基于多目標綜合評價的耕地占補平衡考核制度初探

王慧靈

【摘 ?要】研究目的：耕地占補平衡是我國矛盾日益突出的土地制度領域里的一項重要的耕地保護制度，本文擬在現有耕地占補平衡考核體系基礎上對其作進一步思考與探究。研究方法：綜合分析法。研究結果：從國土管理的實際需要出發，提出由基礎控制指標和綜合評價指標組成的兩級的耕地占補平衡考核指標體系。研究結論：在新情勢下，我國的耕地占補平衡考核體系仍有待完善，規范的考核體系可以促進耕地占補平衡工作的有序開展。

【關鍵詞】耕地保護;占補平衡;考核體系

一、概述

人多地少是我國土地的基本國情，加之我國處于工業化和城市化發展的高速階段，各業用地需求持續上升，耕地數量不斷減少，并且耕地的減少趨勢在短期內無法逆轉，耕地資源相對不足將成為未來相當長時期內我們所必須面對的現實問題。在這種大背景下，原國家土地管理局于1997年提出了耕地的“占補平衡”思想，次年“耕地占補平衡”寫進了《土地管理法》。此后一系列相關文件和政策的出臺進一步明確了耕地占補平衡在土地管理乃至國家社會經濟運行中的重要地位。耕地占補平衡的考核工作，是落實占補平衡政策的基本保障。

2008年9月，國土資源部下發《關于進一步加強土地整理復墾開發工作的通知》，要求從2009年起，除國家重大工程可以暫緩外，非農建設占用耕地要全面實行“先補后占”。耕地占補平衡考核工作在實踐中不斷改進，對維持耕地保有量起到了不可低估的積極作用。但是在看到成績的同時，我們還應當看到目前在耕地占補平衡考核機制建設方面仍存在的一些問題。 “占多補少”、“占優補列”甚至“只占不補”的情況仍有發生。合理的機制設計能夠保證在最低的成本下達到最大的效益。尋找問題根源，才能真正解決問題。本文在分析占補平衡工作開展現狀以及現行考核體系的基礎上，提出有層次的、多目標的耕地占補平衡考核體系，并提出針對性的改革建議。

二、現行耕地占補平衡考核工作

存在的主要問題

我國的耕地占補平衡考核工作已經進行了近10個年頭，取得了不少成績，但在我國城市化和工業化進程加快的大背景下，一些階段性問題也相繼涌現出來。

（一）耕地質量平衡考核標準存在的問題

如果把按等折算看做是耕地占補平衡工作的一個重要分支的話，不可否認按等折算是保證我國耕地占補平衡工作達到“數量—質量”雙平衡的有力措施。但是通過對按等折算工作的考核效果來看，仍然反映出一系列問題。

對于某項工作的考核來講，一個完善、實用、適用的考核標準是確保該項考核工作達到目的的堅實基礎，也是監督、管理、執行機制建立的基礎。目前對補充耕地的質量評價只是對耕地土壤現狀的評價。由于我國土地資源有限，目前耕地占用項目多是通過新開墾土地來補充，可直接用于補充的耕地面積少之又少，因此可以預見在今后相當長的時期內，新開墾、開發土地將是我國補充耕地的主要途徑。對于新開墾的土地來講，土壤熟化過程需要時間，因此有必要對土壤在時間序列中的質量變化進行單獨考慮和評價。

（二）省際易地占補平衡考核機制中的問題分析

目前我國允許省內的耕地易地占補工作，實現耕地總量的省域平衡，再通過國家的宏觀調控實現全國平衡。但是如果不考慮我國區域差異，片面強調耕地總量的區域平衡，不僅使得耕地總量平衡難以實現，也會使這一原本利國利民的政策成為制約我國經濟發展的障礙因素。

對于經濟發展速度快的城市地區，例如長三角地區和珠三角地區來講，在本省內實現耕地占補平衡就顯得有些不切實際;對于經濟較落后的地區，基礎設施和投資環境均相對較差，一定程度上制約了經濟。兩種地區之間發展水平的差異，存在一定的互補基礎，但在各種配套管理機制尚未完善的情況下，省際的耕地易地占補平衡工作難以真正實現。

