江蘇農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的制度困境

◎ 文/樊佩佩

創(chuàng)新驅(qū)動CHUANGXINQUDONG

江蘇農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的制度困境

◎ 文/樊佩佩

就地就近轉(zhuǎn)移已成為江蘇省農(nóng)民就業(yè)的主渠道。長期以來一直以勞動力輸出為主的蘇北以及蘇中地區(qū)已從當(dāng)年勞動力凈輸出地變?yōu)閯趧恿Σ蛔愕?，農(nóng)村人口異地轉(zhuǎn)移意愿下降，甚至出現(xiàn)強烈的戶籍“逆遷移”需求。

現(xiàn)狀與問題

1.農(nóng)村剩余勞動力基本實現(xiàn)就地就近轉(zhuǎn)移

截至2013年末，江蘇省的城鎮(zhèn)化率達到64.1%，比2012年提高1.1個百分點。作為人口大省，很長時期內(nèi)，江蘇的農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移壓力很大。但近年來，江蘇農(nóng)村剩余勞動力存量基本轉(zhuǎn)移完畢。就地就近轉(zhuǎn)移已成為省內(nèi)農(nóng)民就業(yè)的主渠道。從2008年開始，每年的新增轉(zhuǎn)移人數(shù)中，70%左右是就地轉(zhuǎn)移。

2.農(nóng)村人口異地轉(zhuǎn)移意愿下降

（1）近年來得益于區(qū)域產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移以及沿海開發(fā)戰(zhàn)略的實施，蘇北蘇中地區(qū)都出現(xiàn)了明顯的勞動力供給不足，揚州、鹽城、淮安、南通等地頻頻出現(xiàn)招工難，特別是這些地區(qū)快速發(fā)展的各類制造業(yè)企業(yè)，招工難的情況比蘇南地區(qū)明顯，南通市2013年12月的求人倍率甚至達到1.09。

（2）2013年，蘇北地區(qū)的人口凈流出開始減少，常住人口多年持續(xù)下降的局面發(fā)生逆轉(zhuǎn)，據(jù)統(tǒng)計，2013年蘇北地區(qū)首次成為全省常住人口增加最多的地區(qū)，全年增加9.68萬人，超過蘇南的9.1萬人。這與全省產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的新格局密切相關(guān)。正是省內(nèi)區(qū)域間經(jīng)濟社會發(fā)展的再平衡進程為人口的就地轉(zhuǎn)移與就近轉(zhuǎn)移奠定了物質(zhì)基礎(chǔ)。

3.農(nóng)村人口城鄉(xiāng)遷移意愿下降

在人口城鄉(xiāng)遷移方面，農(nóng)村人口的城鄉(xiāng)遷移意愿急速下降，并且出現(xiàn)強烈的戶籍“逆遷移”需求。這得益于城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化進程推進較快，農(nóng)村人口所享有的福利與城鎮(zhèn)人口的落差持續(xù)縮小。在江蘇各地，越是城鎮(zhèn)化進程較快的地區(qū)，如蘇南地區(qū)、全省各地的城市近郊地區(qū)，農(nóng)村人口越是不愿意主動“進城”，既不愿意放棄土地也不愿意放棄農(nóng)村戶籍。更有甚者，一些地區(qū)不斷出現(xiàn)進城農(nóng)民的戶籍“逆遷移”，即過去曾經(jīng)通過各種方式放棄農(nóng)村戶籍，轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶籍的進城人口，近年來開始想方設(shè)法將戶口遷回原來的村里。如2010年，丹陽市約7000人放棄城鎮(zhèn)戶口，將戶口遷回原來行政村。通常，這類農(nóng)村地區(qū)已經(jīng)融入城市群或都市圈的發(fā)展，農(nóng)民不但有穩(wěn)定的非農(nóng)就業(yè)，還有來自農(nóng)村集體建設(shè)用地的租金收益分紅，他們實質(zhì)上已經(jīng)實現(xiàn)了城鎮(zhèn)化。因此，沒有必要再以城市規(guī)劃區(qū)的擴張和城鎮(zhèn)戶口的交換來實現(xiàn)名義上的市民化。

