促進京津冀協同發展的四“點”建議

◎ 文/薄文廣 陳飛 張瑋

社會治理SHEHUIZHILI

促進京津冀協同發展的四“點”建議

◎ 文/薄文廣 陳飛 張瑋

京津冀地區的發展潛力和實際發展效果之間的巨大差異，發達的京津兩市與較貧窮的環京津的河北省之間的巨大差異，京津對于環境的敏感與河北省重化工業的產業結構之間的巨大差異使得京津冀地區的協同發展問題日益引起了中央領導的高度關注。2013年5月，習近平總書記在天津調研時提出，要譜寫新時期社會主義現代化的京津“雙城記”，同年8月，在北戴河主持研究河北發展問題時，再一次提出要推動京津冀協同發展。2014年2月26日，習近平總書記在北京主持召開座談會，專題聽取京津冀協同發展工作匯報并作重要講話，并就推進京津冀協同發展提出7點具體要求。此后，京津冀協同發展再一次成為全社會特別是京津冀三地地方政府關注的焦點。

京津冀協調發展面臨的關鍵挑戰

京津冀地區包括北京、天津兩個直轄市和河北省，是我國最重要的政治和文化中心，是北方最大和發展程度最高的經濟核心區。但三地之間差異巨大，協同發展面臨挑戰：

1.三地產業結構差異大，難以形成產業良性互動

不同于長三角地區各城市間產業結構較為相近，發展存在著漸次性特征，京津冀地區城市產業結構相差懸殊。從產業結構角度來看，北京市的第三產業在三個產業中所占比重最大，2013年第三產業所占比重已經達到76.9%，北京經濟進入到“退二進三的后工業化階段”，已經成為一個服務業為主的超級都市。天津市的發展主要是由第二產業和第三產業共同拉動，且第二產業比重略高于第三產業，2013年天津二產所占比重為50.6%，三產比重為48.1%，天津經濟進入到“接二連三的工業化高級階段”。河北省的產業結構表現為第二產業比較發達，第三產業發展較為滯后，2013年河北二產所占比重為52.2%，三產比重為35.5%，河北經濟進入到“培二育三”的工業化中級階段。

在產業鏈條上，北京的優勢主要集中在科技和現代服務業，且均處于產業鏈的高端；天津經濟正在由石化、鋼鐵等傳統制造業向裝備制造、電子信息、航空航天、新能源新材料等戰略新興產業過渡中，處于產業鏈的中端；河北除個別地區外，在制造業和服務業中均處于產業鏈的低端，且優勢產業中以高能耗、高污染、低附加值的傳統產業居多。京津冀三地之間產業的相互依賴性和上下游關聯性較少，因此難以形成產業之間的互動。

2.三地內部發展差距較大，促使要素單向流動

京津冀不同的產業結構很大程度上決定了京津冀的發展階段和發展水平。在京津冀區域之間，存在著發達的京津兩市和較為貧窮落后的河北省。據統計，2013年，北京和天津兩市的人均GDP分別為93213元和99607元，均超過15000美元，根據世界銀行的標準，京津兩市均已達到富裕國家水平。而作為京津腹地的河北省，2013年的人均GDP為38716元，低于全國平均水平人均GDP41908元，僅為北京的41.5%和天津的38.9%。

即使在北京和天津城市內部，非均衡發展態勢依然明顯。以北京為例，經濟高度集中在幾個主要城區，2013年北京實現地區生產總值19500.56億元，其中朝陽、海淀、東城、西城4區的產值達12195.56億元，占北京總產值的62.54%，而其面積才占到全市總面積的5.98%，其中，產值最大的朝陽區是產值最低的延慶縣的42.97倍，如果從單位國土面積產值看，最高的西城區是最低的延慶縣的1330倍。

京津冀之間以及京津冀內部經濟發展形成的核心-邊緣分布格局，固然可以使得核心區通過獲得規模經濟和集聚經濟促進其進一步發展，但在循環累積因果關系作用下，集聚區與非集聚區的發展差距會越來越大，形成了當前京津冀地區的“北京吃不下、天津吃不飽、河北吃不著”局面。

3.三地缺乏協同治理機制，導致“三者共輸”

