天津市城鄉建設用地增減掛鉤開展現狀與思考

王婧 曹端海

摘 要：天津市是最早開展城鄉建設用地增減掛鉤試點的省份之一。文章對其當前的主要做法和成效進行了總結，分析了其存在的主要問題，并提出幾點思考與建議。

關鍵詞：增減掛鉤 建設用地 天津

中圖分類號：F301

文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2015）09-194-02

一、城鄉建設用地增減掛鉤的實踐做法

1.強化政府的主導作用，規范操作。在天津市政府的推動下，成立了由各部門組成的工作班子，建立了三個層次的決策指揮管理體系：包括決策體系，現場建設指揮部，及監督系統。天津市政府在國土資源部下發的《關于天津等五省（市）城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤第一批試點的批復》（國土資函〔2006〕269號）后，聯合相關部門出臺了包括《天津市城鄉建設用地增減掛鉤試點管理辦法》（津國土房規〔2009〕2號）、《天津市以宅基地換房建設示范小城鎮管理辦法》（津政令第18號）、《天津市城鄉建設用地增減掛鉤試點土地整治復墾竣工驗收辦法》（津國土房規〔2012〕354號）在內的多項規章性文件，將相關政策上升為政府規章，進一步建立了符合當地特點的規范化管理辦法。積極保障農民權益。天津市從項目申報到確定試點地區以及在拆遷過程中，堅持“需95%以上群眾擁護，其他人不反對”的原則。加強重視后續復墾管理。進一步規范掛鉤試點土地整理復墾責任制度，明確有關區（縣）政府在拆舊復墾中的主體責任，并將復墾責任納入審計監督內容和區縣年度耕地保護責任體系中。加強全程監管和日常管理，建立了臺賬管理、月報季報等管理制度，保證了掛鉤試點的復墾工作的整體推進。

2.加強政策、財政支持。政府通過土地出讓金返還、稅收優惠、基金扶持等方式，加大資金支持。土地出讓金主要用于解決項目融資問題，把土地出讓收益權質押，通過增減掛鉤，置換出一部分的經營性用地，再通過招拍掛有償出讓，政府根據情況返還全部或部分增值收益。圍繞宅基地換房試點制定了相應的惠民政策，如在農民的安置住房及相關配套設施問題上，準許享受經濟適用房的有關優惠政策。坐落在小城鎮規劃建設區內的新建企業，自產生稅收之日起五年內，所交納的各項稅收中市、區兩級留成部分予以全部返還，用于小城鎮社會公益性建設和管理方面的支出。此外，市財政每年安排一定數額的專項資金，用于支持小城鎮基礎設施和社會公益設施的建設。

3.統籌城鄉發展，保障農民長遠生計。一方面，土地承包關系仍保持不變，根據農民自愿可以繼續從事農業生產活動，在試點過程中農民的耕地并未減少;另一方面，科學規劃，在解決農民安置問題的同時，統籌考慮集中居住后農民的就業問題，推動農民向二、三產業轉型。在規劃時為二、三產業發展留出足夠空間，對已經有一定產業基礎的，新建小城鎮建成后，充分發揮自身優勢，突出布局特色、文化特色和產業特色，并加強對有特色的專業村、專業鎮進行引導，集中扶植主導產業和區域性產業，不斷提高農民收入，真正實現農業增效、農民增收。比如，東麗區華明鎮試點，緊鄰濱海新區，在規劃時抓住發展機遇，在建鎮之初將住宅區選址在濱海空港物流加工區附近，并預留了工業用地和商業用地，為二、三產業發展留出了空間。

二、城鄉建設用地增減掛鉤取得的成效

1.耕地保護成果豐碩。自2005年開始，天津市政府共先后批準了五批共53個宅基地換房試點，共涉及646個行政村，100萬人。目前第一批和第二批試點土地周轉指標已全部歸還，完成土地復墾工作，實現了耕地動態平衡。根據規劃，宅基地復墾后與周邊耕地連接成片，有利于推動農業規模化生產，推進產業化進程。既保護了耕地，又促進了農業生產效益的提高。例如，東麗區華明鎮某試點項目復墾后建成農業示范園，畝產效益萬元，較傳統農業提高了10倍。

2.集約節約用地成效明顯。農村傳統居住方式人均占地面積大于城市居民且擴張迅速，城鄉建設用地增減掛鉤的實施，通過讓村民集中居住，實現了更為集約的用地方式，人均占地面積遠遠小于傳統居住方式，緩解了耕地減少的壓力。筆者掌握的數據表明，第一批增減掛鉤試點項目的拆舊區涉及37個村，人口66391人，占地1282公頃，人均用地193平方米。通過實施增減掛鉤項目，將37個村的人口集中，僅使用433公頃的土地就解決了村民的安置問題，安置區人均用地降至65平方米，節約土地近66%。