4.以農(nóng)民工流動為主的城鎮(zhèn)化受經(jīng)濟、產(chǎn)業(yè)布局、公共服務(wù)、政策等多方面影響

盡管農(nóng)民工進城務(wù)工趨于穩(wěn)定，但我國城鎮(zhèn)化在較長一段時間內(nèi)仍將以數(shù)量龐大的農(nóng)民工流動方式實現(xiàn)，經(jīng)濟周期波動和產(chǎn)業(yè)布局調(diào)整還將對農(nóng)民工的流量和目的地產(chǎn)生影響，公共服務(wù)的改善也不是短期可以完成的。要求農(nóng)民工以土地?fù)Q市民身份，既不現(xiàn)實，也不公平。因此，國家有關(guān)農(nóng)民工落戶政策的制定與農(nóng)民工的需求之間、農(nóng)民工落戶地的選擇與城市出臺的落戶政策之間存在反差。

以公共產(chǎn)品均等化推進市民化的動力與阻礙

1.農(nóng)民工進入城市受戶籍制度和就業(yè)制度阻礙

（1）現(xiàn)行農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度的不完善導(dǎo)致農(nóng)民工不能安心在城市務(wù)工，呈現(xiàn)出兼業(yè)性和兩棲性并存的特征。在城市進入環(huán)節(jié)，農(nóng)民工最先遇到的是戶籍制度和就業(yè)制度方面的障礙。受戶籍制度限制，全國范圍內(nèi)的農(nóng)民工勞動力市場難以完全建立，農(nóng)民工即使找到了工作，也只是進入了一種非正規(guī)就業(yè)狀態(tài)。這種非正規(guī)就業(yè)在短期內(nèi)對農(nóng)民工進入城市具有積極作用，但在長期內(nèi)卻會阻礙經(jīng)濟的發(fā)展，減緩農(nóng)民工城鎮(zhèn)化進程。

（2）“常住化城鎮(zhèn)化”與“戶籍化城鎮(zhèn)化”兩種觀點的對立，短期顯示著城鎮(zhèn)戶籍人口與農(nóng)民工的差別化政策配置，但卻在更長遠的政策涵義中暗含著對未來農(nóng)民工市民化道路的設(shè)計。由于其農(nóng)民和產(chǎn)業(yè)工人的雙重屬性，身份和工作地點、性質(zhì)都不固定，這種不固定導(dǎo)致其技能難以提升，同時也加大了管理和跟蹤問效的難度，成為我國制造質(zhì)量難以在國際上有競爭力的根本原因之一。我國要成為制造業(yè)強國，就要靠素質(zhì)高、技術(shù)強的產(chǎn)業(yè)隊伍支撐，農(nóng)民工的市民化，是形成這支隊伍的重要條件。

2. “常住化城鎮(zhèn)化”更能促進我國城鎮(zhèn)化發(fā)展

（1）如果農(nóng)民工在某一具體城市落戶后不再流動，或未來流動人口的數(shù)量在城市或城鎮(zhèn)戶籍化過程中趨于縮小，則將農(nóng)民工轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)新市民并以戶籍配置社會保險與公共福利的思路更具長遠意義。

（2）促進深度城鎮(zhèn)化的根本做法，不在于將農(nóng)民工戶籍落在當(dāng)?shù)爻鞘?，而在于以居住地和就業(yè)地配置社會保障與公共服務(wù)的政策。其政策涵義是在不對進城農(nóng)民工的承包地和林地權(quán)屬變更的前提下，以居住地與就業(yè)地設(shè)計社會保障制度與公共服務(wù)政策，通過推進公共服務(wù)均等化消除城市因兩種戶籍人口間的不和諧而造成的資本損耗。

（3）城市待遇的提高使更多移民進城工作，城市的經(jīng)濟增長速度相應(yīng)提高。逐步實現(xiàn)城市常住人口的基本公共服務(wù)均等化，使其與城市戶籍居民均等享有保障與公共服務(wù)，這在理論上給出了現(xiàn)有制度框架下城鄉(xiāng)分割向城鄉(xiāng)融合自發(fā)演變的一種可能性。

3.農(nóng)民工市民化困境

（1）農(nóng)民工市民化既具有微觀層面的私人收益，也具有宏觀層面的正外部性。一方面，政府希望通過農(nóng)民工市民化推動地區(qū)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的發(fā)展；另一方面，政府又擔(dān)心市民化的實現(xiàn)會導(dǎo)致農(nóng)民工大規(guī)模地在城市積聚，給城市生活配套設(shè)施、文化教育與社會治安等帶來沉重壓力，最終壓垮地方政府與阻礙經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展。