從1986年時任天津市市長李瑞環倡導環渤海地區15個城市共同發起成立了環渤海地區市長聯席會算起，京津冀協同發展的話題持續爭論近30年。1992年以后，受多種因素影響，京津冀區域協作和區域組織逐步削弱。企業之間、地區政府之間無序競爭的局面日益突出，京津冀區域與“長三角”的差距也逐漸加大。2004年2月，在國家發改委地區經濟司牽頭下，三地達成加強京津冀經濟交流與合作的《廊坊共識》，同年11月，國家發改委正式啟動了京津冀都市圈區域規劃編制，但由于利益關系的分割和協調困難等原因，至今都沒有推出。雖然三地近些年來也建立了類似長三角的區域合作機制并簽訂了加強雙邊合作的協議，但務虛的氛圍較濃，執行層面的務實項目合作跟進較少，導致務虛的實際效果大打折扣。

促進京津冀協同發展的建議

1.把中央有效助力作為協同發展啟動點

當前，京津冀協同發展已經處于三地共輸格局，而這種個體理性導致的集體非理性，在沒有更高層級的中央政府的強力干預下，京津冀三者自身很難打破這個惡性循環，因此中央政府層面的有效助力就成為京津冀協同發展的啟動點。

（1）在國家層面設置專門機構，統籌協調京津冀之間有關區域合作和協同發展的戰略決策，只有這樣才能最大限度地消除京津冀三地之間決策的各自為戰，而這個機構的負責人應該高于兩市書記當前的政治地位，以便于協調工作；同時各相關部委（如國土資源部、住房和城鄉建設部、財政部、交通運輸部、環境保護部、稅務總局）領導以及京津冀主要領導作為機構成員應一并參加，通過定期或不定期舉辦協調和溝通會議，研究制定京津冀協同發展的路線圖。

（2）緊密結合天津市的自貿區，北京市的世界城市，河北省的轉型發展等各自發展戰略，加快進行京津冀協同發展總體規劃和各分項規劃的編制工作，并認真監督規劃后的落實和執行情況。

（3）國家層面在京津冀協同發展中的作用和角色需要進行清晰和有效的界定，中央對于京津冀協同發展的促進作用應重點放在制度和規劃的頂層設計，以及憑借三地各自力量無法解決的一些制度性政策壁壘和規定上，如調整和完善基本公共服務一體化、稅收返還，省份之間的橫向轉移支付，績效考核制度等阻礙京津冀協同發展的制度和政策因素上，而不是利用行政權力對某個項目和產業發展進行行政性干預。京津冀三地也應充分利用這個機遇，自下而上積極向國家相關部委申請進行一些政策或措施的先行先試，并同中央層面的自上而下形成雙向互動，進而促進京津冀區域的協同發展步伐和成效。

2.把三地利益協調機制構建作為協同發展關鍵點

京津冀三地協同發展遲緩的一個重要原因就是京津冀之間沒有構建起基于平等關系的利益協調機制，在政府“看得見的手”和市場“看不見的手”的共同作用下，導致優質資源和要素單向流動，限制了京津冀協同發展的步伐。

（1）建立利益表達機制。在推進京津冀協同發展三地利益協調機制的構建中，要讓地方政府、企業、居民以及各種社會組織等非政府力量有渠道、有機會去表達它們各自的意愿和利益訴求，在目前階段，特別要高度重視已經處于弱勢一方（如相對于北京和天津政府的強勢，相對弱勢的河北省一方）的利益表達和訴求。應自上而下努力構建以京津冀領導聯席會議為主的決策機制、以政府秘書長工作會議為主的協商機制、以協調會辦公室為主的議事機制、以各專業委員會為項目合作執行機制的完整框架，并建立專門的京津冀協作發展機構、人員，并有固定的經費支持。

（2）逐步建立和完善區域利益分配機制。對于京津冀而言，為了北京和天津的環境可持續發展，河北省做出了大量的犧牲，因此應探索建立“利益補償機制”，天津和北京應該對作出巨大利益犧牲的河北省相關地區進行一定的利益補償，并逐步通過產業幫扶、人員培訓、產業合作等形式加大補償力度，進而建立利益共同體。

（3）逐步探索和建立相關的法律法規作為促進京津冀協同可持續發展的保障機制。包括在國家層面制定法律法規，引導和規范區域協同發展；在全國人大沒有出臺相關法律的情況下，具有約束力的區域合作組織（如京津冀協同發展委員會）可以制定相關規則，約束成員和區域合作執行機構的行為，并且在成員違反區域合作條款后明確其承擔的責任。

