欠發達縣市如城何鄉推公交進一體化工作？

文/吳祖培 林興亮

欠發達縣市如城何鄉推公交進一體化工作？

文/吳祖培 林興亮

目前，在欠發達縣市實施城鄉公交一體化還存在著諸多困難，但實施城鄉公交一體化是統籌城鄉發展的迫切要求，是黨和國家“惠農”的戰略決策，各相關部門要早部署、早規劃、早行動，合力促進城鄉公交一體化早日開展。

實施城鄉公交一體化，是在新農村建設和城鄉統籌發展戰略的大背景下提出的，它根據城鄉旅客運輸發展的客觀要求，改革現有的城鄉客運管理模式，打破原來城市公交與農村客運二元分割的局面，利用公交化運作方式，充分發揮客運資源效益最大化，以達到城鄉公交相互銜接、資源共享，使農民也能與城里人一樣享受到“快捷、方便、經濟”的運輸服務，在一定程度上縮小城鄉差距，統籌城鄉發展。

這些年，浙江省蕭山、紹興、嘉興、海寧、平湖等發達縣市區已率先實施城鄉公交一體化，其中，海寧市從2008年開始實施“公交便捷工程”將公交服務逐步從城市向農村延伸，先后完成了全市所有城鄉公交線路改造，使全市161個行政村公交通村率達到100%，實現了城鄉公交全覆蓋。

然而，在欠發達的偏遠山區麗水市，雖然市政府早已將城鄉一體化列入政府十件大事之一，但全市9縣市區要在短時期內全部實現城鄉公交全覆蓋，難度相當大。因此，筆者對推進欠發達縣市城鄉公交一體化問題作點粗淺探討。

存在的問題

首先是農村客運網絡還不健全。這是因為偏遠山區的農村客運發展沒有達到與公路通村同步發展，或者說，沒有與時俱進、與路俱進。其主要原因是受道路條件的影響。偏遠山區農村公路等級低、路況差，制約了農村客運的發展。

就拿麗水市來說吧，全市公路里程達11698公里，其中，四級、準四級以及等外公路10129公里，占全市公路總里程的86.59%，低等級公路占大頭。全市共有3481個行政村，已通公路3109個，公路通村率89.3%，而通村公路絕大部分都是四級以下的低等級公路。這在一定程度上導致了農村客運發展滯后，使農村客運網絡不健全。

其次是城市公交發展緩慢。如麗水市，到目前，全市除蓮都區外，真正開通城市公交并成功運行的縣市為數不多，假如在尚未開通城市公交的情況下推進城鄉公交一體化建設，以求“一步到位”，很可能會欲速而則不達。

第三是公交的公益性與班車的逐利性矛盾突出。公共交通作為一種公共服務產品，具有很強的公益性。而目前農村班車多數為承包（掛靠）車輛，其私營性質決定了其必須以逐利為目的，經營者重經濟效益，輕社會效益，政府和群眾的需求難以得到落實。如果按照城市公交的運營模式，對其進行城鄉公交一體化改造，直接觸及到班車承包者利益，工作起來會有較大難度。

統籌城鄉發展的迫切要求

黨的十六大指出：“統籌城鄉經濟發展，建設現代農業，發展農村經濟，增加農民收入，是全面建設小康社會的重大任務。”這是黨中央根據新世紀我國經濟社會發展的時代特征和主要矛盾，致力于突破城鄉二元結構，加快推進工業化，縮小工農差距、城鄉差距、地區差距，實現國民經濟持續快速健康發展和經濟社會協調發展，全面建設小康社會所作出的重大戰略決策。

而實施城鄉公交一體化，則是欠發達縣市突破城鄉二元結構和實施城鄉一體化的排頭兵，也是偏遠鄉村農民脫貧致富奔小康的助推器。隨著欠發達縣市農村經濟的發展以及城市化戰略的實施，欠發達縣市小城鎮建設的步伐也逐漸加快，城鄉之間、鄉村之間的聯系日益密切，人員之間的流動規模和范圍不斷擴大，帶來了客流量的與日俱增，農村客運在客運需求不斷加大的情況下，已無法更好地滿足城鄉人民的出行需求，在一定程度上影響了城鄉一體化的推進。

《人民日報》讀者來信欄目曾刊登了山東肥城石長榮《農村何時能通公交車》的來信，信中說：“春節長假，為走親訪友提供了足夠的時間。然而，對于社會關系仍在農村的我來說，卻親身體驗了不通公交車所帶來的不便。希望政府能盡快解決好這一事關廣大農村群眾的出行問題”。他要求：“在眼下實現水泥路村村通的條件下，建議政府部門充分體諒群眾出行難處，盡快讓城市公交伸長臂膀，通往農村。哪怕發車班次少些，間隔時間長些，也會給農村群眾帶來極大的方便。”

其實，長期以來，農村群眾早就渴望能與城市居民一樣，享受便捷優質的公交服務，石長榮的呼聲也正是全國農民群眾的一致愿望，更是欠發達縣市偏遠鄉村尚不富裕農民的強烈愿望。

顯然，實施城鄉公交一體化，讓鄉村農民享受到“快捷、方便、經濟”的公交服務，讓鄉村農民共享經濟發展文明成果，在一定程度上能縮小城鄉差距。同時，也有利于城鄉道路客運行業管理，避免城市公交與公路客運之間的無序競爭；有利于城鄉客運企業轉變經營機制，提高城鄉客運的整體競爭力，建立統一、開放、競爭、有序的客運市場環境；有利于城鄉道路運輸結構的調整，使得城鄉客運資源有效整合和充分利用，保持和諧發展。

