城市生活污水處理廠TOT模式實(shí)踐研究——以江西78家污水處理廠為例

戴穎喆 彭林君

(江西外語(yǔ)外貿(mào)職業(yè)學(xué)院，江西南昌 330000)

一、江西省78家污水處理廠建設(shè)背景

國(guó)務(wù)院于2008年12月12日正式批復(fù)《鄱陽(yáng)湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)規(guī)劃》，標(biāo)志著建設(shè)鄱陽(yáng)湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)上升為國(guó)家戰(zhàn)略。這是新中國(guó)成立以來(lái)，江西省第一個(gè)上升為國(guó)家戰(zhàn)略的區(qū)域性發(fā)展規(guī)劃，是江西發(fā)展史上的重大里程碑，奠定了江西未來(lái)幾十年甚至更長(zhǎng)時(shí)間“綠色發(fā)展”的道路。而不為人知的是，從2007年開(kāi)始的全省縣市生活污水處理廠的建設(shè)運(yùn)營(yíng)工作是鄱陽(yáng)湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)戰(zhàn)略得以批準(zhǔn)的重要推手。江西省共有101個(gè)縣級(jí)及以上地區(qū)，這次集中建設(shè)污水處理廠的縣市共有85家，而其中78家是統(tǒng)一融資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)的，這78家污水處理廠是整個(gè)項(xiàng)目的關(guān)鍵之一。

在之前有不少省份都有過(guò)建設(shè)運(yùn)營(yíng)全省省市污水處理廠的嘗試，但在整體上并沒(méi)有十分成功，甚至可以說(shuō)是失敗的，因?yàn)檫@些項(xiàng)目最初是由政府建設(shè)，并由政府自己來(lái)運(yùn)營(yíng)，由于政府并沒(méi)有運(yùn)營(yíng)的經(jīng)驗(yàn)，導(dǎo)致大量的污水處理廠長(zhǎng)期閑置“曬太陽(yáng)”，造成了令人心痛的國(guó)有資產(chǎn)浪費(fèi)。在項(xiàng)目沒(méi)有成功經(jīng)驗(yàn)可借鑒的情況下，江西建設(shè)運(yùn)營(yíng)這一批污水處理廠可謂是“明知山有虎、偏向虎山行”，成功了就是千秋功業(yè)，失敗了就對(duì)會(huì)使國(guó)有資產(chǎn)遭到浪費(fèi)，政府聲譽(yù)受損。可喜的是，截至2014年，這一批污水處理廠運(yùn)營(yíng)得非常成功。能夠?qū)⒁粋€(gè)如此規(guī)模數(shù)量巨大、問(wèn)題復(fù)雜的項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)的如此成功，是一個(gè)在我國(guó)污水處理廠建設(shè)歷史上沒(méi)有先例的創(chuàng)新成就。在這項(xiàng)目成功后，先后有多個(gè)省份組團(tuán)來(lái)江西學(xué)習(xí)成功經(jīng)驗(yàn)，為政府建設(shè)運(yùn)營(yíng)城市污水處理廠建立了標(biāo)桿和切實(shí)可行的成功路徑，為我國(guó)新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略提供了一個(gè)經(jīng)典的實(shí)例借鑒，特別是在中國(guó)治理霧霾和水污染等環(huán)境污染的關(guān)鍵時(shí)期，這個(gè)項(xiàng)目的成功以及基于其向全國(guó)推廣的其他項(xiàng)目對(duì)環(huán)保全局有著較強(qiáng)的輻射力。

二、采用TOT模式建設(shè)本項(xiàng)目的原因

(一)TOT的概念

TOT(移交－運(yùn)營(yíng)－移交)模式是指政府對(duì)其建成的基礎(chǔ)設(shè)施在資產(chǎn)評(píng)估的基礎(chǔ)上，通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)向社會(huì)投資者出讓資產(chǎn)或特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，投資者在購(gòu)得設(shè)施或取得特許經(jīng)營(yíng)權(quán)后，組成項(xiàng)目公司，該公司在合同期內(nèi)擁有、運(yùn)營(yíng)和維護(hù)該設(shè)施，通過(guò)收取服務(wù)費(fèi)回收投資并取得合理的利潤(rùn)。合同期滿后，投資者將運(yùn)行良好的設(shè)施無(wú)償?shù)匾平唤o政府。流程如圖:

