論撤回移送審查起訴存在的問題及對策建議

李聰

摘 要：司法實踐中，公安機關撤回移送審查起訴成為檢察機關終結審查起訴工作的一種重要方式。大量使用撤回移送審查起訴的方式來審結案件，既影響了法律的嚴肅性，又可能會出現監督缺失等問題。針對這些問題，檢察機關應加強對此類案件的監督管理。

關鍵詞：公安撤案；檢察機關；監督；對策建議

公安機關撤回移送審查起訴包括檢察機關建議后公安機關撤回和公安機關主動申請撤回兩種情形。隨著撤回移送審查起訴案件的大量產生，現對案件撤回后存在的問題進行分析，以期對司法行為的規范有所裨益。

一、公安機關撤回的主要原因

公安機關撤回的原因包括客觀原因和主觀原因，客觀原因包括主要證據不足、犯罪情節輕微、犯罪嫌疑人逃脫、公安機關發現新證據重新作出處理意見等；主觀方面主要包括沿襲歷史工作慣性、工作便利、高層態度模棱兩可等原因。

二、撤回案件可能存在的質量問題

1.撤回移送審查起訴法律依據不足

《刑法》及《刑事訴訟法》等法律并未明確規定公安機關撤回案件可以作為檢察機關終結審查起訴程序的一種方式，修訂后的《人民檢察院刑事訴訟規則》也取消了撤回移送審查起訴的相關規定。因此，公安機關撤回案件作為終結檢察機關審查起訴工作的一種方式缺乏法律層面的規制，是一種游離于法律之外的隱性程序，可謂先天不足。

2.撤回條件過寬規避了不起訴的適用

公安機關撤回案件的理由極為寬泛。證據不足撤回與檢察機關存疑不起訴情形一致，不構罪撤回與法定不起訴情形一致，情節輕微撤回則與酌定不起訴情形一致。由此可見，公安機關撤回的許多案件完全可以由檢察機關作不起訴處理。但實踐中，對撤回案件條件的過寬規定以及檢察機關內部考核對不起訴數量的嚴格控制，使檢察機關怠于行使自己的不起訴權，導致許多本該作出不起訴決定的案件回流至偵查階段，以撤案的形式終結訴訟。長此以往，不起訴制度極有可能被逐漸虛置，甚至退出實踐領域，而這將是法治的倒退。

3.案件撤回后檢察機關缺乏法律監督

公安機關將事實不清、證據不足的低質量案件撤回后，檢察機關將無法進一步行使監督權，這類案件成為法律監督的空白。事實上，檢察機關建議撤回或公安機關主動撤回的案件中，經公安機關補充偵查完畢重新移送審查起訴的案件少之又少。

4.損害犯罪嫌疑人和被害人的合法權益

本應作出不起訴決定卻由公安機關撤回案件，會對犯罪嫌疑人和被害人的合法權益造成極大的損害。一方面，這種結案方式會損害犯罪嫌疑人的求償權。對已經逮捕的犯罪嫌疑人，檢察機關作出法定不起訴決定和存疑不起訴決定且審查逮捕確有錯誤的，犯罪嫌疑人有權提請國家賠償。但公安機關撤回案件后作出撤銷案件決定，犯罪嫌疑人得不到司法機關違法侵權行為的確認，則無法請求國家賠償。另一方面，本應該由檢察機關直接決定不起訴的案件倒流回公安機關，實際上是剝奪了被害人刑事申訴的救濟權。

5.無統一標準撤回案件容易滋生腐敗

公安機關撤回案件后，絕大多數案件會由刑事案件轉化為治安案件處理，兩者處理結果相差甚遠。公安機關撤回案件后，選擇治安處罰或行政處罰這種折中的處理模式，多為犯罪嫌疑人所接受，這一定程度上就為徇私舞弊留下了操作的空間，容易滋生受賄、濫用職權等職務犯罪。

三、對撤回移送審查起訴案件的對策和建議

1.將三種情形的結案方式由撤回轉變為不起訴

嚴格禁止檢察機關隨意放棄不起訴這一法律規定的權利，轉而加大不起訴決定的適用力度，將證據不足、不構成犯罪和情節輕微這些撤回案件事項嚴格劃入相對應的不起訴的適用范圍。在正確運用不起訴方式結案后，可能還會存在程序性事實的案件撤回，對此也應嚴格控制其使用范圍及審批程序，將原由主管檢察長審批改為提交至檢委會研究決定。對犯罪嫌疑人不在案的，案管部門不予受案并及時退回公安機關，要求其保證嫌疑人到案后再移送審查起訴。

2.建議改變或取消退查率和不訴率的考核標準

由于考核要求，公安機關和檢察機關才不得不慎用、少用退查和不起訴決定。用比率來考核工作成績，是對司法實踐工作的一種極端機械化考察，不符合辦理案件的具體實踐。正是由于這樣的考核評比，使得公、檢二家不得不采取規避法律的方式來避免考核的失敗。因此，建議檢察機關的考核標準適當提升不訴率或取消不訴率，讓承辦人能夠不受考核指標的控制人為做出沒有法律依據的處理結果。

3.加強對公安機關撤回案件后處理情況的監督

基于現階段公安機關已經將案件撤回或撤回趨勢暫不可避免，檢察機關可以從以下幾方面加強對撤回案件跟蹤監督：對不構罪或情節輕微撤回的案件，應監督公安機關及時撤銷案件并解除強制措施；對存疑撤回的案件，應監督公安機關及時補充偵查完善證據，對于客觀上確實不能通過補偵重新移送訴的案件，公安機關應及時作出撤銷案件決定，同時將補偵情況及處理結果書面告知檢察機關；對犯罪嫌疑人不在案而撤回的案件，應監督公安機關采取網上追逃和詢問犯罪嫌疑人近親屬、走訪其住所或經常居住地等偵查措施，并將案件進展情況書面告知檢察機關。

4.從制度層面保障撤回案件后當事人的訴訟權利

公安機關在作出撤回起訴案件決定之前，應當聽取被害人的意見并以書面形式記錄附卷。撤回起訴案件決定作出后，公安機關應當將《撤回起訴案件決定書》限期送達雙方當事人，并告知作出撤回起訴案件決定的理由、法律依據及法律后果、享有的訴訟權利和救濟途徑等，對于撤回后所作的撤銷案件決定、治安處罰決定、追逃、重新偵查移送審查起訴等決定限期告知雙方當事人，以此保障當事人在此次訴訟中的程序參與權和選擇作民事訴訟、行政訴訟等的權利。

5.加強與偵查單位溝通銜接提升移訴案件質量

建議檢察機關與公安機關加強溝通聯系，通過提前介入、引導偵查、改進補充偵查提綱等方法，對案件偵查的目的、方向、方法、證據標準等予以指導，提高案件偵查質量。對發案率較低和案件定性不準確的案件，建議公安機關提前與檢察機關協商，爭取及時收集關鍵證據，把定罪量刑的證據鏈條固定牢，同時對法律適用達成一致，避免審查起訴環節兩方對罪與非罪、此罪與彼罪等問題發生分歧，從源頭上避免低質量案件進入公訴階段，徹底減少公安撤回案件的比例。