以新一輪城鎮化為契機推動城鄉二元體制改革

張春龍

李克強總理曾經強調：城鎮化是一個復雜的系統工程，會帶來經濟和社會的深刻變化，需要各項配套改革去推進。因此，新一輪城鎮化已經不再僅僅是傳統意義上的城鎮規模的拓展和城鎮人口的增長，它更是一種徹底打破城鄉二元體制、推進一體化的全方位制度改革。

二元體制的存在對新一輪城鎮化推進的影響

早期以糧食供給制度和戶籍制度為主形成的城鄉二元體制，在犧牲農業及農民利益的基礎上，形成了極端的重工業化。但這種工業化并沒有帶來城鎮應有的發展，最終造成了城鄉在財產、戶籍、糧食供給、教育、醫療、養老等一系列制度的巨大差異以及城鎮化遠遠落后于工業化的發展。經歷30多年的改革開放之后，城鄉二元體制中的一些問題正在消除，但造成差異性的根本性的體制和制度性問題并沒有消除，并正在成為進一步推進城鎮化的障礙性因素，亟待新的突破。

二元體制存在的城鎮化不利于農民的市民化。中國的城鎮化之所以沒有歐美以及日本、韓國、中國臺灣等國家和地區順利，很重要的原因就是中國的城鎮化從一開始就具有先天性的城鄉二元體制。城鄉二元體制本身存在很多的不平等的因素，比如說不能體現憲法所賦予的城鄉公民的平等的權利，造成了中國社會的割裂狀態。計劃經濟時期的城鄉二元體制主要體現為，國家一方面運用行政手段將農業剩余轉化工業積累，另一方面限制農村人口進城就業并享受工業化的成果。改革開放以來，在計劃經濟時期形成的城鄉有別的戶籍治理、勞動用工和社會福利制度在相當程度上被沿襲下來，盡管一些地方進行了一定程度的改革，但這些改革因為隱藏在背后的利益分配和社會成本問題而進展不大，這也造成在城鎮化過程中，工業發展的速度一直高于農民市民化的速度。城鄉二元體制最突出的體現為戶籍制度，以及以戶籍、身份、職業等為劃分依據的社會保障、教育、財產、醫療等一系列有差異性的、不合理的制度。正是城鄉二元體制的依然存在，中國的城鎮化進程中農民的市民化沒有歐美國家那樣順利，而面臨的困難則更多。

二元體制存在的城鎮化不利于內需市場的形成。隨著2009年世界經濟危機的爆發，多年依靠投資和出口來帶動經濟的模式已經面臨著很多問題，在這種情況下，最有利于經濟的轉型就是擴大內需。中國有著14億以上人口的巨大內需市場，但這些人口絕大部分是農民。解決好內需市場，首先要解決農村和農民問題。城鄉二元體制本質上是將廣大農村市場排除在整個市場經濟之外的。從商品市場看，農民由于組織化程度低，一般只能進入城市集貿市場進行零星的、小規模的現貨交易，基本上沒有進入批發市場，更難以參與大宗遠期合約和期貨交易，糧棉油糖等大宗農產品批發貿易基本仍由國有流通企業壟斷經營。從要素市場看，貨幣市場和資本市場因農業平均利潤率偏低和受利益驅動，進入農村的資金很少；由于受到土地制度的限制，加上農民的弱勢地位，農民在土地交易中，難以分享農地向非農地轉化過程中形成的巨額增值收益。相應的，在現有的二元體制下，農民僅有的土地權益難以得到有效保障，再加上他們社會保障的缺少或長時間維持在一個較低的水平，使農民這個龐大的群體始終處在一個消費不起或不敢消費的狀態，從而直接制約了中國內需市場的擴大。

