如同防部、能源部）必須撥出其研究與開發活動經費的2.5%，用于支持小企業的技術創新與開發活動。

二是政府貸款或擔保。美同小企業管理局最初成立時的職能定位就是向小企業提供貸款和貸款擔保。早期以直接貸款為主，提供擔保的比例并不大。直接貸款受聯邦政府財政預算的限制，很難有較大規模的增長，同時為了避免與商業金融機構形成競爭關系，從20世紀80年代開始，直接貸款逐漸萎縮，擔保貸款比例有較大上升。

三是完善國防采購政策，建立軍工企業與中小企業的協作關系。美國主要通過《聯邦政府采購法》和《購買美國貨法案》促進中小企業參與國防工業發展。美國國防部通過制定同防采購合同逐步提升在中小企業的采購份額。2012年，法國發布《中小企業國防協定》計劃，鞏同中小企業在國防工業領域的地位，恢復法同公司的工業競爭力。2013年3月，英同公布《國防部中小企業行動計劃》，要求同防部分階段實施采辦流程改進，為中小企業提供便利。

完善同防需求信息發布制度。一是建立信息法律規制。完善的法律規制是保障軍工需求信息制度高效運行的重要前提，為信息發布工作提供了依據，使得各環節工作有章可循。美同《政府合同法案》、《聯邦采辦條例》、《聯邦采辦條例國防部補充條例》和《國防部合同管理指南》等規定，從宏觀和微觀兩個方面對國防采辦信息屬性、類別、信息發布的范圍、發布媒體、發布格式、發布內容及違規責任等內容。法同在2006年1月10日實施了新的《公共采購法》，該法對采辦信息發布管理作了詳細而嚴格的規定。

二是統一信息發布機構及媒介。采辦制度比較成熟的同家幾乎都開通了多種信息發布媒介，組建了專門的發布機構，保證無論軍方選擇哪一種方式，都須滿足透明度的要求，保證采辦信息最大限度地傳達到潛在的供貨商那里去，為實現充分競爭創造條件。美同規定同防采辦合同的招標書等必須向所有符合條件的投標者分發，國防采辦信息主要通過聯邦采辦計算機網（FACNET）、每日聯邦商業機會（FBO）網絡、《商務日報》等媒介發布。英國國防采辦信息主要通過國防部國防合同公告（MoDDefence Contracts Bulletin.DCB） 發布。法同則根據采購涉及的金額等級的不同，將發布媒介分為三個層次：地方范圍內的、全國范圍內的以及歐盟范圍內的。

三是規范信息發布格式及內容。美國在每日聯邦商業機會網的每一個網貝上，都列出了當日的政府采辦合同情況，包括將尋求承包商項目的信息、合同更改信息、合同授予信息、要約信息、存檔和特別提不信息等六類。而且每類信息都規定了具體的格式和內容。

歐盟《政府采購法》規定，采購預告、招標公告、授予合同等采辦信息必須在《歐盟官方公報》或《電子標訊日報》上發布，使所有感興趣的歐盟內部的供應商都可以參與投標。DCB的內容及時詳細，包括國防部合同和國防部官員所關心的項目。DCB不僅提供詳細的聯系方式、聯系人員，而且還包括未來可能的采辦信息，包括邀請投標商授予的競爭性合同、授予的單一來源合同、分承包商能力說明或要求、附加的各種聲明、國防部相關的報告等。

法國《公共采購法》規定，軍方應按照規定的采辦信息排版格式填寫23項內容，如采用的采購方式、軍方的基本資料（包括名稱、地址、電話、傳真、電子郵址等）、標的描述（包括工程/貨物/服務的選擇、采購標的的具體文字描述、“政府采購詞匯目錄”號碼、工程/設備安裝的具體地址）、標的的主要特點（包括性質、質量、特點等）。

