解析新型城鎮化進程中的自然資源利用

◎ 文/陳超凡

生態文明SHENGTAIWENMING

解析新型城鎮化進程中的自然資源利用

◎ 文/陳超凡

城鎮化是人類以城市為目標和方向動態漸進的過程，是對自然界適應和改造能力顯著提升的自然結果和表征，從某種程度上說，對自然資源的開采和利用是推動城鎮化發展的核心動力。相比傳統的城鎮化進程，新型城鎮化道路實質上是可持續發展的城鎮化，而可持續的城鎮化在面對自然資源這一主題時強調的是集約、高效的利用模式，作為推動城鎮化系統與自然資源系統和諧共融的新型模式，它是人類發展觀和自然觀的升華。

我國的城鎮化之路正處于高速發展階段，新型城鎮化戰略無疑是未來我國經濟社會發展的新引擎。伴隨著城鎮化和工業化的深入進行，對自然資源的使用量還將大幅增加，因此需要以高起點和高標準來促進自然資源的有效利用，加強對自然資源的綜合管理，才能為建設“美麗中國”提供堅強的后盾。

土地資源使用應注意的問題

土地是最基本的生產要素，是城鎮化的重要依托，土地的集約利用水平直接關系到經濟發展方式的轉變，并成為衡量新型城鎮化的重要績效指標。我國雖然整體土地資源豐富，但人均土地資源占有量卻十分匱乏。

1.土地資源利用的集約、立體、高效問題

在傳統城鎮化分散、極度擴張和土地過度浪費的發展模式下，形成了跳躍且零散的發展空間，使得城市占用土地的增長速度過快，遠遠超過了人口的增長速度。城鎮土地快速擴張使得土地的利用呈現粗放、平面、低效的特點，這與新型城鎮化是背道而馳的。

新型城鎮化提倡土地高效集約利用。在這方面，香港就是一個典型。在土地稀缺的現實條件下，香港城市規劃的基本原則是優化利用每一塊土地，在環境許可的情況下興建多層多用途的建筑，提高土地的空間利用價值。香港的面積約1100平方公里，總人口約為710萬，在2000年，香港的城市化率就已經達到了100%，而香港的建成區面積只占總面積的24%，住宅區只占總面積的7%，在這7%的住宅用地里容納了710萬人口。再看單位土地的經濟產值，2011年，香港的地區生產總值約為1.58萬億元，單位土地的產出為14.36億元/平方公里，而大陸土地利用效率最高的深圳，這一指標值約為5.80，僅相當于香港的40%。因此，香港并非依靠土地外延式的擴張來驅動城鎮化，而屬于典型的土地集約開發、節約利用的城鎮化模式。目前，我國土地利用集約化和高效化程度較好的地區主要是珠三角、長三角、京津冀3大都市圈，但這3個地區的土地利用效率仍不足。與世界知名都市圈相比，我國的3大都市圈中長三角和珠三角人口密度和單位土地產值都接近世界領先水平，但與土地集約利用程度最高的東京都市圈相比有很大差距，而京津冀都市圈的城市化水平及土地產出效率相對落后。

2.土地利用結構的優化問題

新型城鎮化發展對土地資源的利用和管理提出了新的要求，土地利用結構優化的問題實質上就是土地規劃和布局的問題，推進新型城鎮化需要對土地資源進行合理高效的配置，以實現不同類型土地價值的最大利用。土地資源利用涉及到居住、農業、工業、商業、基礎設施、道路交通等諸多方面，只有協調好土地利用的結構，土地資源的高效集約利用才能成為可能。新加坡是協調經濟社會發展、土地資源保護、土地優化配置的典范，其土地資源管理、規劃和開發對我國具有重要的借鑒意義。新加坡作為一個城市主導型國家，通過城市規劃來實現土地利用結構的優化，并使規劃具有前瞻性。它的土地規劃主要采取二級體系，即戰略性的概念規劃（30-50年）和實施性的開發指導規劃（5-10年）。政府將全國土地劃分為900多個小區，并在每一個小區內對土地使用進行詳細地規劃，公共配套設施、交通網絡、產業布局都有明晰的標記和詳細的預算，對容積率也有詳細的規定。按照用途，又將土地細分為31個類別，主要包括居住用地、工作用地、基礎設施、娛樂和社區、空白用地等五大類。

