全球氣候治理新變化及中國的氣候外交戰略

李慧明

2009年哥本哈根氣候會議之后的全球氣候治理開始走向2020年的國際氣候新協議談判。2012年多哈氣候會議標志著“三軌談判”正式并軌。巴黎氣候峰會在即，各談判方博弈加劇，國際氣候談判格局發生了重大變化。作為世界第一大溫室氣體排放國家的中國如何回應國際氣候格局的變化，是一個現實而緊迫的問題。

國際氣候談判進入攻堅期

2011年國際氣候談判經過坎昆會議緩沖和調整之后，終于在德班會議取得重大突破，就《京都議定書》（以下簡稱《議定書》）第二承諾期等重大問題上達成妥協，并建立“德班加強行動平臺”（Durban Platform for Enhanced Action），制定了在2015年達成一個要求所有締約方參與的具有法律約束力的氣候協定路線圖，擬訂一項《聯合國氣候變化框架公約》（以下簡稱《公約》）之下對所有締約方適用的議定書、另一法律文書或某種有法律約束力的議定結果，決定不遲于2015 年完成工作，以便在締約方會議第21屆會議上通過以上所指議定書、另一法律文書或某種有法律約束力的議定結果，并使之從2020年開始生效和付諸執行。全球氣候治理從此走向了后德班時代。2012年《公約》締約方第18屆會議（COP18）暨《議定書》締約方第8屆會議（CMP8）在卡塔爾首都多哈召開，會議對《議定書》第二承諾期的實施（以《議定書》修正案的形式）做出了明確的規定，這是自2007年巴厘島氣候會議以來關于2012年后京都國際氣候治理安排取得的重大突破和進展，標志著2005年發起的議定書特設工作組（AWG-KP）的談判結束了。從整個國際氣候談判歷程來看，多哈會議可以說是一個極其重要的轉折點，它標志著自1990年聯合國氣候談判啟動以來，特別是自2005年議定書生效及2007年巴厘路線圖以來的整個國際氣候談判進程告一段落，自此進入了一個關于2020年后國際氣候治理體制安排的新階段，并且已經通過“德班加強行動平臺”特設工作組的設立，明確要在2015年達成一項全新的氣候治理協議。多哈氣候會議也標志著自德班氣候會議以來存在的“三軌談判”（《議定書》下特設工作組、《公約》下長期合作行動特設工作組和“德班平臺”下特設工作組的談判）正式并軌，國際社會走上了為在2015年達成一項新的氣候治理協議而努力的道路上，國際氣候談判已經進入了一個攻堅期和深水期。經過2013年華沙氣候會議和2014年利馬氣候會議，國際氣候談判為2015年在巴黎達成一份新的要求所有締約方都參與的國際氣候協議提供了充分的政治準備和動員，特別是2014年9月聯合國秘書長潘基文邀請來自世界各國、商業金融界、非政府組織等領導人在聯合國總部召開了聯合國氣候峰會，為2015年巴黎氣候會議進行積極動員。在這種形勢下，已經是世界第一大溫室氣體排放國家的中國必將面臨更大的國際壓力，同時，中國國內經濟社會發展的資源環境壓力也在加大。

全球氣候治理的新變化

自1990年聯合國氣候變化談判以來，國際氣候談判事實上以“共同但有區別的責任”及“基于各自能力”的原則為基礎，主要圍繞著兩大議題展開：一是發達國家率先量化減排，到底如何減少溫室氣體排放；二是發展中國家不承擔量化減排的義務，并要求發達國家幫助發展中國家提升解決環境的能力（資金支持和技術支持）。因此，以南北劃線，圍繞發達國家與發展中國家之間責任與義務的劃分，國際氣候談判形成了一個最為顯著的特征，那就是所謂的“南北格局”。以這種格局為基礎，國際社會達成了《聯合國氣候變化框架公約》和《京都議定書》關于發達國家與發展中國家在應對氣候變化問題上“共同但有區別的責任”。2005 年《議定書》正式生效，自同年召開的蒙特利爾氣候會議以來，國際氣候談判模式主要是在“框架公約下”和《議定書》下的“雙軌制”談判。2011年在南非德班氣候會議上，由于“德班加強行動平臺”的建立，國際氣候談判事實上又出現了圍繞達成2020年后的全球氣候治理國際協議的談判（規定要在2015年完成談判），國際氣候談判出現了“三軌制”談判格局。2012年多哈氣候會議終結了“框架公約下”和《議定書》下的“雙軌制”談判，國際氣候談判并為單軌，全力準備在2015年達成關于2020年正式實施的所有經濟體都要參加的國際氣候協議。在這種形勢下，國際氣候談判格局發生了重大變化。

第一，《議定書》第二承諾期盡管在發展中國家和歐盟的堅持下得以確立和保留，但其對于全球氣候治理而言的實質性價值已大打折扣。多哈會議一個最大的成果是各方就執行《議定書》第二承諾期達成了一致。但是加拿大、日本、新西蘭及俄羅斯已明確表示不參加《議定書》第二承諾期。加入第二承諾期的國家的排放總量只占全球二氧化碳排放量的15%，而不再在法律意義上做出減排承諾的國家，其排放總量約占全球的45%。