正是因為比較規范的格式和內容要求，不僅提高了國防采辦信息發布的效率，還提高了信息發布工作的規范化和法治化水平。

四是嚴格責任追究制度。一方面，完善的法律規定明確界定了違規行為的責任，從而有效增加了軍方違規采辦行為的法律風險和機會成本。如法國《公共采購法》的第一條明確表示：軍方對于小額的采購，“不管金額是多少，哪怕是一歐元，軍方都必須遵守公共采購的基本原則”，必須保證不違反公共采購的基本原則和規定，否則將承擔損害賠償、撤銷合同等責任。

另一方面，提供了較為成熟的監督和申訴途徑和渠道。信息發布過程中，承包商或社會公眾認為軍方沒有按照規定進行信息公告時，可以向同防采辦合同簽訂官提出申訴，合同簽訂官應就信息發布工作申訴案件依法作出書面處理決定。承包商或社會公眾對書面處理決定不服的，可以向國防部部局或總審計局提出書面異議，國防部部局應在受理異議申請后35天內解決合同異議問題，排除信息發布工作中的問題；總審計局受理有關異議后，應向相關部局發布收到異議書的書面通知，并及時裁決信息發布糾紛案件。承包商或社會公眾對部局處理決定不服的，還可以向軍事機構合同上訴委員會提出上訴，也可在收到合同簽訂官處理決定后12個月內直接向聯邦賠償法院提出訴訟。因此，多種追究責任的渠道，構建了立體的監督和檢查體系，保證了國防采辦信息發布工作的良好運行。

對我國經驗啟示及政策建議

豐富和完善的中小企業參軍投融資渠道。軍品軍工產品研制和列裝周期比較長，民營企業難于承擔跟蹤項目所帶來的風險和代價，建議軍方拿出一部分資金，成立一個軍用技術研發基金。研發的項目包括現在部隊急需解決的技術難題以及未米軍事需要的技術難關。這樣很多有想法、有科研能力的公司就可以提前在這些領域做技術發展和儲備。國家應對已進入且有優勢的民營企業加大投資力度，尤其是科研、生產、質量可靠性等條件保障上的支持，盡快出臺具體辦法和實施細則，進一步強化優勢民營企業的優勢，拓展夯實國防工業的基礎和能力。

改革軍品采購制度。要從法律上確保中小企業獲得一定的軍品訂單的份額與比例。同時，要從制度上保障基層設計師在新型號立項時選用配套技術與產品的自主權，基層設計師對配套產品是最了解、最有發言權的群體，只有在采購中發揮他們的作用，才能使更多的中小企業創新成果及時有效地應用在軍事裝備中。有關部門應對基層設計師的選型權加以制度保障并對執行情況進行監督考核。

科學界定涉密信息，建立暢通的信息發布渠道。除軍隊部門信息（如采辦單位、交付單位等）外，其他信息均可按非保密信息處理，可進行公開發布，以吸引更多的企事業單位參加。對于軍隊專用裝備，涉及裝備總體、主要分系統及含涉密技術的配套件等產品信息為保密信息，可以只向符合相應保密資質的企事業單位發布。此外，還可以根據采辦信息密級程度積極進行去密和降密處理，降低信息的獲取成本，最大程度地吸引廣大潛在企事業單位參與到同防采辦市場中來。建立裝備采購信息發布制度，在保證不泄密的情況下，盡可能地使更多的擬進入軍品市場的單位特別是高新技術企業了解到軍方的現實需求。通過專業媒體，定期發布經解密處理的裝備需求信息和相關準入政策信息。根據項目的重要程度和密級，將裝備需求信息分類，根據信息類別的不同按照不同渠道和形式發布。

搭建軍工企業與中小企業的協作平臺。中小企業規模小、抗風險能力脆弱。政府要積極推動鼓勵中小企業之間，中小企業與十一大軍工集團之間的產業聯盟和協作創新。由軍工集團對外發布技術需求信息，吸引中小企業參與，通過大型企業與中小企業間的合作，為其提供參與國防項目的機會，引導中小企業與軍工企業進行合作，在資金、設備、技術、管理等方面得到大企業的支持。還應該鼓勵中小企業與大學以及科研機構形成合作機制。