“管”出來的文明

仲兵

制度管理創新對于中國這樣一個處于后發型、社會管理制度層面存在諸多不健全不合理內容的社會主義國家來說，顯得尤為緊迫。近些年來，同為亞洲，被譽為“世界第一宜居城市”、“花園城市”的新加坡社會管理創新尤其是制度管理創新取得的成就是有目共睹的。空氣潔凈，社會和諧，尤其是政府公正廉潔的作風，城市整齊有序的街道、路邊干凈整潔的綠地等舒適宜人的生活環境為新加坡贏得了世人的廣泛贊嘆。

全民參與、全民監督、全民負責理念

新加坡人的國家認同感和幸福指數都很高。在新加坡，政府一直倡導國家是每個人的，而絕不是某一個人或個別人的國家的理念。在制度管理上，新加坡注重全民參與國家管理，強調讓每個人都做管理國家的參與者和監督者，最大限度地調動了新加坡社會民眾參與國家制度管理的熱情和積極性。新加坡整齊有序的交通環境就是全民積極參與的結果。普通公民發現道路上交通違規行為發生，就會立即行動起來，將自己視為一名“執法者”前去制止或勸導，從而到達到全民參與、全民監督的效果。新加坡尤其注重對全體公民的道德教育。與中國的“思想道德修養”課程名稱不同的是，新加坡將德育課稱為“生活教育”。也就是說，不是將道德修養作為一個外化于公民自身之外的東西來看待，而是堅持將公民的道德教育提升到作為一名普通公民自身的“身份”和“資格”相結合的高度來認識。對于任何一個人來說，要想獲得真正意義的生活，就必須注重自身的道德品行修養，不斷提高自己的道德境界。一般說來，每個孩子從小學一年級入學開始，就圍繞著“如何做好公民”這一中心課題開展獨特的不進行考試而注重實踐落實的思想政治理論教育，并且這一教育理念也不局限于課堂的書本傳授。新加坡利用各種機會、借助多種新聞媒介傳播“生活教育”理念。這一做法為社會公民養成良好的行為習慣起了至關重要的作用。

在全民教育、“生活教育”理念支配下，全民參與、全民監督、全民負責的制度管理創新為新加坡經濟生活的騰飛提供了必要的前提保證和動力源泉。在全民監督、全民負責的氛圍和環境里，任何人都很清楚，國家的所有法律、制度和政策都是服務于全體人民的。因此，在具體的實施過程中，新加坡政府堅持公平、公正的制度管理理念，以公平、公正的方式引領社會制度管理不斷進步。例如，在教育領域，新加坡堅持以嚴格、公正的抽簽制度管理學生的入校問題。這在很大程度上杜絕了“擇校風”的發生，使每個公民都能夠公平、合理地接受教育，而不會因為某個孩子的父母手中有權力或者有金錢使其有機會到所謂的“名校”讀書。也就是說，在政府的日常行為規范中，廉潔公正、服務高效的作風貫徹于制度管理的每一個領域。久而久之，在這樣的氛圍中，新加坡社會民眾就將他們對政府工作的信任轉化為對制度與法律法規的自覺遵守。

眾所周知，新加坡嚴密而細致的法律制度為其贏得舒暢怡人的生活環境起著至關重要的積極作用。在評價機制上，新加坡將制度管理的實效與人民的滿意度緊密結合起來，嚴格落實國家的法律制度，決不姑息任何違法亂紀行為。例如，在公共交通領域，如果有人違反了道路交通法規，試圖通過給交警行賄等“私了”的方式解決，這種也許在某些國家的某些個別人那里可以行得通的做法，在新加坡卻是不可能的事情。也就是說，在新加坡政府的理念里，要想使所有的法律制度得以嚴格執行，全體社會民眾擁有良好的道德風尚，政府自身的表率作用和榜樣力量是至關重要的，而且是獲得良好社會管理秩序的重要保障。為此，在制度管理創新中，新加坡政府制定出一整套科學有效的評價體系，將政府自身嚴格的法治觀念與嚴明的紀律觀作為擺在公務員面前的一件大事。在新加坡，令行統一、法律面前一律平等幾乎成為所有公務員必須遵守的一條規則。

這種“法律面前人人平等”的理念體現在制度設計的公平上，就是政府對法律的制定和執行極為嚴格。在新加坡，從上到下，所有法律制度的制定和法律制度的事實，都是在一個嚴密的“系統”監控下完成的。也就是說，在完備健全的監控體系下，所有制度的實施都盡可能地排除了“人為”的主觀因素，“系統”成為評判人的行為是否合法的主要標準。因而，在這里，制度法律的事實過程是制度法律自身“自由自覺”的完成，任何人包括法律的制定者都沒有權力私自參與進來。并且，在新加坡，法律制度還對基層執法人員的自由裁決權進行了嚴格限制，盡可能減少他們手中的自由裁決權。這在很大程度上杜絕了由于基層執法人員素質低下而帶來的裁決不公問題，進而也杜絕了腐敗等不良風氣的滋生。例如，在學校，系主任行政秘書的權力之所以比系主任還大，就在于行政秘書手中所握有那些自己非常熟悉的、硬性的、細致嚴密的制度性“規則”，任何人在這些規則面前都一視同仁。

