當前縣鄉級土地利用規劃實施中存在的問題和對策

沈波

摘要：土地利用總體規劃是政府調控土地資源配置的重要手段，隨著經濟社會的發展縣鄉級土地利用規劃在實施過程中，客觀上存在諸多問題。本文首先提出了當前土地利用規劃實施中存在的問題，并對存在的問題進行了專題研究，結合皖北地區實際的找出了解決的具體措施，為保障縣鄉兩級土地利用規劃的實施提供參考。

關鍵詞：土地利用規劃；集約節約；實施；對策

引言

當前我國人口、工業化、城鎮化三個高峰期的到來，加劇了土地供需矛盾。18億畝耕地紅線要堅守，建設用地規模要壓縮，城市和農村要可持續發展，都是新一輪的土地利用規劃要面臨的問題。土地利用總體規劃的核心，是控制建設規模，促進土地節約集約利用。將節約集約用地理念貫穿于土地利用規劃的全過程，是實現土地可持續利用，推進資源節約型社會建設的必然選擇。因此，新一輪土地利用總體規劃在修編中，總結上一輪規劃的經驗和教訓，以耕地集約節約利用為核心，體現規劃的綜合性；融入指標和空間兼顧的理念，以適應規劃的不確定性。尤其縣鄉級土地利用規劃，將劃分土地利用空間管制分區及制定分區管制措施作為重要內容。然而，在新一輪的縣鄉級土地利用規劃實施中也面臨一些問題亟待解決，本人從以下層面進行分析和探究。

一、當前縣鄉級土地利用規劃實施中存在的問題

（一）新增建設用地指標配置不足

由于國家下達新一輪總體規劃指標，特別是縣鄉兩級規劃新增建設用地空間安排得少、基本農田保護任務安排得重，規劃編制時預留指標不足和使用限制等問題。規劃實施中土地規劃用地空間持續保障困難，應對能力難以滿足保障需求現象。特別是土地置換政策的叫停，土地增減掛要受計劃指標限制，除單獨選址重大建設項目用地外，新增建設用地指標保障民生工程和公益、公共設施建設都難以為繼，新農村建設項目用地保障很難得到考慮，即使有復墾潛力，由于不再有折抵指標，復墾指標也納入計劃管理，增減掛鉤也要按下達的指標實施。

（二）土地規劃和城市規劃的缺乏協調

土地利用規劃編制是依據上一級下達的耕地保有量、基本農田面積、新增建設用地面積等控制指標，以供給制約引導需求，重在控制。城市規劃編制，沒有自上而下的規劃控制指標，重在從需要出發，著眼于發展，按照市場經濟條件下城市發展規律，提出城市發展目標和發展規模的設想，很少考慮耕地和基本農田保護問題。土地規劃是有控制規劃，而城市規劃是無控制規劃。由此導致，地方政府熱衷于城市總體規劃的實施，都期望把城市做大做強，而任意擴大城市規模，把土地規劃當成制約發展的因素。由于規劃思路的差異，使兩種規劃很難協調和銜接，給土地規劃的實施造成很大困難。

（三）土地規劃實施保障不足

目前，我國還沒有真正的一部針對土地規劃的法律。《土地管理法》雖然對土地利用規劃的相關內容進行了規定，是實施土地利用總體規劃的法律依據，但并不是土地利用總體規劃的專項法律法規，對于規劃的編制、實施、管理的基本制度沒有通過法律的形式予以明確。對違反土地利用規劃和不落實規劃，違法批地占地等行為查處力度不夠，部門協調機制缺乏，由于《土地管理法》沒有賦予對違反土地利用規劃的違法行為強制拆除權，很難保障對違反土地利用規劃行為行政處罰落實到位。當前，國土部門對責令退還土地、限期拆除、恢復土地原狀只能是在實施行政處罰后，依法申請人民法院強制執行。近年來，很少或幾乎沒有見到過，法院執行國土部門申請強制執行的涉土違法用地案件的拆除事項。