二元體制存在的城鎮化不利于農業農村的發展。在城鎮化再一次被提高到重要的發展戰略之時，越來越多的農村人開始展望中國城鎮化的美好愿景。但需要注意的是，新一輪城鎮化絕不是簡單地修建多少高樓大廈那么簡單，也不應該簡單地和發達國家比較要達到85%以上的城市化人口為目標。相反，如果城鄉二元體制不改革，未來的城鎮化可能進一步造成中國農村的農業以及其他產業變成劣勢產業，生產力無法得到提高。雖然中國改革開放取得了巨大的經濟成就，但廣大農村依然是小農經濟，生產力低下，人均創造價值低，無法進行產業競爭，也就是說，雖然農村承包制調動了比計劃經濟體制更高的積極性，但并沒有從根本上解放生產力。在城鄉二元體制沒有得到根本觸及的情況下，城鎮化的推進仍然難以促進農業和農村的發展，因為以小農土地經濟為主要特征的土地承包制并不能更大的促進生產力的進步。只要城鄉二元體制繼續存在，新一輪的城鎮化中雖然有些城郊的農民會相對獲益，但總體來看，仍然將是以剝奪農民、削弱農村、犧牲農業為代價。從目前來看，我國未來經濟改革的目標之一，就是通過城鎮化的大力推進獲得強大的內需。而這個目標的實現，城鄉二元體制是無法逾越的體制障礙。中國城鄉之間的差距不只是體現了幾乎所有國家普遍存在的二元經濟結構，更關鍵的在于通過一系列制度安排而形成的人為的二元社會結構。二元體制的存在在一定程度上進一步強化了自然存在的二元經濟結構，其結果就是二元經濟結構轉換遲緩，日益成為影響經濟發展的一個“瓶頸性”障礙。

新一輪城鎮化對消除二元體制的制度要求

因為產業發展的規律以及城市和農村、工業和農業在形態和運行機制上的差異，城鄉二元經濟結構全世界都存在，即便是經濟發達國家也存在或曾經存在。目前需要特別重視的應該是二元結構下的體制機制問題。改革構筑城鄉二元體制的社會制度是當務之急。新一輪城鎮化明確提出要破解城鄉二元結構，這里的關鍵是制度創新，要在推進城鎮化中加快城鄉配套改革。如果不加快改革城鄉二元體制，就無法解決城鎮化的自然進程問題。城鄉二元體制的改變應該和未來中國的全局的城鎮化進程緊密結合起來，最終目的是使廣大農民提高生產力，平等的進入城市，和城里人享受一樣的改革成果，而這對一些現存制度提出了迫切的改革要求。

土地制度的改革要求。土地問題是城鎮化進程中的核心問題。基礎設施建設和工業化生產都需要土地，這是一種剛性需求，這種趨勢在短期內很難改變。現在，無論蘇北還是蘇南都面臨城鎮規模擴大和工業快速發展的土地“瓶頸”。很多鄉鎮周邊被基本農田包圍，新增項目建設用地，很容易陷入用則“踩紅線”、不用則項目無法實施的“兩難”境地。但在目前的情況下，農村集體土地難以轉化為資本，土地調整難、流轉難、離開難的問題也普遍存在。土地問題的出現，表面上是國家對小城鎮建設用地的限制政策影響的結果，實質是土地制度改革滯后，農村集體土地產權主體虛置、權屬關系不清，土地流轉制度不完善，農民的土地權利難以得到有效的制度保障。因而農民不愿意將屬于自己最可靠的保障轉讓出來，從而造成了城鄉土地資源難以得到有效整合的問題。比如目前仍然有很多農村居民點布局分散、建筑容積率低、建新不拆舊，這些直接導致農村宅基地配置效率低下、土地資源浪費嚴重現象。比如淮安市2012年農村住房87.18萬戶，但空關率22.9%，浪費土地資源約20萬畝。因此，完全依據市場和產權來決定土地權益的土地制度改革成為新一輪城鎮化必須面對的問題。