(二)采用TOT模式的原因

我們觀察了其他政府建設(shè)－運(yùn)營(yíng)污水處理廠的失敗過(guò)程，發(fā)現(xiàn)最主要的原因是政府本身沒(méi)有污水處理廠的運(yùn)營(yíng)條件，而且由財(cái)政投資建設(shè)運(yùn)營(yíng)也增加了財(cái)政的負(fù)擔(dān)，所以排除了這種政府建設(shè)－運(yùn)營(yíng)的模式。

目前在國(guó)家很多特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目里，如高速公路、高鐵等的建設(shè)運(yùn)營(yíng)都采取了BOT(建設(shè)－運(yùn)營(yíng)－移交)或TOT的模式，其中最主要的是BOT。在這個(gè)項(xiàng)目之前，我國(guó)很多污水處理廠的建設(shè)運(yùn)營(yíng)采取的都是BOT模式，比如南昌市幾家主要生活污水處理廠，其與TOT最大的不同是由運(yùn)營(yíng)企業(yè)來(lái)建設(shè)。這種模式的最大好處是企業(yè)和政府都完全按市場(chǎng)化規(guī)律運(yùn)作，運(yùn)營(yíng)成功率非常高，持續(xù)運(yùn)營(yíng)也十分穩(wěn)定。并且BOT有十分成熟的經(jīng)驗(yàn)，那么我們沒(méi)有采用BOT而采用TOT的原因是什么?一是各縣市污水處理量規(guī)模不一，一些小的污水處理廠因沒(méi)有利潤(rùn)可得會(huì)無(wú)人問(wèn)津;二是項(xiàng)目總投資太大，涉及面廣，有實(shí)力投資的運(yùn)營(yíng)商本不多，且出于風(fēng)險(xiǎn)考慮不愿建設(shè)。另外，采用TOT還有如下好處:一是如果由省政府統(tǒng)一調(diào)度建設(shè)可以產(chǎn)生規(guī)模效應(yīng)，共享資源、提高建設(shè)速度，降低建設(shè)成本;二是TOT在第一次移交時(shí)能收回全部投資，運(yùn)營(yíng)市場(chǎng)化收費(fèi)，也基本不會(huì)增加財(cái)政負(fù)擔(dān)。

基于以上的原因，我們認(rèn)為采取TOT模式是最佳的選擇，而且事實(shí)也證明這是一個(gè)政府項(xiàng)目結(jié)合市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)的典范。

三、運(yùn)營(yíng)模式的建立及實(shí)施推廣

江西省78家污水處理廠建設(shè)與移交運(yùn)營(yíng)由省政府統(tǒng)一調(diào)度指揮，本著發(fā)揮政府職能，遵循市場(chǎng)規(guī)律的原則來(lái)進(jìn)行，實(shí)行“統(tǒng)一政策，整體出讓;權(quán)責(zé)結(jié)合、主體在縣;公開(kāi)競(jìng)拍，覆蓋投資;合理回報(bào)，確保運(yùn)營(yíng)”的方針。采取了以下步驟實(shí)施:

(一)融資。全省污水處理廠統(tǒng)一建設(shè)面臨的最大問(wèn)題，就是大城市大型污水處理廠建設(shè)不愁資金來(lái)源，而小型污水處理廠沒(méi)有銀行愿意貸款，也沒(méi)有污水處理企業(yè)愿意出資建設(shè)。為此，省政府委托省資產(chǎn)集團(tuán)公司為項(xiàng)目的發(fā)起主體，并由省資產(chǎn)集團(tuán)通過(guò)“應(yīng)收賬款抵押”即項(xiàng)目收益權(quán)抵押的方式，組織銀團(tuán)貸款，將78個(gè)分項(xiàng)目打包成一個(gè)總項(xiàng)目總體融資。這種整體打包、買(mǎi)一送一的形式，使風(fēng)險(xiǎn)和收益得到了分散，解決了資金難的問(wèn)題。

