國外社會政策的經驗與啟示

國外社會政策的經驗與啟示

社會政策是現代國家的一項核心職能。聯合國在上世紀90年代提出了“發展型社會政策”的理念。從研究和借鑒的角度出發，將社會福利政策引入我國的社會發展實踐，對探索和完善我國的社會發展具有重要的現實意義。

一、惠及各階層的社會福利政策更有利于社會的和諧與穩定

以瑞典、丹麥等北歐國家為代表的社會福利政策，不僅體現在福利對象覆蓋面上的普遍性和福利待遇的平等性，而且體現在福利內容的普遍性及政府、公共部門在社會福利政策實施中充當主要角色的政策運行體制上，而深厚的社會民主主義政治文化、以強制性儲蓄為特征的稅收制度以及強大的公共部門體系，是社會政策模式得以持續的基礎，使得北歐各國的幸福指數始終處于世界各國前列。

日本社會政策的設計路線經歷了從初期德國式社會保險為主體的社會保障模式到后來取向北歐和英國“普遍主義”模式的過程，上世紀40年代提出的“國民皆保險”方針在60年代基本得以實現， 并得到不斷發展和完善。突出的國民素質和高度的民族凝聚力與日本實行的普遍性社會福利政策不無關聯。相比之下，在一些國家的社會政策制度中，社會福利的階層特征較為明顯，尤其在歐洲的一些福利國家中，對中產階級來說，享有比較優越的福利特權，勞工階層要解決社會地位和福利問題，不僅要靠工會跟雇主去爭，而且由于國家把雇主的權利和義務做了規定，還要和國家去爭。近幾年，法國等國家社會沖突不斷，與這種塊狀的、階層固化的福利制度不無關系。

二、社會福利政策既是危機的放大器，也是危機的緩沖器

一直以來，福利國家的社會福利政策在為民眾帶來高福利的同時，也不斷遭受到質疑，主要集中于高福利會帶來經濟的低效率和社會的惰性、沉重的債務負擔和福利的不可持續性等。歐債危機爆發之后，質疑之聲再次升高。分析歐洲國家社會福利政策與歐債危機的相關性，不難看出，福利支出的高低與國家債務并無直接關系。社會支出占GDP比重最大的國家（如丹麥、法國、瑞典、荷蘭、德國等）均超過了30%，但目前遭遇債務危機最嚴重的希臘、西班牙、意大利、葡萄牙和愛爾蘭等國的福利支出卻基本上都在30%以下。福利支出最高的丹麥債務水平僅為GDP的43.7%，素有“福利國家櫥窗”之稱的瑞典公共債務也不到GDP的40%，但社會支出占GDP約16%的愛爾蘭，其負債水平卻接近GDP的100%。顯然，不能說明福利支出越高債務就越嚴重。

需要闡明的是，目前，尚無證據證明高福利社會能降低國家的競爭力。相反，多項研究都證明，國民福利與國家競爭力之間存在顯著的正相關關系。在世界經濟論壇發布的《2011—2012全球競爭力報告》中，北歐高福利國家的國家競爭力仍居世界前列，而東南歐的一些福利水平較低的國家則排名較低。雖然北歐國家在20世紀90年代曾經歷了經濟衰退，但它們紛紛對自身的福利制度進行了改革，使其更富有彈性和應變能力，在歐債危機面前彰顯出應對危機的能力和發展的可持續性，提供了“經濟問題社會解決”的范例。

然而，歐洲一些國家不顧自身經濟發展水平盲目提高社會福利支出仍是陷入債務危機的重要原因之一，如希臘等國。由此可見，社會福利政策要依據本國具體國情循序漸進、科學設計，合理的社會福利政策是危機的緩沖器，但不合理的社會福利政策也會變成危機的放大器。

三、民粹主義的“福利趕超”會陷入“增長陷阱”

在經歷了20世紀50～70年代末的增長黃金時代后，拉美國家普遍進入負增長，被稱為“失去的80年代”。進入21世紀后，拉美國家人均GDP年均增長僅達0.2%， 這與民粹主義的“福利趕超”型社會政策密切相關。民粹主義在拉美有著深厚的社會基礎，且在不同時期均有所表現。如智利（1970—1973年）、阿根廷（1973—1976年）、秘魯（1985年～年）、墨西哥（1970—1976年）、委內瑞拉（1974—1978年）等國家，都程度不同地實行了以勞工利益為基礎的政治制度以及反對外國資本、實行國有化的民族主義戰略，實施財政赤字政策、匯率高估、以控制價格實行補貼等辦法干預經濟、強制提高工資水平等。拉美國家民粹主義政策的核心內容之一，就是效仿發達國家的福利制度和就業保障制度，試圖通過政府主導的收入再分配和超過財政承受能力的補貼政策，以實現快速提高低收入階層的收入、快速縮小收入差距的目的。一直以來，拉美國家的社會支出都比亞洲國家高，占GDP比重從80年代的5%左右提高到90年代末的48%左右，其中，巴西、阿根廷、智利、烏拉圭達到了60%或70%以上的水平。由于社會政策與經濟增長相脫節，增長對就業的創造不足，大幅增長的社會支出并沒有帶來預期的效果，卻造成全面的物資短缺和通貨膨脹、財政赤字上升、實際工資水平的下降和貧富差距不斷擴大。民粹主義的“福利趕超”和與之相關的拉美“增長陷阱”的教訓，發展中國家應引以為戒，避免重蹈盲目“福利趕超”之路。