戶籍制度的改革要求。附著在戶籍制度之上的相關經濟社會政策以及由此形成的錯綜復雜的社會利益分配格局，使戶籍制度改革成為城鎮化中制度改革的難點。概括起來現行戶籍制度的弊端有兩點：第一，將大量有落戶需求的外來人口阻隔在城市之外，阻礙了農民工的市民化，延緩了城鎮化的進程，是人口城鎮化落后于“土地城鎮化”的直接原因；第二，戶籍制度將城鄉二元結構矛盾移植進城市，在城市內部又形成新的二元結構，從而構成了“雙重二元結構”。當前農民進城容易留城難，直接原因是以戶籍為依據的子女教育、住房、社會福利等方面的限制，因此，戶籍制度改革是新時期城鎮化的突破口。而戶籍制度改革與土地制度改革一樣，涉及非常廣泛的權利與利益的再分配。雖然戶籍制度改革早已啟動，2001年小城鎮戶籍就已放開，隨后又有包括江蘇在內的13個省（區、市）先后取消了農業戶口和非農業戶口的二元劃分，但由于無法提供平等的社會福利，就其實質內容而言，戶籍制度基本保持原狀。因此，很多專家指出，要加速人口城鎮化，必須依靠管理制度的改革，尤其是戶籍改革。只有戶籍制度先改革，確立起由表及里的改革框架，才能逐步推動其他制度的改革。

公共服務制度的改革要求。戶籍制度改革之所以特別敏感，就在于它是直接與就業、住房、醫療、教育、養老等公共服務制度緊密掛鉤在一起的。而這些公共服務，按照二元體制的制度設計，一般都有特定的服務對象和服務區域，也就是限定在戶籍所在的區域。正是出于擔心有限的公共服務資源被分攤，戶籍管理制度改革一直面臨來自城市利益群體的壓力。但是，城鎮化的推進，決不能仍然將受教育、醫療衛生、就業服務、社會保障等方面的公共服務仍然封閉在各自狹隘的公共空間，互不開放流動。新一輪的城鎮化，核心是人的城鎮化。要實現人的城鎮化，根本在于公共服務的均等化。目前對于公共服務投入雖然也不少，但公共服務的提供仍然是有城鄉差異的，再加上歷史欠賬太多，城鄉差距仍很大。公共服務均等化的障礙仍然在于相關的制度，比如社會保障制度、教育制度、住房保障制度、就業服務制度，等等。在城鎮化中讓公共服務資源分布更均等更公平，賦予農民與市民在公共服務方面獲得同等待遇，這才是新一輪城鎮化的重要內容。這就需要通過制度的大膽改革和創新，比如在就業制度方面加快建立覆蓋城鄉的就業、失業登記制度和城鄉統一的勞動力市場，在社會保障方面，逐步實現醫療、養老、救助等并軌，讓廣大農民平等參與現代化進程、共同分享現代化成果。

以城鄉一體化為目標推進新一輪城鎮化

一般認為，城鎮化具有外延擴張和內涵充實兩個方面的主要內容。內涵充實主要體現在如何提升城鎮的品質，在動態中不斷完善宜居宜業的軟硬環境。而外延發展則主要體現在如何實現城鄉一體化發展，使城鄉歷史形成的兩個獨立發展單元，過渡到統一的社會生產方式和生活方式，使城鄉居民共同進入現代化社會。不僅如此，城鄉一體化的實現過程，將意味著今后20～30年的經濟增長會保持強勁動力。從另一個方面來講，城鎮化是走向城鄉一體化的必由之路。因為只有通過城鎮化，才能有效地解決三農問題、促進農村人口的轉移、促進農村要素的市場化。