(二)建設(shè)。實(shí)行污水處理廠統(tǒng)一的建設(shè)，統(tǒng)一工程招標(biāo)的模式，所有建筑材料的使用都由省里調(diào)度，并且由省里統(tǒng)一建設(shè)進(jìn)度，一些需要比較長(zhǎng)時(shí)間的工程僅在1年之間完成。

(三)轉(zhuǎn)讓。省資產(chǎn)集團(tuán)公司通過(guò)全球招標(biāo)，以TOT形式將項(xiàng)目整體轉(zhuǎn)讓給一家有實(shí)力的專(zhuān)業(yè)的污水處理企業(yè)進(jìn)行特許經(jīng)營(yíng)權(quán)運(yùn)營(yíng)，轉(zhuǎn)讓價(jià)格為覆蓋所有投資，先簽訂一總份合同，縣市在移交時(shí)再簽訂分合同，特許經(jīng)營(yíng)期為30年，合同結(jié)束后企業(yè)將污水處理廠交還政府。

(四)運(yùn)營(yíng)。企業(yè)采取市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)，盈利模式采取企業(yè)向政府按處理量直接收取污水處理服務(wù)費(fèi)，而政府可采取聽(tīng)證形式向排污個(gè)人或企業(yè)收取污水處理費(fèi)，不足部分政府補(bǔ)足給企業(yè)。

(五)采取的處理工藝。氧化溝工藝。

(六)處理后的水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)。應(yīng)達(dá)到國(guó)家頒布的《城鎮(zhèn)污水處理廠污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》(GB 18918－2002)一級(jí)B標(biāo)準(zhǔn)。

處理后的污水水質(zhì)指標(biāo)要求如下:

CODcr ≤60 mg/l，BOD5 ≤20 mg/l，SS ≤20 mg/l，NH3 － N ≤8(15)mg/l，TP ≤0．5mg/l，PH ≤6 －9(括號(hào)內(nèi)的數(shù)值為水溫≤12℃時(shí)的控制指標(biāo)，括號(hào)外的數(shù)值為水溫＞12℃時(shí)的)。

四、污水處理服務(wù)費(fèi)價(jià)格價(jià)測(cè)算

(一)水價(jià)測(cè)算的難點(diǎn)

在整個(gè)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)過(guò)程當(dāng)中遇到最大困難的環(huán)節(jié)并不是合同談判與簽訂，而是污水處理費(fèi)價(jià)格的確定，造成項(xiàng)目差一點(diǎn)流產(chǎn)，那么是什么原因?第一個(gè)原因是不可能每個(gè)縣市都能夠請(qǐng)專(zhuān)業(yè)人士來(lái)測(cè)算水價(jià)，很多財(cái)政比較困難的縣市無(wú)法確定水價(jià)，而水價(jià)也不可能由企業(yè)單方面來(lái)確定。第二個(gè)原因主要是由傳統(tǒng)的BOT收益現(xiàn)值法計(jì)算的污水處理費(fèi)價(jià)格太高，縣市政府無(wú)法接受。水價(jià)高的原因有這么幾個(gè):一是設(shè)計(jì)水量的問(wèn)題，因?yàn)樵谝话鉈OT項(xiàng)目中使用收益現(xiàn)值法計(jì)算時(shí)一般用公式“單位服務(wù)費(fèi)價(jià)格=總處理成本/設(shè)計(jì)水量”來(lái)算，一般設(shè)計(jì)水量都會(huì)超過(guò)10000噸/日，所以單位水價(jià)并不會(huì)太高，而這個(gè)項(xiàng)目中有些縣市的設(shè)計(jì)水量小于2000噸/日如峽江縣和井崗山市，由于投資有最小成本問(wèn)題，這樣算單位水價(jià)會(huì)非常高;二是保底水量的問(wèn)題，一般BOT項(xiàng)目前三年的保底水量分別是60%、70%、80%，對(duì)前三年運(yùn)營(yíng)企業(yè)要求是按保底水量而不設(shè)計(jì)水量做分母來(lái)測(cè)算單位污水處理費(fèi)價(jià)格;三是計(jì)算參數(shù)取值問(wèn)題，收益現(xiàn)值水價(jià)計(jì)算方法要慮通貨膨脹和利率等因素，投資回收期一般是10年左右，IRR一般是10%左右，那么水價(jià)攤到目前會(huì)較高;四是測(cè)量地點(diǎn)問(wèn)題，企業(yè)要求計(jì)算處理水價(jià)的測(cè)量地點(diǎn)是在進(jìn)水口，而在進(jìn)水口的水量要比出水口多。以上原因決定了必須由省政府統(tǒng)一創(chuàng)新性制定政府和企業(yè)雙方都能接受的水價(jià)測(cè)算方法才能解決這一問(wèn)題。

