完善農地抵押貸款制度的思考

◎ 文/程郁

經濟觀察JINGJIGUANCHA

完善農地抵押貸款制度的思考

◎ 文/程郁

農村金融供需失衡已經成為制約我國農業與農村發展的重要障礙。當前的正規金融制度體系與農村生產經營制度的不適應性，導致了我國農村金融缺口呈現持續擴大趨勢。十八屆三中全會決定要求，賦予農民對承包地承包經營權和集體資產股份的抵押、擔保權能以及宅基地用益物權，為激活農村金融市場提供了重要的制度條件。但發展農村土地抵押融資還需要一系列配套制度的支持，以促進市場的形成和發展，從而以農村土地市場與農村金融市場的成熟完善和相互之間良性互動為基礎，保證農地抵押融資在風險可控的條件下有效支持農村經濟的發展和農戶收入的提高。

發揮土地融資功能是支持農業現代化發展的條件

1.我國正處于城鎮化快速發展和農業經營深度轉型的關鍵時期

（1）工業化與城鎮化的推進，使得2.7億農村勞動力流入了城市，其中已有5000多萬戶農戶把自己不耕種的土地流轉了出去，土地流轉規模近5年內翻了1.5番，截至2013年底，全國承包耕地流轉面積達到3.4億畝。

（2）農村耕地資源的自發市場化調節促進形成了一批規模經營主體，到2012年底，全國經營耕地面積在50畝以上的專業大戶已達287.5萬戶，其中，家庭農場87.7萬戶，經營土地面積1.76億畝，戶均經營耕地200.2畝，年收益18.47萬元，均明顯高于普通承包農戶。農業規模化新型經營主體的大量興起，預示著我國的農業生產方式將發生巨大的轉型。新型農業經營主體擴大生產規模、改善設施與生產條件需要大量的資金投入，這是現有的小額信用、聯保農貸業務難以滿足的。農業現代化發展需要更深入的金融支持，農地抵押貸款制度創新是實現“三農”貸款增信最關鍵的突破口。

2.農業的規?；洜I使土地經營權抵押具有現實可操作性，是建立可持續的農地金融制度的基礎

（1）從供給角度看，只有規模經營的土地才具有抵押的價值，且規模經營主體的大量崛起能夠使土地的經營權更具有市場價值，為抵押權的實現創造現實的條件，銀行才愿意接受土地作為抵押。

（2）從需求角度看，只有規模經營主體才有更大貸款資金需求，才有必要以土地抵押進行貸款增信，且以高效的產業化生產為支撐創造更高的經濟收益，實現更有效地信貸資金配置效益。產業是金融立身之本，只有金融促進產業的發展，才能確保金融自身發展的可持續性。農村金融的商業可持續機制的建立，關鍵在于推動農業與農村生產向高效率、高價值的現代經營方式轉型，在農村建立起金融支持產業升級、產業帶動金融創新良性互動的資金價值鏈循環。

3.土地抵押融資在各國農業現代化轉型中具有舉足輕重的作用

在主要發達國家，農地抵押貸款是穩定和支持農業生產者的重要制度基礎，為農業生產者擴大經營規模、改進生產方式、改良土壤質量等現代化經營方式提供長期的、穩定的低成本資金供給。美國、法國、德國發展農地抵押貸款是為了給農場主購買土地和農業固定生產資料提供低成本資金支持，一直到現在美國仍然是通過農地金融制度促進其農地休耕、水土保持和目標價格補貼等政策目標的實現；日本和韓國的農地金融制度主要是為了引導土地改良、促進適度規模經營、改進生產技術、提高土地利用效率和扶持自耕農發展；我國臺灣地區的農地抵押貸款是配合“小地主大佃農”政策的實施，重點為“大佃農”提供無息的土地租賃貸款和低息的購地貸款、農機貸款支持。