四、積極的福利政策和合理的社會政策內部結構，更能保持經濟增長與社會福利的協調和可持續發展

二戰后，一些西方國家經歷了長達半世紀的安定繁榮的時期，紛紛走上了福利國家之路，國民越來越多地享受到經濟發展帶來的福利。然而，在上世紀70年代和進入本世紀后的經濟危機，對福利國家的社會政策提出了嚴峻挑戰，迫使其對社會福利政策作出不斷調整，以適應經濟形勢的變化。主要表現在：調整社會政策內部結構，強調實行積極的福利，注重社會政策的可持續性及對經濟增長的促進作用。德國在進入本世紀以來實行的“哈茨一號”到“哈茨四號”的社會救濟制度改革， 實施了一系列促進就業、增加和激勵工作機會和就業崗位、懲罰和規誡拒絕就業者的措施，有效調整了社會福利與經濟增長的平衡協調關系，在此次歐洲債務危機中依然保持了旺盛的經濟增長，創造了新的“德國奇跡”。

瑞典從上世紀50年代的強調公民“社會權利”轉變為80年代用福利手段解決就業問題， 再到90年代社會福利制度市場化的改革，以適度削減福利支出為核心，重點進行結構調整， 在社會福利中增加就業指標，使“愿意就業”成為享受社會福利的基本條件，在一些領域適當進行私有化和市場化，實施減稅等，對重振社會福利政策的生命力取得了成效。亞洲新興經濟國家和地區的發展型社會福利制度，更注重把社會福利與經濟增長聯系起來，強調在保證社會最弱勢群體的最基本生活的基礎上，將福利津貼與就業和人力資源聯系起來，使社會福利的發展能夠對經濟起到積極的促進作用。這些國家的社會福利制度與西方傳統福利制度比較， 顯得更具有制度效率和發展活力。

倡導轉變當代社會福利概念、采取社會福利多元化、實施“社會投資國家”策略的“第三條道路”理論正在被更多人所認同。與此同時，近年來興起于歐盟的“社會質量”取向模式，則強調通過重新審視“社會”內涵，使社會政策和經濟政策服從于社會質量這一目標，建立歐洲經濟發展和社會發展之間的平衡，徹底改變社會政策和經濟政策之間的不平等關系。這為經濟發展與社會福利的有機融合提供了一條新的思想政策路線。

五、我國需要什么樣的社會政策和福利制度

1. 保障和改善民生應是我國現階段社會政策的指導思想。與西方福利國家相比，我們目前尚處于“補缺”階段和“福利不足”狀態，基本公共服務還沒有實現均衡覆蓋，且標準和水平較低，作為經濟發展和社會穩定調節器的社會保障基礎還不穩固。因此，在現階段乃至未來一個時期內，應將保障和改善民生作為社會政策的指導思想。這不僅對經濟轉型時期保持社會穩定至關重要，而且對實現全面小康戰略目標、躋身世界中上等收入國家行列，也是勢在必行。

2. 適度普惠和發展型相結合的社會政策是我國現階段相對合理的選擇。目前，我國的社會福利正由過去的補缺型“小福利”向適度普惠型“大福利”轉變。從發展階段看，我國正從生存型階段跨入發展型階段，市場和社會正逐步發育。日益復雜多變的內外環境要求改革不能顧此失彼，既要警惕民粹主義盲目狹隘的“福利趕超”，又要堅持“以人為本”的發展理念，使人民群眾從增長中得到實惠；既要使社會福利水平穩步提高，又要防止造成未來的社會福利“路徑依賴”，保持與經濟增長間的協調互促。因此，走適度的中間道路、重視與經濟增長促進的發展型社會福利模式，更適合我國現階段的發展實際。為此，我國社會政策的設計和福利制度的完善，要注重保持社會政策行動中公平與效率的統一，社會福利支出計劃要兼顧經濟增長的不同階段特征，確立以增進全體社會成員經濟和社會活動能力的社會政策策略目標，提高人力資本和社會資本的存量，實現經濟政策與社會政策融合互補，推進經濟與社會的協調和可持續發展。

3. 政府主導、多元分擔應是我國社會政策體制改革的基本取向。面對新形勢和新挑戰，我國必須改革現有社會福利供給體制和社會政策行動體制，調動社會各方參與社會事業的積極性，使之創造更加豐富的公共服務和社會福利資源，更加充分地滿足人民群眾的需求。在新體制下，政府無疑要在社會政策和福利制度建設中繼續當好“守夜人”的角色，要在法律制度層面進一步明晰政府的公共服務責任邊界，健全相關責任執行機制和監督機制，保證和監督政府對其基本職能履行到位。同時，充分發揮市場和社會參與社會公益事業的積極作用，對政府職責范圍內的純公益和部分準公益事業，可以政府購買、委托經營、公私合作經營等多種市場運作方式，引導市場主體和社會公益力量經辦和運營公益事業、提供公益性產品和服務；對政府職責范圍之外的社會服務領域，一律向社會和市場開放，以完全的市場規則規范管理和運行，以營利性產品和服務滿足社會多樣化、個性化需求。搭建起與市場經濟體制多元主體的社會責任相對應、既有分工又有協作、滿足社會多層次需求的社會政策體制。

（李爽 常興華 李歐）