管理體制一元化。促進城鄉二元結構向現代一元結構的轉變，毫無疑問將是一場深刻的社會變革。這場變革不僅包括將生產方式和生活方式改變、生產要素重組和相當部分農村人口向城市的流動和遷移、城鄉產業有機整合和組織方式的變化，還包括整個社會結構、組織、文化等的變遷。當前，傳統的城鄉二元經濟格局已經發生了明顯變化，城鄉市場分割的局面已經有較大改善，但突破城鄉二元結構的關鍵性體制因素，如城鄉生產要素市場的統一、農村土地征占用制度的改革、社會保障制度的建設等依然滯后。二元體制的一元化，既需要有大量的制度安排，還需要有政策導向，需要按照城鄉一體化的思路逐步加以推進。要循序漸進和重點突破相結合，根據條件成熟程度，不失時機地在重要環節取得突破，在局部地區先行突破，帶動整體推進。目前，以蘇州為主的蘇南地區率先從城鄉規劃、產業發展、基礎設施、公共服務、就業社保和社會管理“六個一體化”方面進行了一系列探索并取得了良好成效。有些經驗可以向全省進行推廣。當前和今后一個時期，要把相當部分的農村居民轉變為城鎮居民作為突破口，進而解決城鄉公共產品平等供給問題和土地資本等要素在城鄉間配置的公平問題。

制度無差異化。制度創新是推進城鄉一體化的重要保證。我國原有的城鄉二元結構是在計劃經濟體制下形成的，有一套系統的制度與政策作為支撐與保證，包括土地制度、財政制度、金融制度、社會保障制度、戶籍制度等。為了實現城鄉一體化發展，就必須大膽、全面、系統地進行制度創新，構建新的制度體系。而制度和政策的創新，都應該朝著賦予農民與市民同等權利、分享同等利益、獲得同等待遇的方向努力。目前，從蘇州開始的“三集中”、“三置換”、“三大合作”等一系列制度創新，正在蘇南地區有效運行，并在全省乃至全國推廣，對引導工業、居住和人口的集聚發展起到了很大的推動作用。另外，一些地方正在探索施行覆蓋城鄉的公共財政制度、城鄉統一的社會管理制度、更適宜保障農民權益的土地制度、有利于加快縣域經濟和小城鎮發展的省管縣行政體制，等等，必將為未來城鎮化的推進和城鄉一體化的實現提供可靠的制度保障。當前還應該加強戶籍和土地兩個方面的制度創新，徹底消除戶籍制度在城鄉之間造成的身份差異，深入推進農村集體土地產權制度改革，探索在保障權益的基礎上運用市場機制實現土地流轉。

社會保障一體化。社會保障是保障人民生活、調節社會分配的一項基本制度。中國農村的社會保障長期處于較低水平。進入新世紀以后，國家在社會保障體系建設方面先后啟動了“新農合”、“新農保”等一系列重大部署。但是，由于歷史原因，到目前為止，中國社會保障體系還是城鄉隔離的、“碎片化”的。這實際上已經成為阻礙農民（工）市民化的根本性障礙。從長遠發展來看，城鄉一體化的社會保障體系是一種必然趨勢。當前和今后一個時期，統籌推進城鄉社會保障體系建設，需要在增強公平性的同時，適應流動性需要，解決社會保險可轉移接續、新農合異地報銷難等現實問題。籌城鄉社會保障，整體推進社會化的現代保障制度建設，要把建立城鄉一體化的社會保障制度作為重要任務，要以提高城鄉居民社會保障水平為重點，加快建立包括社會救助社會保險、社會福利、社會優撫等內容的城鄉一體化的社會保障，并逐步將農民特別是失地農民以及農民工納入統一的社會保障體系中。

只有將城鄉二元體制改革納入城鎮化，新一輪的城鎮化才會產生深遠的歷史意義。這種意義體現在經濟方面，主要在于在統一市場，擴大內需；體現在社會方面，主要在于實現城鄉居民（公民）的平等公正。同時，城鎮化又為城鄉二元化體制的改革尋找到了合理化的有效途徑。城鎮化是伴隨工業化的進程而不斷推進的，但不解決由于歷史原因形成的城鄉二元體制，城鎮化必將受到阻礙。只有通過戶籍、土地等制度的改革，才有望促成城鄉一體化社會保障制度的全面實施和城鄉人民的權利平等。也只有這樣，原來所謂的農民的自主經營的積極性才能得到空前的大解放，農業才能得到有效發展，整個農村也才會隨著城鎮化的推進而得到快速發展。

（作者系江蘇省社會科學院社會學研究所副所長，副研究員、博士）

責任編輯：黃 杰