第二，圍繞“德班加強行動平臺”下的談判如何解讀和遵守“共同但有區別的責任”原則的爭論與博弈，以發達國家和發展中國家為區別的“南北格局”將會分化與重組?！暗掳嗉訌娦袆悠脚_”確立的談判授權要求就2020 年后的適用于所有締約方的“議定書”、“其他法律文書”或“經同意的具有法律效力的成果”進行談判，在這一授權下的減排責任與義務將以何種標準界定，“共同”以及“相區別”的責任怎樣劃線？這種情勢下，面對國際輿論和國際道義，以發達國家與發展中國家劃線的“南北格局”必定開始動搖。

第三，歐盟、“基礎四國”與美國以及沒有參加《京都議定書》第二承諾期的國家之間力量對比以及以此形成的國際氣候政治格局將會發生重大變化。歐盟深陷歐債危機，經濟發展受到影響，而且其溫室氣體排放量占全球的比例也在下降，其影響力受到削弱；“基礎四國”的整體經濟實力以及溫室氣體排放量都在上升，但國家戰略的主要著力點仍然在發展問題上；美國為首的傘形國家集團沒有參加《京都議定書》第二承諾期，對于京都機制持消極態度，試圖在新的國際氣候協議中按照它們的偏好重新確立新的游戲規則。國際氣候談判格局呈現更加復雜的局勢。

第四，發展中國家內部由于經濟發展以及溫室氣體排放量的變化而趨于分化。圍繞2020年后的國際減排任務和保持全球溫升不超過工業革命前2℃的目標，受全球氣候變化影響最嚴重的小島國和欠發達國家將要求“排放大國”承擔相應的減排義務?！盎A四國”與“小島國聯盟”以及其余欠發達國家之間面對全球氣候治理的緊迫責任如何協調它們之間的矛盾與分歧？發展中國家仍然需要繼續維護它們的團結和一致，但與此同時，作為正在崛起的新興經濟體，“基礎四國”必須加大發展理念和方式的調整，在與“小島國聯盟”以及其余欠發達國家共同向發達國家在資金支持和技術轉讓方面施加壓力的同時，必須做出自己在減排方面的重大貢獻，在資金支持和技術轉讓方面與欠發達國家進行更加積極的合作。

第五，全球氣候治理制度碎片化趨勢加劇，《公約》外應對氣候變化機制的空前活躍和蓬勃發展（見圖1）。聯合國框架下的氣候談判進展緩慢，效果不佳，有些學者鑒于聯合國進程下“多邊主義”（multilateralism）的低效而提出替代選擇“包容性微邊主義”（inclusive minilateralism）。也有學者提出了一種“支撐板塊”（building blocks）模式以取代效果不佳的“全球協定”（global deal）戰略。不同治理主體開展了雙邊、多邊等多形式的氣候合作，《公約》外氣候治理機制趨于活躍，由此，全球氣候治理體系出現了一個超越聯合國框架下多邊主義的新特點，例如治理主體的多元化，治理結構的多層次化，議題的分散化與碎片化等。

中國在全球氣候治理中的

國際責任、利益訴求與氣候外交戰略

處于轉變發展方式、調整產業結構的關鍵時期的中國面臨日益加大的國內經濟轉型與國際減排壓力大增的雙重壓力，戰略選擇空間正在日趨縮小。李克強總理在2013年初的答記者問時強調打造中國經濟的升級版，事實上也就是要大力轉變發展理念和發展方式，提升經濟質量而不再單純追求經濟總量的擴張。為此，中國必須全面認識全球氣候治理的發展態勢以及自身在其中的身份定位，認清全球低碳經濟的發展潮流，既能有效應對國內發展面臨日益增加的資源環境壓力，也能有效緩解國際上的“中國環境威脅論”，為全球氣候治理做出應有的貢獻。所有這些歸結到一點，那就是中國必須走綠色發展的道路，在全球綠色發展中起到真正的引領作用。在中國已經是溫室氣體排放的第一大國而且還在持續增長的形勢下，全球氣候治理中面臨的最主要國際責任就是控制溫室氣體排放，甚至在適當的時機下開始承擔減排義務，這是維護全人類利益的職責所在。中國在全球氣候治理中的利益訴求可以概括為以下六點：保持經濟持續快速發展，這是作為最大發展中國家的身份以及人民群眾改善物質文化生活的訴求所決定的，也是保障國家穩定和國力增長所需要的；維護國家主權獨立完整，這是中國作為從一個半殖民地半封建社會獨立以來十分珍視的一點，無論是國家發展道路與發展戰略的選擇，還是在全球氣候治理中完成減排義務，雖然現實資源環境壓力下可能再也無法“隨心所欲”地選擇發展模式（比如高排放模式日益不可?。?，國際環境制度的限制也在日益增加，主權可能不再剛性，但必須要求獨立自主履行職責；承擔減排任務，無論會付出多大代價，長遠來看，減緩氣候變化，“將大氣中溫室氣體的濃度穩定在防止氣候系統受到危險的人為干擾的水平上”（《公約》第二條）都是符合中國根本利益的戰略要求；積極參與氣候制度構建，增強話語權，維護發展中國家的團結，樹立良好的國家形象，這是中國的國際利益所在；爭取發達國家的資金技術支持，這不但是有效應對氣候變化的需要，也是實現經濟社會可持續發展的需要；趕上低碳經濟的潮流，最終實現引領和占據主導地位，這是中國長遠利益訴求和戰略性追求?？陀^分析，這些利益訴求之間有些是相互沖突的。而協調和解決身份沖突與利益沖突的唯一戰略路徑就是以綠色發展方式，走低碳經濟道路。

