縮小差距 推進公平讓困境兒童福利零距離
——“中國兒童福利示范項目”實施情況介紹

高玉榮

縮小差距 推進公平讓困境兒童福利零距離
——“中國兒童福利示范項目”實施情況介紹

高玉榮

一、項目簡介

（一）項目背景

2010年春節，民政部和聯合國兒童基金會赴云南慰問困境兒童，入戶時發現一名困境兒童無法與其他小朋友一樣玩耍，也沒能入學。經了解此孩子有疝氣，經鄰居介紹在一家醫院手術3次都沒能得到較好的治療，而手術費卻花了近3萬元。隨行州民政局的同志問：為什么不去正規醫院進行免費治療？回答是不知道有這樣的事情。

慰問組晚上開會至零晨，一致達成共識： 兒童身邊必須有鏈接政府與百姓的人，把好的政策送到有需求的兒童身邊?；鼐┖螅裾可鐣＠痛壬剖聵I促進司、聯合國兒童基金會駐北京辦事處聯合北京師范大學經過多次協商和具體策劃確定：在艾滋病的高發地區的5省12縣120個村開展中國兒童福利示范區項目，并于2010年5月在中民大廈正式啟動。

（二）項目目標

（1）使項目地區所有兒童受益；（2）建立兒童需求監測系統，及時解決兒童的需求；（3）研究建立基層兒童福利服務體系的方式和方法；（4）建立到村或社區的兒童福利服務遞送體系；（5）推動地方和全國兒童福利政策出臺。

（三）項目基本信息

（1）合作方： 民政部社會福利和慈善事業促進司為總設計和行政領導；聯合國兒童基金會駐北京辦事處為資金支持；北京師范大學中國公益研究院為項目活動設計、技術支持、督導。（2）項目周期：2010—2015年。（3）項目地區：陜西?。郝勏部h、夏縣；河南省：上蔡縣、洛寧縣；四川省：布拖縣、金陽縣、昭覺縣；云南省：瑞麗市、隴川縣、盈江縣；新疆維吾爾自治區：伊寧縣、霍城縣。（4）項目區兒童數：7.4萬（通過基線調查所得：74006名兒童）。

（四）運作與協調機制

（五）行政支持框架

（六）社會支持框架

二、工作模式與內容

（一）兒童福利服務工作內容

（1）兒童權利實現：保證每個孩子的生存、發展、受保護、參與、健康、教育、游戲、有充滿關愛的家庭環境、免受任何形式的虐待與剝削、表達個人的看法且意見能夠被聽取的權利。（2）針對一般兒童的基本福利服務內容：每個兒童都在監督保護之下，得到基本的服務，包括身份登記、家庭、營養、醫療、 早期發展、教育、玩耍、保護等。（3）針對脆弱兒童的特殊福利服務內容：幫助貧困兒童得到足夠的生活補貼 、促進家庭能力建設培訓，孤兒得到家庭安置和生活補貼，殘疾兒童得到康復訓練，大病兒童得到救治，失學兒童得到再教育機會，不能升高中的大齡兒童可以接受職業技能培訓等。

（二）兒童福利服務體系建立

兒童福利主任將需求反饋至政府部分或社會組織，從而匹配符合兒童需求的服務，協調兒童獲得并反饋活動效果。

（三）項目工作模式：

（1）兒童福利主任：在行政村設立“兒童福利主任”直接服務兒童及家庭。兒童福利主任對轄區內所有兒童及其照顧人進行保障兒童權利與照顧指導；協助所有兒童和家庭獲得基本社會服務；對轄區內所有兒童進行需求監測，甄別出即將出現問題或已經出現問題的兒童及時開展支持、協調和保護工作。（2）兒童之家：在項目村為兒童提供安全的專屬空間和活動場所，使兒童福利服務成為有形存在。（3）建立一套項目實施的工作機制：首先，專業技術支持；其次，縱向與橫向層層有人參與兒童福利工作的工作機制；再次，建立多元化為主體的共同合作機制。

三、項目成果

（一）項目效果：

通過“村兒童福利主任”和“兒童之家”運行，直接為項目區的所有兒童（74000余名）提供福利服務，特別是困境兒童是重點幫助的對象。項目實施以來，協助3550名兒童辦理戶籍，使19000余名困境兒童得到政府和社會的救助幫扶，兒童新農合參保率從83.8%上升到99.7%，殘疾兒童就學率從59.4%提高到84.5%，16歲以下打工兒童比例從4%下降到2%，學齡兒童輟學率從5.3%下降到1.8%，18歲以下兒童結婚率從3%下降到1.2%，為6649名孤兒申請到孤兒津貼，為8083名貧困兒童申請到最低生活保障，為4084名兒童申請到教育補貼，為708名病殘兒童申請到醫療補助或殘疾兒童輔助設備。（二）建立基層兒童福利服務體系