農村土地抵押融資需要系統的制度創新

長期以來，我國農村“貸款難”的根源在于金融機構對農戶提供貸款面臨風險、成本與收益的不對等性。我國以小農為基礎的家庭經營模式具有弱質性和分散性的弱點，致使對農金融服務存在較高的風險和成本。由于農戶缺乏有效抵押資產以及農村抵押資產存在的變現障礙，使得金融機構缺少化解風險的渠道和機制，這是其對農“惜貸、慎貸”的重要原因。探索農地抵押貸款制度有利于破解當前農村金融發展的困局，但我國農村土地所承載的社會保障功能又使得這一制度具有復雜性：既需要將農地有效接入市場發揮其資產功能，又必須要防止市場對農村和農民利益的侵蝕；既離不開政府的支持、引導和保障，又必須要建立起市場可持續發展機制。因而，它需要全面系統的改革和在限定條件下創造性制度安排來解決當前所面臨的各種約束與矛盾。

1.我國法律對農地抵押的約束要求農村產權制度創新

現行法律對農村集體土地使用權抵押的限制，決定了當前農地抵押擔保制度必須建立在對土地權屬的進一步分割與確立的基礎上。由于我國現行的《擔保法》、《土地管理法》及《物權法》均規定，農村的耕地、宅基地、自留地和自留山等集體所有的土地使用權不得抵押?！掇r村土地承包法》也僅僅是放開了對“四荒（荒山、荒溝、荒丘、荒灘）”承包經營權的抵押。因而，在現有的法律框架下，農地抵押融資需要對土地權屬進一步細化分離，將“土地所有權”、“土地承包權”、“土地經營權（或使用權）”以及“土地收益權”相分離并分別給予確權，以用益物權為基礎設置抵押，才能破除農地抵押融資的制度障礙。如吉林和山西是以“土地收益權”、浙江和湖南是通過對“土地經營權”確權來設置抵押。

2.農村土地權益抵押融資需要以土地流轉市場的培育和建立為基礎，形成一套完整的制度體系保障其有序運行

農村土地權益能夠用于抵押的先決條件是土地權益可確認且收益價值能夠有保障地實現，這就要求其實施必須建立起“土地使用權證+土地經營運營機構+流轉交易平臺”三位一體的支撐。從試點經驗看，不管是采取什么模式，首先都需要通過對土地權益的有效確權形成普遍認可的價值憑證，再成立相應的土地經營機構以土地的價值經營為貸款提供反擔保保證，為保證抵押土地的合理定價和價值有效兌現，還需要建立聯網的土地權益交易所或流轉服務中心。農地抵押融資本質是由政府幫助搭建一個中間市場平臺，將農村最大的經營性資產有效盤活作為解決當前農村金融制度困境的杠桿。

3.金融機構風險控制對土地商業化價值的需求需要農村土地運營模式的創新

農村土地成為合格抵押物的關鍵條件在于其具有較為容易變現的市場價值，而農村土地因為缺少市場交易使其土地價值還難以有效體現。農村土地零散性、生產多樣性以及地力的差異性給其價值評估帶來巨大難度，建立農村土地流轉市場、促進土地價值的合理形成還需要一個漫長的過程。《商業銀行法》規定金融機構自身不能經營不動產，因此農地抵押融資需要發展專門的土地運營平臺，在促進分散的土地集約化、規?；洜I的基礎上以業務模式的創新助推實現以土地有效利用為基礎的市場價值提升。

4.農業的基礎性地位以及農村土地的復合性功能要求風險保障制度創新

農村土地抵押貸款既需要防范由農業經營脆弱性導致的信貸風險，又要防止抵押土地處置不當所引發的糧食安全、生態惡化與農村社會發展風險。其有效發展和全面推廣有賴于嚴格的農村土地管理制度約束、有力的社會保障制度保障以及發達的金融保險生態系統支撐。當前國內的試點主要是在執行層面采取抵押率的控制、貸款期限限制以及政府的風險補償來防范和控制風險，但上層制度的風險屏障和市場化的風險分散機制均尚未建立。在當前政策性金融服務不足、農業保險保障率不高、農業信貸保險尚未發展、農村社會保障機制匱乏的條件下，農地抵押貸款對銀行和農戶來說均面臨著較高的風險。因而，農地抵押貸款的發展必須建立市場化、社會化、政策性多重結合的風險分散機制和相關的制度安排。