和新加坡相比，一方面，我國城市的發展沒有對各類型用地進行詳細地劃分和規劃，只是籠統地將農業和建設用地區分開；另一方面，新加坡各類型土地的比例合理，特別是住宅用地和城市建設用地的面積較大，工業用地的比例適中，而我國城市占最大比例的是農業用地、工業用地，以致壓縮了住宅、商業和服務用地等，使得各類型土地利用結構失衡，不利于城鎮化的可持續發展。此外，新型城鎮化建設的土地利用過程中還應該注重各種用地在功能上的相互協調，如在新加坡，工業發展用地必須和肘部地區的居住用地相協調，目的是達到優化土地利用、環境保護、經濟發展等多贏的效果。為了將工業發展帶來的環境影響降低到最低限度，必須在工業用地周邊規劃足夠的緩沖空間，而這些緩沖空間內可以考慮與工業用地沖突不大的用地類型，如商業、休閑娛樂、公園、道路和停車場等，以達到土地資源的優化配置。

水資源使用應注意的問題

水資源是國民經濟可持續發展的命脈，水資源友好利用是衡量城鎮化能否持續進行的重要標準。我國水資源的時空分布不均衡且供需矛盾尖銳，水資源短缺使得城市人口增長受到限制，使得工業生產不能順利進行，眾多城市發展對水資源的需求不能得到有效供給，必然成為可持續城鎮化的限制因素。

1.水資源節約利用、效率提高的問題

我國水資源短缺的原因與農業、工業、城市居民生活用水造成大量浪費有關。農業方面，由于灌溉技術落后，灌溉用水利用率一般只有40%；工業方面，生產方式粗放，水資源的重復利用率不到發達國家的1/3；城市方面，浪費嚴重、污水回用率低。在水資源節約利用方面最為出色的國家當屬以色列。在農業方面，滴灌是以色列最著名的節水灌溉技術，1999年以色列80%以上的灌溉農田已經應用滴灌。發明滴灌以后，以色列農業用水總量30年來一直穩定在13億立方米，農業產出卻翻5番；在工業方面，實行嚴格的用水配額制度，同時大力發展節水技術，提高水資源的重復使用效率，特別是通過工業廢水和污水的回收再利用技術使得污水回收利用率達75%，居全球之首；在居民生活節水方面，以色列通過宣傳畫、報紙、網站、標語等宣傳媒介大力號召全社會節約用水，并開展了具有影響力的宣傳活動。

伴隨著我國新型城鎮化戰略的實行，許多地區開始大力發展節水產業，推動節水型城鎮的構建。在農業節水方面，如京津冀地區推廣節水技術，改善灌溉制度，優化輸水、灌水的方式，建設了一批高標準的現代化農業節水園區和農業示范區；在工業節水方面，如廣東省制訂了工業行業用水定額和節水標準，實行滴水計量、限額供水、節水獎勵的節水機制，提高工業用水重復利用率；在居民生活用水方面，四川成都推進節水型城鎮建設，規范城市公共建筑及住宅小區水景工程的循環用水模式，強化節水宣傳，不斷提高全民節水意識。

當前，水資源利用效率的世界平均水平為711立方米，我國為1197立方米，是世界的1.7倍，美國的3倍，日本的7倍，以色列的12倍，德國的12.3倍。從工業用水效率來看，我國的水資源利用效率與世界平均水平較為接近，低于美國，是德國的1.7倍，日本的6.8倍，以色列的26倍。從農業灌溉水的利用效率看，我國的灌溉水利用率為46%，高于巴西、印度等發展中國家，低于美國、法國、俄羅斯、以色列、澳大利亞等發達國家水平。

2.水資源污染防治與管理問題

伴隨著新型城鎮化的建設步伐，我國水污染防治工作取得了顯著成績，但水污染形勢仍然十分嚴峻。2011年，全國廢水排放量為659.2億噸。其中，工業廢水排放量為230.9億噸，占廢水排放總量的35.0%，生活污水排放量為427.9億噸，占廢水排放總量的64.9%，城市污水已經成為主要的污染源。水資源污染不僅給城市經濟發展造成巨大損失，更直接危害到居民的飲水安全。德國也曾因為城市和工業的快速發展對水資源造成了嚴重污染，但由于很快意識到保護水環境對城鎮化可持續發展的重要意義，德國在水污染防治方面走在了世界前列。在德國，大約有96%的生活污水以及工業污水會被二次循環利用，不僅僅在城市，包括郊區和農村的所有河流湖泊一律都采用了污水二次循環使用的辦法，采取嚴格的4道凈化工序，除去重金屬、細菌等污染源。

