優化服務體系保障機制 促進江蘇公共文化繁榮

江蘇要建成“文化強省”，改進現有的公共文化服務體系保障機制是應有的題中之意。由于當前江蘇公共文化服務體系保障機制還存在著諸多不足，要保障公共文化服務體系發揮效能、切實惠民，關鍵在于機制建設。

一、現存問題

參與保障機制不完備。人民群眾是文化的創造者和參與者，有自主選擇公共文化產品和服務、參與公共文化管理事務的權利。因此，建立能夠動員廣大人民群眾和社會力量參與公共文化服務體系建設的保障機制不可或缺。然而，經調研發現，當前江蘇還尚未建立起參與主體比較完備的保障機制，主要表現在：有文化建設觀察員和評議員的社區（村）占比不足10%；每年將群眾對文化需求的動態反饋轉化為文化服務新項目的比例僅為1.2%；社會資本投資公共文化服務領域的意向偏低，社會捐助有限，政府投入仍占主體地位，占90%以上。

投入保障機制不均衡。主要表現在：一方面，相較于經濟建設和環境建設等，文化建設滯后，投入占比缺乏剛性增長機制。據相關統計資料顯示：江蘇文化事業經費占財政支出比重2005年為0.46%，2008年為0.43%，2009年為0.39%，2012年為0.42%，2013年為0.47%，尚未突破0.5%，與政府所預設的文化預算要占總預算4%的指標值還相差較遠。另一方面，相較于公共文化的財政投入所建立的諸如分級投入、專款專用、轉移支付、項目補貼、資金使用電子監管等一系列財政投入保障機制，在公共文化的人才投入方面，江蘇還尚未建立相應的保障機制，既沒有把人才與公益性文化作品創作相掛鉤的要求“出人出作品”的業績考核機制，也沒有統一的分級分批的輪訓培養機制。

法治保障機制不到位。目前，江蘇還未制定出比較完善的關于公共文化服務領域的法律法規，這是制約江蘇公共文化服務體系保障機制建設滯后的重要原因。盡管十七屆六中全會所做出的《中共中央關于深化文化體制改革推動社會主義文化大發展大繁榮若干重大問題的決定》要求：“完善政策保障機制。保證公共財政對文化建設投入的增長幅度高于財政經常性收入增長幅度，提高文化支出占財政支出比例。”同時，江蘇也已提出文化事業費占財政支出比重要達到4%，人均文化事業經費要達到130元的發展指標。然而，對于這些預期的財政投入指標，目前江蘇還沒有以法治化的規章制度確定下來，并輔之以有效的政策措施或者發展規劃加以落實和保障。這也容易導致許多地方政府雖然提出了要“加強公共文化服務體系保障”，但在具體執行時卻往往成為一句空談或者一紙空文。

二、對策建議

創建廣泛的參與保障機制。公共文化服務體系的服務對象是社會公眾，只有保障好公眾自主選擇供給自己的公共文化產品和服務的權利，公共文化事業的公共性才能充分體現出來。對此，要創建公眾自主選擇和互動參與的保障機制。一方面，對應公眾組織時，可由上而下，集中歸納式地進行關鍵公眾接觸，或由下而上，層層遞進式地通過公眾協商會議來征集人民對公共文化服務的意見；另一方面，面對無組織的公眾時，可由點及面地展開公民抽樣調查，也可廣泛征詢式地利用網絡對話平臺來了解人民對公共文化服務的要求。另外，在公眾組織外圍，可從精英解析的視角來透視民意，發起專家開放咨詢，以此間接反映人民訴求，增強民眾的表達力和話語權。與此同時，還要吸引社會力量參與公共文化服務體系建設，探索公益性文化事業資本投入的多元化途徑。這方面對于江蘇而言，獨立于政府和企業以外的公共事業“第三方機構”正在逐漸發展，應鼓勵這些非營利性組織機構的發展，并激勵它們通過采用成立基金會、尋求贊助、發起招標、募集捐贈等方式為公共文化事業提供支持。