完善農村土地抵押制度的建議

一系列制度環境的缺失與缺陷制約著我國農村土地產權抵押貸款發展，這是當前試點難以全面推廣的重要原因。為了有效發揮農村土地融資功能，為我國農業現代化發展提供有力的金融支撐，亟須完善相關法律以及農村土地產權、農村土地管理、風險防范等制度體系，使農村土地產權抵押融資能夠在各環節協同支持下形成內生可持續發展的生態環境。

1.確立農地抵押貸款業務開展的法律基礎

應對各地將農地使用權、經營權和收益權分割獨立用作資產抵押的實踐探索給予積極的認可。加快推進土地承包經營權、宅基地使用權的確權、登記、頒證、流轉等基礎性工作，使農地權益成為合格有效的抵押物。修訂《物權法》、《擔保法》和《土地承包法》或相關的司法解釋，明確農村土地承包經營權、宅基地使用權抵押、轉讓以及抵押債權流轉的權益，對金融機構農地抵押權的實現給予充分的法律保障。

針對農村土地的特殊性，應制訂專門的農業抵押貸款法，對細節方面給予明確的規定，以規范和約束承包戶、經營戶、土地銀行或土地合作社、貸款銀行以及抵押公司等涉及農地金融業務主體之間的權利與義務關系，充分保障各自土地承包權、經營權及抵押權的充分實現。

2.出臺相關的政策和意見支持和規范農地權益融資的發展

目前，各地對農地權益抵押融資探索已經取得初步成效，但國家層面尚未出臺明確的意見和政策給予支持和指引，使得地方對下一步發展存在遲疑和困惑。國家有關部門應盡快聯合出臺相關的支持意見和配套政策，確立其業務開展的制度合規性，明晰相關的制度規則、規范具體的操作實踐。為穩定農業生產與農村社會的穩定，應當限定抵押土地流轉后原則上不得變更土地用途，限制向非農人口和企業流轉的比例，嚴格將包括利率、評估在內的綜合貸款成本控制在一定范圍內，確保土地權益人具有對抵押土地優先贖回權，對一定額度范圍的小額貸款采取免評估放貸。

3.健全和完善農村土地權益價值評估和流轉機制

加快建立健全農村產權交易體系，通過有效的供需對接和公平的掛牌競價完善土地權益的定價機制、價值實現機制和流轉分配機制。支持各地根據自身的條件以信托、債券、票據等方式探索土地權益資產化、證券化的可操作方法，將土地權益轉換為有價值呈現且便于兌換和交易的證券，以相應的證券來實現土地權益抵押融資，逐步減少中介和價值評估環節，簡化融資程序和降低融資成本。

4.培育多種形式的非營利性土地權益經營機構

農地價值的充分實現需要以有效經營運作為基礎，而農地開發經營和資本化的前提是要滿足國家農業發展戰略需要，因而農地經營主體應由承擔政策義務的非營利主體來承擔。一是鼓勵和支持各地土地合作社的發展，以土地經營權入股形式促進土地連片集中的規模化經營。二是建立農地抵押銀行，以政府信用為擔保利用土地抵押權在公開市場上為農地抵押貸款籌集資金，建立對基層土地抵押貸款發放機構的“批發貸款”機制，從資金來源上根治當前金融機構風險控制與農村金融需求的不匹配性。三是建立政策性的農地開發公司，對農地進行集中化的開墾、修復以及農業現代化生產的基礎設施開發建設，提高土地的生產力，進而盤活耕地資源、提升土地價值。

5.建立多層次的風險防范與保障機制

鼓勵農地抵押融資與擔保、保證、信用、證券化等多種風險管理機制相結合發展。完善農地抵押貸款信息系統，與土地產權登記信息系統相互支持，形成對農戶土地狀況、土地收益、流轉價值以及資產和信用系統記錄，支持對貸前的信用評價、貸款跟蹤管理的有效風險控制。加強保險的保障支持，要求農地抵押貸款購買相應的農業保險，由財政給予一定保費補貼購買農業保險；在國家層面建立農業信貸保險制度，要求開展農地抵押貸款的金融機構按照未償還貸款的一定比例繳納信貸保險金，與財政資金共同成立農業信貸保險基金。建立抵押土地的回購和收儲制度，保障土地價值的有效周轉與流動。

■ 編輯：藺麗莉

作者單位：（國務院發展研究中心農村經濟研究部）