管理方式方法嚴密細致

作為社會公共利益的代言者，政府的任何行為都是為全體公民而絕不是為政府服務的。在新加坡，政府為了更好地行使公共利益代言者的權力，他們將制度管理的方式方法創新作為社會管理創新的重要任務和核心環節。例如，在房產政策上，新加坡政府將土地拆遷問題與調控房地產價格緊密結合起來思考。在土地拆遷賠償制度上，他們往往會將政府修建名校與名校周圍房產漲價的因素公布于眾，讓普通民眾清楚明白政府的各項投資與收益之間的關系，了解政府制定土地拆遷賠償制度的合理理由。新加坡政府實施“就低不就高”的土地拆遷賠償制度，其目的是為了防止個別人為惡意獲得高額賠償金而無端增加自家房屋面積。這一制度的實施，既體現了法律的公正、嚴密、透明和清晰，又在現實中最大可能地杜絕了拆遷“釘子戶”的產生，無疑贏得了普通民眾對社會管理制度的認同，以及對政府的高度信任。

在不斷改進制度管理、創新方式方法的過程中，新加坡政府緊緊圍繞“花園城市”的建設理念，將推進城市的綠化建設作為重要任務來對待。在城市綠化建設規劃中，他們制定了一套嚴密的城市建設設計總體方案，由具體的負責部門落實和實施，實行責任制。需要指出的是，新加坡在進行城市綠化建設的過程中，決不以犧牲環境建設為代價，而是高度重視民族的歷史文化遺產，并在具體的城市規劃和建設用地審批中極力采取切實有效的保護政策。

嚴密細致、不斷創新的制度管理始終體現并貫穿于新加坡政府的執政過程中，從國家的宏觀政策到普通民眾個人的言談舉止。例如，政府規定，作為這個國家不可缺少的組成部分，每個普通民眾在討論關系國家政治等敏感問題時，都應該為自己的所有言論負責，不得逾越自己不該逾越的言論邊界。同時，在引導民眾有效利用信息化時代網絡媒體的有利因素而避開不利因素的影響方面，新加坡制定了嚴格的標準，對民眾上網瀏覽內容進行了限制，要求民眾不得瀏覽帶有明顯暴力、色情的網站。

評價機制嚴格科學

全民參與、全民監督的制度創新理念引領著新加坡制度管理方式方法不斷創新，使得新加坡的經濟社會生活近些年來發生著驚人的變化。這一驚人變化的產生，除了制度管理的理念創新和方式方法創新外，新加坡制度管理層面的評價機制也是一個不容忽視的重要內容。

人民行動黨之所以一直以來能夠在國家大選中占據絕大多數席位，主要是因為它長期以來擁有深厚的民意基礎，而這一民意基礎的獲得，則主要在于政府擁有健全合理的獲取民意的制度設置。在執政黨的執政理念里，政府的主要職責是“服務”，而非“管理”。在政府公務員的考核中，負主要責任的部門是公共服務署，這是一個由憲法規定的獨立國家機構。普通公務員在應聘過程中通過面試擇優錄取，其待遇相當于私人企業的一般水平，且不享受其他任何額外待遇。在制度設置上，每位公務員都有一整套嚴格完整的考核評價體系，一般是由上級對其直接負責的下級進行考評。普通社會民眾也可以對社會公共事務進行考核與評價，對某些不滿意的部門可以進行投訴，任何政府部門都必須在最短時間內予以受理，不得以任何理由不予接受或者推諉。

在新加坡，對公務員的考核機制是極其嚴格而細致的。任何公務員不得接受他人公務宴請，不得接收任何禮品，一旦發生貪污腐敗行為，則要受到法律的嚴懲，且失去再度被聘為公務員的機會。特別需要指出的是，如果某位公務員因行賄受賄受到了嚴懲，其直接負責的上級領導也難辭其咎，必須為此負連帶責任。因此，在政府職能考核和評價體系上，新加坡一直堅持“人民滿意度至上”的理念，將普通民眾的醫療、教育、住房、養老等關系民眾切身利益的事情作為頭等大事來抓，而政府職能、效能高低的評估直接與普通民眾對他們的醫療、教育、住房、養老政策的滿意度結合起來。

新加坡社會管理創新尤其是制度管理創新卓有成效的方法和經驗給我們提供了積極有益的啟示。對于在社會管理創新道路上仍然面臨諸多挑戰，尤其在制度管理層面上仍然不健全、不合理的中國來說，深入學習、借鑒新加坡制度管理創新的成功經驗，尤其在不斷推進我國基層群眾自治建設、深化醫療教育改革、住房保障體系建設等制度層面的進程中，無疑既是一項無比重要的理論課題，更是一個極為重大的現實實踐問題。

〔本文系江蘇省社科基金項目“網絡治理視角下的江蘇地方政府社會管理創新研究”（12ZZB004）的階段性成果〕

（作者系中共江蘇省委黨校公共管理教研部副教授）

責任編輯：戴群英