（三）耕地占補平衡考核體系評價

耕地占補平衡考核體系對我國的耕地保護工作起到了重要作用，但從其本身以及執行情況來看，還存在一定的問題有待改進，主要可以概括如下：

第一，基礎工作和管理薄弱，考核不細。現有的工作底圖主要是以全國第一次土地調查成果為依據，而實際工作中，土地利用現狀已經發生了很大變化，加之變更調查和臺帳制度的不完善，使得基礎數據的精度降低，對占補平衡的考核工作造成了一定的不利影響;

第二，補充耕地質量考核重視不夠。目前的耕地占補的考核注重的是“數量占補”，而輕視“質量占補”。建設用地單位占用的大多是地勢平坦、交通便利、水利條件較好的優質良田，而補充耕地則包含了相當部分的零散地塊和自然條件較差的土地，同時對補充耕地的質量要求不夠嚴格，多將直觀感覺作為驗收的依據，引起了耕地總體質量的降低，變相帶來了耕地面積的減少。

第三，資金管理較為混亂。當前許多地方為招商引資，隨意減免土地出讓費用，開墾費征收不足，專款專用落實不到位，導致“收取開墾費→補充耕地→提供新增耕地指標收回資金”的資金鏈條斷裂。

第四，生態環境意識相對滯后。為了追求新增耕地數量，對補充耕地項目實施后的生態環境影響考慮不足，從而帶來了諸如水土流失、土壤鹽堿化、生態退化等次生問題。

三、耕地占補平衡考核新體系

隨著耕地占補平衡工作的開展，許多新現象和新問題的出現對考核體系提出了新的、更高的要求。本研究從耕地占補平衡實施的內在要求和實際需要出發，建立了由基礎控制指標系統和綜合評價指標系統組成的兩級評價指標體系。基礎控制指標系統主要考察耕地占補平衡工作中的補充耕地數量、質量、資金三大核心指標，即要求：1.補充耕地的面積必須不低于用地所占用的耕地面積;2.土壤肥力、田間配套設施等新增耕地質量要素必須達到占補平衡掛鉤土地開發整理項目規劃設計要求并通過相關部門的驗收;3.補充耕地項目資金使用無違規現象。只要在考核中發現占補平衡工作未能同時滿足前述三項內容的基本要求，耕地占補平衡工作即被認為是“不合格”。

耕地占補平衡項目在通過了基礎控制指標系統的考查后，為了更加全面地反映耕地占補平衡工作的開展情況，項目考核進入細化后的耕地占補平衡考核綜合評價指標系統。評價指標如下：時間平衡性;資源庫建設情況; 指標庫建設情況;資金庫建設情況;建設項目級別;補充耕地來源情況;生態環境影響與引發次生災害可能性等。

在評價打分時，各個指標依據其實施狀況從優到劣分為五個檔次（優、良、中、較差、差），分別賦以5分、4分、3分、2分和1分。在對各個指標打分的基礎上，可以考慮按照各個指標的重要程度，通過分別賦以權重，進而得到某一耕地占補平衡項目的綜合得分情況，從整體上把握其優劣情況。

因此，為了確保耕地占補平衡的項目考核得分在不同區域范圍內的可比性，在確定不同地區考核中各指標的權重時，應當依據綜合農業區劃、土地利用分區等有所區分。

考核體系是考核機制的核心部分，而考核機制是對工作情況進行分析和管理的重要手段，耕地占補平衡考核指標體系對于評價工作情況具有重要作用，同時能夠通過考核指導后續工作的開展，有效的耕地占補平衡考核體系可以有力地保障占補平衡工作切實展開。另外，在耕地占補平衡考核體系構建的同時，也應當制定相應的約束制度、激勵制度、懲處機制、監督制度等，以確保考核體系的落實，發揮考核體系的積極作用，促進耕地占補平衡工作健康、有序進行。

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