發展協調的投入保障機制。改進公共文化服務體系保障機制，既要加大財政投入力度，也要提高人才投入水平。在保障財政投入方面，首先，要改革財政管理制度，適當增加江蘇各市縣政府可支配的財力，落實提供基本公共文化服務項目所必需的資金，確保“財權”與“事權”相匹配。其次，要建立財稅傾斜機制，利用財稅杠桿，落實并鼓勵關于社會組織、機構和個人捐贈公益性文化事業所得稅稅前扣除政策的相關規定。第三，要拓寬資金來源渠道，創新公共文化服務投入方式，可通過采取政府購買、項目補貼、定向資助、貸款貼息等政策措施，支持包括文化企業在內的社會各類文化機構積極參與到提供公共文化服務的過程中來。在保障人才投入方面，一是要完善選人用人機制，要嚴格落實“逢進必考”制度，并按照一定的學歷結構、專業結構來選拔錄用人才。二是要特別創設對人才的定向培養機制，不僅要確保每年引入專業藝術院校的應屆畢業生占一定比例，還要確保每年引入藝術專業的“尖子生”和研究生占一定比例。三是要根據實際情況相應調整公共文化機構人員編制標準，對此可嘗試建立“末位淘汰制”或者“轉崗制”，即給予機構人員一定的考核年限，并按照“出人出作品”要求建立考核機制，也即如果在規定年限內沒有達到既定標準，則應淘汰或者轉崗，以此更好地激發人才潛能。

建設有效的法治保障機制。保障公共文化財政投入剛性增長機制，不僅需要科學合理的預設目標，而且還需要強有力的貫徹該目標的有效措施。對此，針對江蘇所提出的“文化事業費占財政支出比重要達到4%和人均文化事業經費要達到130元”的雙重目標，可以責成相關部門，在凝聚文化企業、相關高校科研院所等高端才智的基礎上，在廣泛調研、深入訪談、借鑒發達地區相關經驗做法的前提下，翔實制定江蘇公共文化服務體系的發展規劃或者發展愿景，以此分階段分步驟分地區地分解上述目標，并有計劃有步驟地實現上述目標。與此同時，為了保障上述雙重目標的順利實現，在此過程中還很有必要出臺相關的公共文化服務體系保障法，通過該法律明確界定各參與主體在保障公共文化服務領域能夠實現投入剛性增長及合理發展的法律責任，并確保公共文化服務的每一個環節有法可依和違法必究。

設立標準的評估保障機制。為了協調推進公共文化服務體系的各項保障機制，還需要建立一套系統化的績效評估指標體系，以此確保公共文化服務領域的每項工作都有具體抓手，實現有效問責和高效追責。對此，為了能夠建立一套科學合理的績效評估指標體系，在制定過程中要充分體現出公共文化服務工作的分層分項分級的基本屬性：分層要突出系統性，能將公共文化服務工作按照不同的層面（如宏觀、中觀和微觀三個層面）來考核；分項要突出針對性，能夠根據公共文化服務工作的內在屬性，將公共文化服務工作分為不同的內在關聯的子項來執行，并在協作分工的基礎上有效推進公共文化服務工作；分級要突出合理性，公共文化服務工作涉及諸多行政主體，為避免多頭管理或者無人管理的境地，應從頂層設計的視角將公共文化服務工作進行分級管理和考核，以此確保各級之間各司其職，相互銜接。同時，為確保這一評估指標體系的客觀性和全面性，在設計指標體系時應既有便于量化考核的工作指標，也有非量化考核的民意指標；應既有硬性指標，也有彈性指標。通過建立這樣一套科學的績效評估指標體系，旨在全方位地將公共文化服務體系的要點反映出來，以此切實保障公共文化服務體系的效能。

〔本文系江蘇省文化藝術研究院文化理論研究部徐望承擔的江蘇省社科基金項目“江蘇公共文化服務體系保障機制研究”成果〕

（江蘇省哲學社會科學規劃辦公室供稿）

責任編輯：錢國華