（2）農(nóng)民工市民化不僅意味著其生活空間的改變，而且意味著生產(chǎn)方式和社會關(guān)系結(jié)構(gòu)的徹底變化。這一改變涉及到多個利益主體之間的利益調(diào)整和重新分配，必然存在著轉(zhuǎn)換成本，轉(zhuǎn)換成本的高低以及轉(zhuǎn)換成本的分擔(dān)模式直接關(guān)系到農(nóng)民工的順利市民化。由于農(nóng)民工自身對市民化成本承擔(dān)力有限，只有少量的、具有一定經(jīng)濟資源和經(jīng)營才能的農(nóng)民工才能實現(xiàn)市民化。

（3）城市的承載力總是有限的，無論是為農(nóng)民工提供城鎮(zhèn)居民待遇，還是為其提供完備的勞動、醫(yī)療、住房、教育等方面的基本公共服務(wù)，都需要城鎮(zhèn)有堅實的經(jīng)濟基礎(chǔ)和強大的公共財政作為支撐。

公共產(chǎn)品均等化供給的制度性困境

1.推進基本公共服務(wù)均等化需充分考慮地方政府財政的支付能力、國家和省級財政轉(zhuǎn)移支付規(guī)模以及城市公共服務(wù)資源的供給能力

（1）農(nóng)民工市民化的利益更多地表現(xiàn)為宏觀層面的國家利益，在現(xiàn)行政府層級結(jié)構(gòu)中，農(nóng)民工市民化的公共成本更多地表現(xiàn)為地方政府的公共支出成本，即農(nóng)民工市民化的公共屬性和公共利益在不同層級政府間存在明顯的成本與利益的非一致性，存在激勵不足問題。相對于中央政府而言，農(nóng)民工市民化的經(jīng)濟、社會利益是巨大的，而這種成本卻更多地落在了地方政府身上，在沒有相應(yīng)的成本分?jǐn)傊贫鹊那闆r下，出于對中央政府相關(guān)政策執(zhí)行成本的思考，地方政府的策略性行為將是有選擇性的執(zhí)行中央政策，降低了政策效力。

（2）農(nóng)民工就業(yè)的流動性特征決定了地方政府在農(nóng)民工市民化方面的制度安排和公共投入收益方面存在不確定性和風(fēng)險，農(nóng)民工流動性就業(yè)必然會出現(xiàn)一個地方政府承擔(dān)農(nóng)民工市民化的成本，另一個地方政府卻享受到了農(nóng)民工較為廉價的勞動要素的利益，存在著橫向?qū)用娴某杀九c利益的不一致。

2.對現(xiàn)行屬地化管理體制提出嚴(yán)峻挑戰(zhàn)

屬地化管理體制下，我國政府提供公共產(chǎn)品的資源配置具有兩個特點：一是無論在財力、土地使用指標(biāo)還是在行政編制管理上，行政區(qū)和戶籍人口都是配置的主要依據(jù)之一，而戶籍人口也是政府公共產(chǎn)品提供的對象；二是屬地化管理體制以實行戶籍制度為條件，適應(yīng)于一個人口流動相對靜態(tài)的社會。進入高流動社會以后，這種體制必然對人口流入地政府提供公共產(chǎn)品的能力帶來挑戰(zhàn)。從表面上看，這是一個社會正義或權(quán)利平等的問題，背后卻是屬地化管理體制下，地區(qū)、城鄉(xiāng)、大中小城市之間在公共服務(wù)提供水平方面的巨大差異。

3.缺乏全國統(tǒng)籌的社會保障體系

2014年3月16日公布的《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》中提到：“受城鄉(xiāng)分割的戶籍制度影響，被統(tǒng)計為城鎮(zhèn)人口的2.34億農(nóng)民工及其隨遷家屬，未能在教育、就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老、保障性住房等方面享受城鎮(zhèn)居民的基本公共服務(wù)，產(chǎn)城融合不緊密，產(chǎn)業(yè)集聚與人口集聚不同步，城鎮(zhèn)化滯后于工業(yè)化。”城鄉(xiāng)分割體現(xiàn)在戶籍人口與非戶籍人口所享有公共服務(wù)的差別上。突出表現(xiàn)在子女教育和社會保障方面。由于地方政府是社會保障的主要責(zé)任主體，各個城市的社會保障體系均以服務(wù)本地居民為主。即使有些城市有專門為外來人口提供的社會保障，其保障水平也比較低，外來勞動力的參與率不高。加之沒有全國統(tǒng)籌，社會保障賬戶無法跨省轉(zhuǎn)移接續(xù)，這與進城務(wù)工人員的高流動性嚴(yán)重沖突。另外，城市的義務(wù)教育資源還沒有在戶籍人口和非戶籍人口之間實現(xiàn)無差異的分配。