項目實施5年來，通過不斷探索，總結出了在農村特別是邊疆少數民族貧困地區為兒童提供基礎福利服務的可行模式，形成了政府、大學和民間力量多方密切協作的良好機制。其主要經驗包括：一是在每個行政村設立“兒童福利主任”，直接服務兒童及家庭?！按鍍和＠魅巍笔谴逦瘯藛T民選舉產生的，主要任務：負責定期家訪了解兒童需求、幫助困境兒童解決上戶口、上學、看病等方面的救助和福利，使兒童信息、服務的傳遞沒有障礙。這既填補了村委會沒有兒童相關專職人員的空缺，又縮短了鄉鎮一級政府與兒童家庭間的距離，更重要的是，在邊疆少數民族地區傳遞了政府和社會對兒童的關心，密切了政府與兒童家庭的關系，增強了黨和政府的凝聚力，有利于防止不良勢力爭奪兒童和利用兒童情況的發生。二是在每個行政村建立“兒童之家”，為全體兒童提供活動場所。“兒童之家”一般都利用閑置的小學教室或閑置的空房間而建立，配有圖書、玩具，教學和體育等兒童用品，不但兒童福利主任有了辦公場所，也為全村兒童提供了一個專屬空間。這使兒童福利服務能有形存在，是兒童福利主任宣傳兒童權利理念、收集整理上報兒童及家庭信息以及提供兒童服務的陣地。三是建立了一套推進項目實施的工作機制。首先，建立以大學為平臺的專業指導機制。設在北京師范大學中國公益研究院的項目協調辦公室邀請來自中國青年政治學院等五所大學的教授，為每個省配一名項目專家，向各級兒童福利工作者及項目相關部門領導提供專業技術支持和業務培訓。其次，在縣級，建立橫向和縱向聯動的工作機制。橫向：搭建了由縣領導做組長，民政局長為副組長的兒童福利服務領導小組的班子，縣里的教育/衛生/民政/公安/婦聯/共青團/殘聯等組織形成聯合辦公的方式，解決兒童和家庭需要跨部門解決的各種問題；縱向：“縣－鄉－村”層層有人參與兒童福利管理的工作方法。使兒童的需求信息傳遞無障礙，保障了兒童福利政策和服務落到實處。再次，建立了多元主體共同合作的機制。形成了政府、和社會力量各盡其能，密切配合，保護兒童權益的格局。

（三）建立標準化服務程序

項目辦公室撰寫了《中國兒童福利服務工作指南》叢書，一套3冊（社會工作基礎、兒童游戲、工作流程與問答），直接為兒童福利主任提供專業、標準化、簡單易學的兒童福利服務指導。

（四）形成了項目成本低、經費投入少的可復制模式

從各項目區的實施的情況來看，包括村兒童福利主任每月補貼 /專家技術支持/督導/兒童主任培訓/家長培訓/兒童培訓/各項兒童活動/大齡青年技能培訓、兒童之家設備采購與更新等， 這些費用平均到每個兒童身上每個月約5元。

（五）政策推動

2011年，云南省德宏州瑞麗市在全市每個村選配民政信息員（福利主任），經費由福利彩票支持。2012年6月，經費已納入了市財政預算。河南省洛寧縣建立“五位一體”制度，將“村中設立兒童福利主任”的做法推廣到全縣388個行政村。四川省涼山州實行了“特殊困難兒童”救助制度。2012年，民政部在江蘇省昆山市、浙江省海寧市、河南省洛寧縣、廣東省深圳市開展適度普惠型兒童福利制度“先行先試”試點工作，明確要求依托村（居）委員會設立一名兒童福利主任或者兒童福利督導員。目前，試點已擴大到50個市（縣、區）。2014年，山西省聞喜縣在縣內5個鄉鎮新建22個兒童之家。河南省上蔡縣借鑒項目，將服務向全縣40萬兒童擴展。云南省德宏州借鑒項目經驗，計劃全州每年將項目推廣至20個村。

四、項目評估

（一）評估內容

2015年初，在項目即將結束時，項目辦公室請中國青年政治學院資深專家深入項目地開展項目終期評估。綜合評估了項目的方案設計、執行和管理、成效和問題，總結了項目經驗模式并提出可持續發展建議。

（二）評估結果

（1）項目方案設計合理，專業性突出。綜合研究倡導、技術開發、能力建設和服務遞送形成四位一體的思路，融入社工專業服務理念。（2）項目執行與管理中制度健全，各有特色。項目人員管理制度較健全，各地形成坐班制、片區小團隊制度及積分獎懲制度等。（3）項目運行順暢良好。項目執行與預期方案相符，人員職責清，建立了工作制度并開展定期交流，督導及時。（4）兒童及家庭服務滿足了特殊兒童養育、健康、教育和發展等需求，激發了兒童潛能，促進了兒童的身心發展，一定程度上改善了困境家庭的經濟狀況。（5）開發課程、教材，積極研究倡導，擴大影響。完成了多篇兒童福利政策報告、研究論文并出版《中國兒童福利前沿》，開發了一套項目區兒童數據庫，開展了五期中國兒童福利周，開發了早教、特教等課程模塊和項目管理標準。

（三）項目總體評價

該項目堅持發展性的兒童福利觀，促進了兒童福利和服務觀念的推廣，建立了成熟的項目管理模式，全面推動了項目地以兒童福利服務為主要內容的綜合建設，整合各方社會資源，建立多位一體的兒童福利保障機制，為其他地區提供了可供參考和復制的寶貴經驗。

五、 項目挑戰

項目實施過程中仍有一些問題需要進一步予以解決，如：農村的殘疾兒童入學難（沒有建設無障礙設施）；大病兒童醫療費用過高，家庭無力承擔而延誤最佳治療時間或選擇放棄治療；在個別少數民族地區仍存在女童入學難（傳統觀念和繁重的家庭農業勞作所至）等問題亟需給予支持。

六、項目推廣

中國兒童福利示范區經驗表明，五年的工作非常有成效。2014年5月，聯合國兒童基金會總部將該項目經驗向世界推廣。民政部也將在下一個五年從5省12縣擴展到全國31省的100縣1000村。建議國家在“十三五”規劃中建立覆蓋全國的兒童福利服務體系，全面協調民政、教育、衛生、公安及相關社團部門和組織，引入有關大學專業人員建立省級專家團隊，提供專業技術指導和培訓，引導民間組織積極參與，有效激活全社會關心支持兒童福利事業的潛在資源，幫助他們獲得與其他孩子一起公平“起跑”的機會。

（作者系北京師范大學公益研究院兒童福利研究中心主任）