3.把三地基礎設施互通互聯作為協同發展突破點

在區域協同發展進程中，應該審慎選擇專題合作和具體合作項目的實施，并由易到難，由點及面的漸次進行而不能盲目地進行項目合作。因此無論是作為同處于一個省份的珠三角還是分屬于相鄰省份的長三角，在一體化初期都選擇基礎設施互通互聯作為主要抓手，因為交通基礎設施的完善和便利不但有利于省際之間人員和資源的流動，創造更大的區域價值，而且相對于其他方面具有較少的阻力和更容易顯現的價值。在交通一體化基礎上，進而向旅游合作、品牌推廣、消費者維權、民生保障（社保、醫保聯網結算等）等可以有效增進所有參與地區利益的合作行為入手，然后逐漸向生產要素協同發展（科技資源、人力資源、金融、職業資格互認）、產業協同發展（規劃一體化、市場準入、規范執法）、財稅協同發展等方面漸次展開。

京津冀各城市之間的基礎設施建設和便利通達性遠遠滯后于市場需求，特別是天津和河北省之間的交通通達性更為滯后，截止到2013年底，從天津始發到石家莊火車最快需要接近6個小時，天津到承德最快需要7個多小時，而當前珠三角和長三角地區都已經實現了1小時高鐵經濟圈，兩者之間的差距及其對區域經濟增長和一體化深化的影響差異不言而喻。應建立京津冀交通協調委員會，統籌安排和規劃京津冀三地交通基礎設施之間的互通互聯。

4.把三地網絡型合作治理作為協同發展支撐點

鑒于京津冀目前的發展現狀及地位，因此在京津冀協同發展之初，應采用政府主導型模式，這可以在短時間內凝聚共識、制定政策并通過強有力的行政權力加以推行，但這種“自上而下”的模式存在著非市場性、非制度性、難監督性等特點，因此迫切需要適時向政府、企業及社會組織之間的多層次、良性互動的網絡型合作治理方向轉變。

（1）堅持“政府為引導，市場為基礎，企業為主體，多方共參與”的原則，充分發揮京津冀區域的比較優勢，如北京的高科技和研發能力較強，現代服務業較發達、天津的 先進制造業較發達、河北省資源稟賦較好，土地較為充足等，通力合作，進而達到合作共贏。針對京津冀區域內部發展水平差異較大的特點，如果企業特別是民營企業在沒有潛在利潤預期的前提下，是沒有進行產業轉移的動力和壓力的，因此根據京津冀各自的發展情況，應該鼓勵北京或天津的一些由政府主控的發展較成功的產業園區（如中關村科技園區和天津高新區）和津冀的相關政府和產業園區建立產業合作共建區，這可以有效地增進各方的合作意愿，鞏固雙方的利益紐帶，進而帶動區域間企業交流、要素流動、技術溢出、人才培養等，形成以園區共建的“點線”合作帶動生產要素、企業主體、產業鏈條的“合作網絡”，進而形成區域間產業協同發展格局。

（2）探索建立京津冀地區主要城市干部互相在對方對口的職能部門掛職制度，以實現換位思考，京津冀地區黨校還可互派學員參加交流培訓，并可聯合主辦以區域合作與一體化發展為內容的中高層干部主題培訓班。此外，為了增進三地政府及相關部門的彼此了解，京津冀三地應積極建立跨地區的行業協會聯盟或新的行業協會組織，協同政府，共同制定區域行業發展規劃、區域共同市場規則，推進區域市場秩序建立，探索區域各類市場資源的對接與整合，同時鼓勵相關學術機構加強京津冀地區協同發展的學術研究，并積極鼓勵外省市研究機構共同參與研究，通過輪流舉辦各種層次的研討會和宣講會等形式增進地區間的了解與合作，進而為京津冀協同發展實踐提供理論指導和智庫支撐。

■ 編輯：云霞

*本文系國家社科基金項目（編號：11BJJL068）的階段性成果

作者單位：（薄文廣、張瑋，南開大學經濟研究所；陳飛，首都經濟貿易大學城市經濟與公共管理學院）