如何實現退牧還草“禁得住、管得好”

文│顧自福（甘肅省肅南裕固族自治縣草原監理所）

郭金梅（甘肅省肅南裕固族自治縣動物衛生監督所）

落實草原退牧還草工程和生態文明制度建設的核心和關鍵是推行禁牧和草畜平衡制度。為實現禁牧和草畜平衡，做到“禁得住、管得好、抓得實”，牧區草原監管部門在禁牧和草畜平衡制度落實過程中，應將落實禁牧、草畜平衡政策資金和監管工作相結合，定期督查與受理舉報相結合，村級自查與牧戶相互監督相結合。各級草原監管部門在退牧還草工程和生態文明制度建設過程中，通過執行法律法規和政策落實，在不斷積累經驗，創新工作方式方法的基礎上，廣泛聽取鄉（鎮）、村干部，牧民群眾的意見建議，逐步完善退牧還草工程和生態文明制度建設工作。

一、退牧還草工程與禁牧制度應有效銜接

結合牧區實際，在與退牧還草工程銜接的基礎上，牧區應按照集中連片、便于管理的要求，確定實施全鄉禁牧；實施整村禁牧，對部分牧戶和集體草場實施整戶、整體禁牧。以核定的禁牧區域和禁牧面積為基礎，將禁牧任務分解落實到鄉（鎮）、村、戶，明確禁牧要求，層層簽訂禁牧管護責任書，并抽調專人繪制牧區禁牧區域分布圖，由各級人民政府發布《禁牧令》和《禁牧監督管理辦法》，嚴格查處偷牧、搶牧各類案件，加大處罰力度，有效遏制在禁牧區偷牧、搶牧的現象，使禁牧區牲畜通過出欄、轉入舍飼養殖、承包他人或轉入農區農場等多種途徑徹底清出天然草場，使整村、整片禁牧天然草原完全進入“禁得住”的狀態。

二、退牧還草工程與草畜平衡制度應有效銜接

以核定的草畜平衡區域和面積為基礎，將草畜平衡任務分解落實到鄉（鎮）、村、戶，明確要求，層層簽訂減畜責任書，并抽調專人繪制區域草畜平衡分布圖，由縣政府頒布制定《草畜平衡管理辦法》。逐戶核定適宜載畜量，制定年度減畜計劃和任務，政策扶持和鼓勵牧民群眾積極儲備飼草料，充分利用周邊農區秸稈資源豐富的實際，不同程度的采取借牧和異地育肥、轉入舍飼養殖等措施來減輕天然草原放牧壓力，草畜平衡制度得到有效落實。

三、落實退牧還草工程和生態文明制度建設的成效

通過退牧還草工程和生態文明制度建設的落實和配套政策的廣泛宣傳，目前牧區社會穩定，牧民群眾反映好，絕大多數牧民群眾都能自覺執行草原禁牧和草畜平衡的有關法律法規和規定，禁牧和草畜平衡區管理工作完全進入“禁得住、管得好”的狀態。為實現禁牧和草畜平衡區草原“禁得住、管得好、抓得實”：

一是牧區草原監管部門加強力量，確定專門領導分管禁牧和草畜平衡工作，指定專人具體辦理督查事項，做到禁牧、草畜平衡督查有記錄、立案查處遵程序，行政處罰有依據，查處一戶教育一片。

二是定期對禁牧和草畜平衡區域督查，堅持每月多次巡查，巡查結束后，首先在內部通報督查情況，分析督查中發現的問題，研究解決的辦法；其次將督查工作中遇到的難點積極向主管部門和分管領導進行匯報，爭取對工作的指導和支持；其三及時將督查結果和處理情況向有關鄉、村進行反饋，以引起相關鄉、村的重視；其四是建立督查通報制度，定期發布督查通報。

三是建立協調機制，與周邊縣、市、區接壤的鄉、村建立聯查機制，對在越界禁牧和草畜平衡區放牧的外鄉、村，走上門去，宣傳政策，積極溝通，進行協調，尋求當地政府的理解和配合，與外縣的鄉、村就禁牧區管理進行座談溝通，取得工作的支持和配合。

四是發揮鄉鎮公安、司法作用，為在禁牧區督查提供威懾作用和人身安全，在禁牧區督查過程中，針對外縣人員威脅草原執法人員和攔車堵路的現象，外縣公安、司法及時出警，協助執法。禁牧區搶牧、偷牧現象大幅度下降，整村、整片禁牧草原完全進入“禁得住”的狀態。草畜平衡區的牧民群眾積極儲備飼草料，同時，充分利用周邊農區秸稈資源豐富的實際，不同程度的采取借牧和異地育肥等措施以減輕天然草原放牧壓力。

四、主要問題分析

牧區退牧還草工程和生態文明制度建設工作的落實，雖然取得了初步成效，但也存在一些不容忽視的問題。一是在監管體系上，縣級草原監督管理機構人員年齡偏大，力量薄弱，裝備落后，經費不足；鄉（鎮）、村缺乏監管機構，禁牧區搶牧、偷牧現象難以及時發現和制止；村級管護員工資報酬低，影響了村級組織落實管護任務的積極性。二是在監管機制上，面對復雜的草原類型和區域草原面積的不均衡，村級缺乏能管用，好操作，不違法的管護辦法。

五、意見和建議

1.加強牧區縣級草原監督管理機構。根據新形勢、新任務、新要求，縣級草原監督管理機構承擔的草原管理、執法和防火任務逐漸加大，應在適當增加編制，增加經費的基礎上進一步調整充實和優化隊伍結構。

2.設立鄉（鎮）草原監理機構。牧區草原面積大，地域廣，戰線長，縣級草原監理機構對草原禁牧區和草畜平衡區的監管難以做到面面俱到，而鄉鎮行政機關對出現的違反草原禁牧和草畜平衡制度的行為又缺乏有效的行政處罰權。建議設立鄉（鎮）草原監理機構，確定專職草原監理執法人員，以達到就近、方便、及時受理、查處一般違反草原禁牧和草畜平衡制度的案件及糾正其他違反草原法規的行為。

3.落實村級草原管護員及經費保障。聘用村級草原管護員，是延伸工作網絡，促進制度落實的有效途徑，也是落實退牧還草工程和生態文明制度建設的現實要求。建議每個村聘任1～3名村級草原管護員，并在工資待遇及工作經費上予以保障。其中，對50萬畝以上的村聘任3名管護員，對10萬畝以上50萬畝以內的村聘任2名管護員，對10萬畝以下的村聘任1名管護員。

4.結合實際，因地制宜，進一步健全村級草原管護制度。牧區各村的草原差異大，情況錯綜復雜，為有效落實禁牧及草畜平衡管護任務，建議在縣級相關配套管理辦法的基礎上，各村充分發揮村民自治的作用，以村為單位制定出臺相應的管護辦法或村規民約，力求達到禁牧草場“禁得住”和草畜平衡草場“管得好”的目標。