3.進一步助推城鄉統籌發展。黨的十六大明確提出了城鄉統籌發展的思路，城鄉統籌發展就是要把城市和農村看作一個整體，而城鄉建設用地增減掛鉤的實施是城鄉統籌發展的重要做法。天津市通過掛鉤試點工作，使人口向城鎮集中，道路管網等公用配套設施進一步完備，政府公共服務的功能進一步發揮，各項服務基本實現了城鄉均等化，城鄉發展的差距進一步縮小。

4.農民生活質量大大提高。掛鉤試點工作的實施，一方面促進了農業產業結構調整，推動了農村現代化建設，提高了農業生產效率;另一方面，部分農民遷入城鎮居住后，向第二和第三產業轉移，總體上，農民收入明顯提高。其次，村民通過用宅基地置換一套城鎮的房子，家庭財產收益迅速增長，真正實現了“安居、樂業、有保障”。

三、開展城鄉建設增減掛鉤工作中存在的問題

自2006年開始開展掛鉤試點工作以來，天津市取得了積極成效，探索了經驗，但也存在一些問題。

1.掛鉤試點項目資金緊張。農村土地綜合整治配套政策有待完善，激勵機制尚未完全建立。資金籌措渠道單一，區（縣）及鄉鎮財力有限，對于經濟實力較弱的鄉鎮，建新區資金、拆舊區和農戶補償資金十分短缺。

2.拆遷工作推進難度較大。增減掛鉤試點工作雖然受到了絕大多數群眾的支持和擁護，但仍然存在極個別農戶不愿意拆遷，致使拆遷難度大。

3.缺乏推進土地復墾的有效措施。一方面，一部分掛鉤試點項目積極爭取周轉指標的同時，對拆舊、復墾的重視程度不夠;另一方面，土地復墾是一項系統工程，效益顯現緩慢。由于土地復墾方面缺乏有效的激勵措施和懲罰手段，制約了土地復墾工作的開展。

4.復墾耕地質量有待進一步提高。增加掛鉤項目不但要求耕地在數量上平衡，也要在質量上平衡，然而從調研的情況來看，因為耕地肥力的培育需要一定的時間，一部分掛鉤試點項目雖然復墾的耕地數量達到了指標要求，但復墾后的耕地質量較低，一定程度上造成了耕地數量的隱性減少。

四、進一步完善城鄉建設用地增減掛鉤政策的建議

1.進一步明確資金的來源和渠道。整合各類資金，明確掛鉤試點項目所使用各類資金的比例，保證資金投入。

2.大力推進土地復墾工作。一方面，研究提出能夠切實推進土地復墾工作的有力措施，有獎有懲，促使各增減掛鉤項目在實施過程中，不僅要注重耕地數量上的“占一補一”，還要著力解決耕地質量上“占優補劣”的問題，不僅要做到“占優補優”，更要努力做到“占劣補優”。另一方面，研究制定耕地復墾質量評價標準，使土地復墾和質量評估工作有據可依。最終實現在增減掛鉤項目實施中，耕地數量不減少，質量有提高。

3.加強增減掛鉤項目實施監管。一方面，加強項目監理制度建設，依照國際慣例，招標有資質的監管單位實施第三方監管，對項目實施的鉆過程進行監控，對項目資金的使用情況嚴格審查。另一方面，強化政府在參與增減掛鉤項目過程中的主動公開制度和監督作用。

4.加強土地承包經營權管理。按照“依法、自愿、有償”的原則，對農民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉的土地承包經營權加強引導和管理，建立健全規范有序的農村土地承包經營權流轉市場，推進農用地的適度規模經營和現代化發展。

5.改進周轉指標的審批方式。為防止整體審批帶來大面積土地一次性轉用后出現閑置以及周轉指標歸還滯后現象的發生，建議掛鉤項目區按分期實施進度，分期申請審批周轉指標，這樣既可保證建新區建設，又可實現周轉指標的滾動管理，減輕試點單位歸還指標壓力。

6.建立掛鉤試點定期跟蹤評估機制。完善監督管理機制，以政府為主導，紀檢監察、國土、發改、財政、審計、農業、建設、林業等部門聯合組織評估，對掛鉤試點定期跟蹤評估，確保掛鉤試點實現保障經濟發展、保護耕地紅線的目標。

參考文獻：

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[3] 喬潤令.從城鄉建設用地置換政策看農民的市民化——以天津華明、河南新鄉的實踐為例[J].中國土地，2014（9）

[4] 天津市國土資源和房屋管理局網站.http：//www2.tjfdc.gov.cn/Pages/home.aspx

（作者單位：中國國土資源經濟研究院 北京 101149）

（責編：賈偉）