思路與對策

在現階段，欠發達縣市推進城鄉公交一體化，只能說還處于發展初始階段，不僅要進一步提高農村公路等級，而且

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蕭山、嘉興模式，主要做法：國進民退，長途和公交分立，城市公交和城鄉公交合并，由國資公司統一管理。優點：公車公營，突出了公交的公益性，指揮暢通，群眾放心，增加線路、密度、延長時間等比較方便。缺點：政府管理責任加大、財政負擔加重。還有不少建制村之間的公路沒有貫通聯網，“村村通”的任務仍很艱巨很繁重，況且，還有不少縣市至今尚未開通城市公交，缺乏推進城鄉公交一體化的基礎，離真正城鄉一體化還有很長的路要走。

云和農村客運班車

但是，實施城鄉公交一體化是全面建設小康社會的重大任務之一，是黨和國家“惠農”的重大戰略決策，是加快建設社會主義新農村的一項重要工作，欠發達縣市政府各相關部門要充分認識到加快推進城鄉公交一體化的重要性與必然性，切實增強使命感和緊迫感，早部署、早規劃、早行動，合力促進城鄉公交一體化早日開展。

第一，要從城鄉公共交通整體來統籌城鄉公交一體化改革。政府應將出租汽車、農村客運、城市公交、長途客運、站場建設以及道路物流等一起統籌考慮，整體規劃，合理安排，理順管理體制，實行管理主體一體化。

從已經實現城鄉公交一體化的縣市的實踐來看，城鄉公交一體化都是“自上而下”依靠政府及相關行業部門的大力推動而得以完成的。政府應通過明確行政主體、改革管理體制等措施推動管理主體一體化進程。管理主體一體化是指從“便民利民”的角度出發，把道路客運歸屬一個單位管理。交通部門是按照運輸發展運行規律設立的管理機構，在城鄉公交一體化的過程中應將城鄉公交客運納入交通行業管理，由交通部門負責城鄉公交一體化的工作及行業管理，統一公交發展規劃、統一配置公交資源、統一實施公交稅費政策、統一公交運價標準、統一服務標準，強化行業管理力度。

第二，要用多樣化的手段、有效可行的模式改造城鄉公交。城鄉公交一體化并不是市區的公交車輛伸長臂膀開往農村那么簡單，關鍵在于對原有的客運經營者的改造是否成功。

從浙江省已經實現城鄉公交全覆蓋的幾個縣市來看，主要有兩種模式：

一是蕭山、嘉興模式，主要做法：國進民退，長途和公交分立，城市公交和城鄉公交合并，由國資公司統一管理。優點：公車公營，突出了公交的公益性，指揮暢通，群眾放心，增加線路、密度、延長時間等比較方便。缺點：政府管理責任加大、財政負擔加重。

二是紹興、海寧模式，主要做法：政府主導，市場化運作。公交公司內部由公司自己管理，政府花錢買服務，通過考核和獎勵進行規范。優點：政府沒有經營負擔，缺點：政府要增加對“三農”的特殊服務等較為困難。

那么，欠發達縣市應采取哪種模式比較有效可行呢？筆者以為，上述兩種模式都不太符合欠發達縣市的實情，還是采取“政府主導，國有控股，公司化運作”的方式比較合適，這樣可以較好地兼顧到公交的公益性和企業效益的最大化。運作一段時間后，再根據公交的發展狀況和財力的承受程度，靈活處置，或者全部收歸國有或者可以減少國有股份，可進可退，具體操作也比較簡單，不用重起爐灶，可以在現有公交公司基礎上加以改革完善即可實現。

“村村通”的任務仍很艱巨，還有不少縣市至今尚未開通城市公交，缺乏推進城鄉公交一體化的基礎，離真正城鄉一體化還有很長的路要走。

上圖：云和鄉村公路停靠站

下圖：云和鄉村特色停靠站

這種模式比較適合政府財力較為薄弱的欠發達縣市，國有控股、民營參與，政府改革成本低，能有效化解私企營運的逐利性與公交公益性的矛盾，城鄉公交一體化目標也容易實現。假若國有控股一次性支付資金多，財政壓力大，可以通過收購后，將相關資產抵押貸款來緩解，也可以通過將資產如站場、土地等經過評估直接入股的方式來解決，這樣直接支付的現金也就少得多了。

第三，要對城鄉公交一體化作出明確、統一的法規界定。城鄉公交一體化的進程是一個整合復雜性系統的過程，這個過程的實施不僅要政府相關部門的通力協作，而且更需要完善法律法規。應建立一套統一的、作用清晰、層次分明的城鄉道路運輸法規體系，填補現有道路運輸法規體系中所存在的城鄉公交一體化真空帶，對城鄉客運的運政機構管理、線路審批、車輛投放、站點規模和設施、司乘人員上崗標準、企業規模、服務水平、安全監管機制、評估體系、扶持政策等作出明確、統一的法規界定，用以規范市場主體、維護市場秩序，促進城鄉道路客運市場的健康發展，使城鄉公交一體化得到有效實現和運行。

（作者單位：浙江省云和縣道路運管局）

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紹興、海寧模式，主要做法：政府主導，市場化運作。公交公司內部由公司自己管理，政府花錢買服務，通過考核和獎勵進行規范。優點：政府沒有經營負擔，缺點：政府要增加對“三農”的特殊服務等較為困難。