第一，堅持聯合國氣候體系在全球氣候治理中主導地位的同時，選擇性地介入《公約》外氣候治理制度。全球氣候治理正在形成基歐漢（Robert O. Keohane）和維克多（David G. Victor）所謂的“管理氣候變化的體制復合體”（regime complex for managing climate change）。多層面、多領域、多行為體復合形成的一個治理體系框架已經日漸顯現。但聯合國框架下的國際氣候制度依然是最具有合法性和權威性的治理制度，主權國家依然是全球氣候治理的主要單元和載體。因此，中國應該堅持聯合國氣候治理制度的主導地位，但與此同時，有選擇性地加入一些公約外治理制度，有效協調二者之間的關系，使其產生合力，向著全球氣候治理的終極目標發展。在已經建立的12個《公約》外氣候治理機制中，中國已經加入了9個，而且已經發揮了積極的作用，但是，在這些機制中除了基礎四國氣候變化部長級會議之外，中國的作用還不是非常突出，還需要進一步發揮積極的建設性作用。比如，在清潔能源部長級論壇的各項活動中只參與了4項，只有1項發揮了領導作用，而印度參與了6項且有2項發揮了領導作用，巴西雖然也只參與了4項，但有2項發揮了領導作用，南非參與了8項，美國參與了11項而在其中8項發揮了領導作用。

第二，堅持發展中國家身份和利益訴求，但面對一些極端脆弱性國家（比如發展中小島國）的生存性訴求，應該積極回應，與它們團結一道要求發達國家切實提高資金和技術支持的同時，也要盡力做出自己的貢獻。發展中國家身份是當前國家的切實現狀，要讓國際社會看清一個復雜中國的真實情況，但同時，也必須正視溫室氣體排放持續高速增長的嚴峻現實，履行第一大排放國應盡的責任和義務。

第三，堅持節能減排，適時承擔減排義務，倒逼中國經濟結構的戰略性調整與轉型。經濟社會發展一段時期內的結構性路徑依賴可能使中國的產業結構調整面臨巨大困境，也會由于部分產業的“鎖定”狀態而使經濟轉型面臨巨大阻力，所以必須加強節能減排的政策引導，給市場發出異常清晰的信號和導向，引導投資者向綠色行業傾斜，哪怕犧牲短期經濟利益也要堅定發展方向。適時做出承擔減排義務不僅僅是緩減國際社會的壓力，更為重要的是把中國經濟社會的發展方向真正轉向可持續發展，倒逼經濟結構的戰略性調整與轉型走向成功。

第四，堅持國際環保合作，發展出一條多渠道、多層面、多主體的國際合作之路，積極爭取發達國家的政策和技術支持。國際合作是應對生態環境挑戰的有效途徑，尤其是在全球氣候變化領域，各國也有加強合作的政治意愿。在這方面，中國除了積極發揮政府之間的高層官方合作之外，應該充分發揮多渠道、多層面、多主體的國際合作，積極推動非政府組織、企業、民間團體甚至個人的作用，鼓勵行業以及跨行業之間的國際合作，以市場機制帶動國際環保合作，形成一種政府、企業與市場之間的良性互動，利用多渠道的環境政策和技術的國際擴散機制，廣開學習通道，融入國際氣候政治中的良性“擴散-學習”網絡。

第五，堅持走綠色發展道路，以綠色經濟引領世界潮流，以綠色文明為中華民族偉大復興的中國夢打好綠色基底，實現綠色中國夢所追求的美麗中國，也為世界文明的可持續發展做出貢獻。中國夢是多彩的，綠色應該是其濃重的底色與基礎，只有綠色中國夢才是可持續的。綠色發展，走向低碳經濟，走可持續發展的道路已經成為全球性共識。目前，歐盟、日本和美國等發達國家正在進行深刻的經濟結構調整，把低碳能源技術作為核心競爭力進行打造，試圖搶占未來低碳經濟的高地。中國必須要有著眼未來和投資未來的大戰略，未雨綢繆，以綠色發展整合當前的身份沖突與利益沖突，以綠色發展樹立國家形象，以綠色發展為人類文明的發展做出中華民族的貢獻。

（作者系濟南大學政治與公共管理學院副教授）

責任編輯：黃 杰