(二)水價(jià)測(cè)算問(wèn)題的解決

省資產(chǎn)集團(tuán)用了兩個(gè)創(chuàng)新解決了水價(jià)的問(wèn)題。

一是創(chuàng)新地統(tǒng)一了水價(jià)計(jì)算公式，這是在收益現(xiàn)值法基礎(chǔ)上制定的簡(jiǎn)化公式，如下:

其中:I=單位無(wú)形資產(chǎn)攤銷(xiāo)費(fèi)和廠房折舊費(fèi)，F(xiàn)=單位設(shè)備折舊費(fèi)(n為折舊年限)，H=其他資產(chǎn)攤銷(xiāo)(m為攤銷(xiāo)年限)，P=利潤(rùn)的單位分?jǐn)偅琑=單位財(cái)務(wù)費(fèi)用(r=人民銀行規(guī)定的長(zhǎng)期貸款現(xiàn)行基準(zhǔn)利率)，O=其他費(fèi)用=(I+F+H+C1+C2+C3+C4+C5)×7% ～10%，C1=單位外購(gòu)輔助材料費(fèi)，C2=單位外購(gòu)燃料及動(dòng)力費(fèi)，C3=單位工資及福利費(fèi)，C4=單位修理費(fèi)，C5=單位污泥處置費(fèi)(Cn=每年該項(xiàng)總費(fèi)用/365×日處理量(m3)，因地域、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、污水處理廠規(guī)模不同，此五項(xiàng)年費(fèi)用由當(dāng)?shù)赜嘘P(guān)部門(mén)與運(yùn)營(yíng)商自行談判確定。)

二是參數(shù)調(diào)整，按最大設(shè)計(jì)規(guī)模作為分母降低了單位水價(jià)，保底期間單位水價(jià)不變，收益率采用了靜態(tài)單利8%/年，測(cè)量地點(diǎn)統(tǒng)一為出水口，其他參數(shù)與收益現(xiàn)值法取的參數(shù)一致。

五、運(yùn)營(yíng)效果評(píng)價(jià)

本批項(xiàng)目自2011年開(kāi)始正式運(yùn)營(yíng)以來(lái)已經(jīng)歷時(shí)3年多，由于完全市場(chǎng)化的操作，運(yùn)營(yíng)效果良好，做到了運(yùn)營(yíng)商盈利、政府負(fù)擔(dān)不加重、老百姓得到實(shí)惠，實(shí)踐證明該模式在全國(guó)來(lái)說(shuō)是第一個(gè)成功的典范。

該模式不但為政府建設(shè)運(yùn)營(yíng)污水處理廠提供了一個(gè)參考模式，而且通過(guò)該項(xiàng)目建立了一套成熟的環(huán)保類(lèi)項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)權(quán)運(yùn)營(yíng)模式和流程，可復(fù)制性極強(qiáng)，完全可以推廣到工業(yè)污水處理、垃圾處理、污泥處理等其他污染整治當(dāng)中去。

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