二、新形勢下解決存在問題的對策

（一）提高集約節約用地水平，保障發展用地。

1、加強用地指標控制，拓展建設用地空間。在用地指標的使用上，應通過提高產業用地門檻和建設用地產出水平，實現新增建設用地減量化和存量土地增值化，減少新增建設用地需求。項目建設用地以內涵挖潛為主，外延擴展為輔的原則，加快推進低效利用土地的二次開發工作，加大存量建設用地的清理和盤活。積極開展農村建設用地整理，認真落實城鄉建設用地增減掛的要求，拓展建設用地空間。

2、加強產業用地管理，推進集約節約利用。對各類產業用地，加強批后監管，對不按批準用途使用土地、不按劃撥及出讓合同使用土地、閑置土地等違法違規用地現象，依法處理并收回，騰籠換鳥、調整使用；對批而未用（供）的項目，專項清理，結合投資指數與效益指數，及時調整使用。強化產業用地管理，破解用地指標瓶頸，提高土地集約節約用地水平。

3、扎實推進集約節約、執法監察、耕地保護模范縣（先進縣）創建活動。通過創建過程，著力提高集約節約用地和保護耕地水平。通過執法模范縣（先進縣）的創建，提高執法監察水平，切實保護耕地，大幅度降低或消除違法用地數量和面積，從源頭上降低衛片違法比率，不讓有限的指標再為違法用地買單，從根本上節約用地指標。

4、融入中原經濟區，爭取人地掛鉤政策。《國務院關于支持河南省加快建設中原經濟區的指導意見》提出，在嚴格執行土地利用總體規劃和土地整治規劃的基礎上，探索開展城鄉之間、地區之間人地掛鉤政策試點，實行城鎮建設用地增加規模與吸納農村人口進入城市定居規模掛鉤、城市化地區建設用地增加規模與吸納外來人口進入城市定居規模掛鉤，有效破解“三化”協調科學發展用地矛盾。我們安徽省近年來，在指標下達分解上，始終以市、縣為單位分撥下達計劃指標和增減掛指標。例如：皖南人口20至30萬人的一個縣與皖北幾市人口130萬人以上的一個縣，同標準分配用地指標。建議對列入中原經濟區的皖北市、縣，盡快實行人地掛鉤政策，以市、縣人口基數來分解計劃指標。

（二）加強規劃協調，保障規劃實施。

以可持續發展理論作為兩種規劃的根本指導理論，既要尋求發展，又要保護環境和資源。加強兩種規劃的協調，對城市規模與布局、土地利用與經濟發展、土地利用與工業化、城市化之間相互關系進行協調和安排。城鄉建設規劃已有《城鄉規劃法》，建議土地利用規劃也能盡快出臺《土地規劃法》，從法律角度加強兩種規劃的協調，為規范有序地開展土地利用規劃管理工作提供保障。

（三）加強規劃實施法制建設

以《土地管理法》為核心法，結合規劃管理實際，根據權限制定土地利用總體規劃實施條例和實施辦法，土地開發項目管理辦法、存量土地及工礦廢棄地土地管理辦法等配套性制度和文件。加強與城鄉規劃法、房地產管理法等相關法律法規的協調，壓實屬地政府落實《土地管理法》第三條賦予的“各級人民政府應當采取措施，全面規劃，嚴格管理，保護、開發土地資源，制止非法占地行為”的法律責任和義務，促使屬地政府作為《城鄉規劃法》執法主體。依法行使違法建筑物和構筑物的強制拆除權，解決違反土地規劃申請法院執行難問題。開展土地規劃和城鄉規劃執法聯動，加大執法監察力度，保障規劃實施。

總之，近一時期縣鄉級土地利用規劃仍然面臨“規劃缺空間、計劃缺指標、耕地缺補充”的嚴峻形勢，國土資源管理的“雙保”兩難壓力不斷增大、工作任務更加艱巨。我們要嚴格執行本輪土地利用總體規劃，加大規劃實施保障力度，節約集約利用土地，加強用地指標控制，拓展建設用地空間，引導城鄉用地空間布局。在保護耕地的前提下，依據土地利用總體規劃協調各類用地需求，統籌安排各類用地規模和布局，合理安排土地開發和整理，以促進土地資源的充分、高效利用，保障社會的可持續發展。

參考文獻：

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