從公共產(chǎn)品均等化角度推進市民化的路徑

公共服務(wù)均等化是在基本公共服務(wù)領(lǐng)域盡可能地使全體人民（不分城鄉(xiāng)）享有同樣的權(quán)利；或者說，政府應(yīng)盡可能地滿足全體人民在公共服務(wù)領(lǐng)域的基本需求。

1.建立費隨人走的財政轉(zhuǎn)移支付制度

把流動人口管理服務(wù)納入地方經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃，改目前以戶籍人口為標(biāo)準(zhǔn)的公共服務(wù)經(jīng)費劃撥制度為以居民登記數(shù)量為標(biāo)準(zhǔn)，確保地方財政利益與居民規(guī)模相協(xié)調(diào)。改革財稅體制，完善流入地吸納人口的激勵機制，逐步調(diào)整各級政府之間的財政分配關(guān)系。優(yōu)先實施義務(wù)教育經(jīng)費的全國統(tǒng)籌，逐步實施社會保障的全部或部分全國統(tǒng)籌。

2.建立農(nóng)民工市民化的政府、企業(yè)與個人成本分?jǐn)傊贫?/p>

探索建立農(nóng)民工專項資金轉(zhuǎn)移支付制度，形成中央和地方財政共擔(dān)機制。對吸引流動人口較多的城市補助建設(shè)資金，支持城市建設(shè)更多面向流動人口的社區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生、義務(wù)教育和職業(yè)教育設(shè)施，對吸納流動人口較多的中小城市和小城鎮(zhèn)，通過轉(zhuǎn)移支付專項資金，做好基礎(chǔ)設(shè)施擴容和公共服務(wù)提升。建立健全財權(quán)與事權(quán)相匹配的財政管理體制，確?；鶎诱邆涮峁┕卜?wù)和以一定財政資金調(diào)配人口空間分布的能力。

3.逐步突破戶籍與福利合一的社會管理制度

通過加強公共服務(wù)，推進市民化。在農(nóng)民工享受均等公共服務(wù)的資格上，逐漸以參保代替戶口。更重要的是將戶籍準(zhǔn)入與農(nóng)民土地權(quán)利分離，還原戶籍的人口登記功能，不把獲得城市戶籍與放棄農(nóng)村土地權(quán)益掛鉤，才是戶籍制度改革的根本方向所在。完善《農(nóng)村土地承包法》相關(guān)條款，賦予農(nóng)民完全的土地財產(chǎn)處置權(quán)，引導(dǎo)他們在自愿基礎(chǔ)上探索財產(chǎn)轉(zhuǎn)讓的多種方式。

4.建立多層次住房供應(yīng)體系，多渠道改善農(nóng)民工居住條件

建立農(nóng)民工住房補貼制度和農(nóng)民工城市公共住房專項資金。逐步將住房公積金制度覆蓋范圍擴大到在城市中有固定工作的農(nóng)民工群體，實行靈活的繳存政策，允許農(nóng)民工及其單位暫時按較低繳存比例，先行建立住房公積金賬戶。對購買城市經(jīng)濟適用房、限價房的農(nóng)民工，給予契稅優(yōu)惠。對為農(nóng)民工提供租賃住房的業(yè)主或機構(gòu)，給予一定的稅收減免。對興建農(nóng)民工公寓的個人和機構(gòu)，鼓勵金融機構(gòu)提供低息長期銀行貸款或公積金貸款。

■ 編輯：王慧

*本文系江蘇省社科基金課題“中國夢與民族復(fù)興的共識凝聚與實踐路徑研究”（編號：13WTB031）的階段性成果

作者單位：（江蘇省社會科學(xué)院社會發(fā)展研究中心）