能源資源使用應注意的問題

城鎮化發展引發的直接或間接的各類需求均依賴于能源供給能力的維持與提高，同時，城鎮化對能源的需求也產生了一系列的復雜問題和深遠影響。新型城鎮化是能源革命的主戰場，在當前嚴峻的能源環境形勢下，需要通過能源資源的高效利用為城市經濟、社會的可持續發展提供有效的供應保障。

1.能源消費結構優化、新能源的開發問題

新型城鎮化對能源結構的優化提出了新的要求和挑戰，也為新能源的發展帶來了重要機遇。從能源結構調整看，我國只有調整以煤、石油等化石燃料為主導的能源消費，才能從根本上解決化石能源的稀缺性和污染性兩大弊端。以可再生能源為支柱的新型能源體系正在成為世界潮流，被喻為“第三次工業革命”的重要標志。

目前，我國新能源的發展重心應該在于核心創新能力的提升和技術經濟瓶頸的攻破，重點在于如何提高風能的發電效益、建設規模化的核能源體系、降低太陽能發電成本、建立安全清潔高效的電力保障網、加強生物沼氣能等低成本能源的開發，逐步實現新能源的規模化和產業化，在這一過程中，新型城鎮化為新能源的開發提供強大的動力。從電力、核能、生物能等清潔新能源的開發利用角度來看，我國的電力裝機總量位居世界第2，但依然是以煤為主要發電動能，水利發電和地熱發電與美國等發達國家相比還存在差距，核能以及生物能的開發利用在世界上位居中下水平，核能利用相當于俄羅斯的1/2，巴西的1/3，法國的1/9，生物能等可再生能源的開發只有印度、巴西等國家的一半。要實現能源消費結構的實質性調整，就要重新設計我國的能源體系，實現政府引導、市場運作、企業領跑、公眾參與等各方面的協調統一。

2.能源使用效率的提升問題

開源與節流是新型城鎮化發展應對能源匱乏的主要解決方式。一方面要進行能源儲備，同時積極優化能源消費結構，另一方面就是要使現有的能源利用方式更加可持續，即加強對傳統能源的高效利用和節約控制。在新能源的技術條件、經濟效益等各方面還未完全成熟之際，盡可能地提高現有能源的使用效率是最有效的途徑。隨著新型城鎮化戰略的推進，我國能源利用效率的改善取得了顯著成效，且與其他國家同一經濟發展階段相比，我國在提高能源利用效率上取得的成績非常突出。目前我國的能源利用效率總體水平卻接近低收入國家的標準，2011年，世界平均萬美元GDP的能耗為1.83，高收入國家和中等收入國家分別是1.49和2.25，我國為2.73，能源利用效率相當于世界平均、高收入、中等收入國家的67%、54%、82%，只有美國的62%，日本的46%。因此，未來城鎮化可持續發展的能源利用效率提升仍有不小的壓力。

世界經濟論壇發布的《2010能源展望報告》指出，能源效率的提升是一個國家能源價值鏈決策過程的核心要素，許多發達國家都將能源效率的提高納入了戰略決策的范疇。日本是一個能源資源匱乏的國家，日本頒布的《能源節約法》已經歷時30多年，要求各行業包括工業、建筑、運輸部門改善能源管理，由于工業部門幾乎90%的能源消耗處于法規的監管下，因此日本工業部門能耗30年沒有任何增加。美國作為能源消費的世界第一大國，一直致力于能源效率的提升，特別是在消耗了其能源總量40%的建筑物能效改善上進行技術革新。新加坡國家能效政策的一個關鍵就是進行新能源技術開發配置的創新活動。如正在進行的智能電網和電氣車輛試點工程，電氣車輛可以作為能量儲存系統，在高峰時期將電力回饋給電網，讓電力系統更加有效。

■ 編輯：云霞

*本文系重慶市國土資源可持續發展與創新研究會基金項目（編號：YJH201304）的研究成果

作者單位：（北京師范大學經濟與資源管理研究院）