韓國學習型城市建設經驗及其對中國的啟示

□林曉鳳 安寬洙

韓國學習型城市建設經驗及其對中國的啟示

□林曉鳳 安寬洙

韓國學習型城市是構建終身教育體系、促進市民終身學習的“核心戰略”，經過十五年的發展，逐步形成了三方協作領導體系、財政支持激勵機制與分層推進的創建方式，而終身學習文化的營造與擴散是韓國經驗引起國際關注的重要原因。韓國經驗給我國學習型城市建設帶來如下啟示：建設環境方面，應堅定政府政治承諾，使學習型城市建設愿景清晰、保障有力。制定專項規劃保障學習型城市建設有法可依、規范有序。運行機制方面，深化系統意識，建立長效運行機制，促進學習型城市的可持續發展。運用信息技術提高終身學習成果轉化的便利性，促進市民終身學習不斷深化。

終身學習；學習型城市；建設特征；啟示；韓國

學習型城市是實現學習型社會的有效途徑，建設學習型城市、加強國際交流成為當今全球城市發展的重要共識和共同趨勢。韓國與我國一水之鄰，文化相通，自2001年以來持續推進學習型城市建設，經過十五年的發展，逐漸形成了自身特色。本文依循韓國學習型城市發展脈絡，嘗試對韓國學習型城市建設的內容與特色進行梳理與分析，以期能夠為我國學習型城市建設者提供些許國際案例的參考經驗。

一、概念與定位

學習型城市作為終身教育、終身學習①思潮的實踐載體，其內涵因國家不同而各有側重。韓國普遍認為學習型城市是指秉承“一切依賴市民、一切為了市民”的理念，通過開展區域教育運動，使地區所有教育資源在機構之間，社區之間相互交流聯結而形成的網絡化的學習共同體。在學習型城市中，人人、時時、處處都能夠參與學習，學習有助于個人自我價值的實現、城市經濟競爭力的提升以及社會凝聚力的增強，最終促進個人生活質量的提高與城市整體競爭力的提振［1］。這意味著學習型城市并非“完成時”，而是“進行時”，是“人工”造就、人力可為的，始終處于建設過程之中，這種建設日臻完善又永無止境。相應的，學習型城市建設者也需要不斷總結經驗，以更好地促進學習型城市下一階段的發展。

在我國，學習型城市的兩大支柱分別是終身教育支持體系和終身學習服務體系［2］。而在韓國，學習型城市則是構建國家終身教育體系、促進終身學習的“核心戰略”和“關鍵詞”［3-4］。不過，在中韓兩國，學習型城市都是實現學習型社會的有效路徑，學習型社會則是學習型城市發展的終極目標。

二、建設內容與特征

1996年，韓國政府采納了“5.31教育改革”報告的建議，頒布了《教育基本法》，規定國家保障全體國民的學習權利。這為韓國構建終身教育體系，建設開放的終身學習社會提供了基本的法律依據。1999年，韓國將《社會教育法》更名為《終身教育法》②，規定：“為了激活地區社會的終身教育，國家可指定市郡區為學習型城市并給予支援”，成為學習型城市這一重要國家政策得以開展的直接法律依據。

1999年3月，京畿道光明市率先發表學習型城市宣言，拉開了建設學習型城市的序幕。2001年9月，韓國教育人力資源部③正式將學習型城市作為一項國家政策予以實施，選定京畿道光明市、大田廣域市儒城區和全羅北道鎮安郡為首批學習型城市，并以此為發端，開始持續推進學習型城市建設。

依循自身發展脈絡，以韓國政府相繼頒布的三個“終身學習五年規劃”④為節點，韓國學習型城市歷經構想起步期 （20世紀90年代末-2001年）、快速發展期（2002-2007年）、內涵調整期（2008-2010年）和全面深化期（2011年-至今）4個階段，開展了多樣化、特色化的建設活動，截至2015年6月，韓國累計選定學習型城市136個（見表1），超過全國城市總數的一半。截至2014年12月，終身教育工作者隊伍達到92 603人（教師72 477人，行政職員19 586人），參與終身學習的學習者累計達到148 727 671人次，市民終身學習參與率達到36.8%［5］，可謂成績斐然。

不僅如此，在十余年建設過程中，韓國學習型城市通過各類創建活動，積累了豐富的建設經驗，形成了三方協作領導體系、財政支持激勵機制與分層推進的創建方式。筆者結合代表性創建活動對韓國學習型城市的這三大特征加以分析說明，期望從中發掘可供中國學習型城市建設參考的經驗。

表1 2001-2015年韓國學習型城市指定現狀

（一）三方協作領導體系

一個城市被指定為學習型城市固然是可喜的，但這一階段性成果并不意味著學習型城市的 “完成”，更不能說是“完善”。學習型城市建設“進行時”的特點決定了長效機制的必要性。韓國學習型城市在建設過程中逐漸形成了審核評估、行政主導、職能主管三位一體的協作領導體系。

1.“國家終身教育振興委員會—市·道終身教育協會—市·郡·區終身教育協會”構成的審核評估體系，主要負責對學習型城市申請報告進行審核評估，審議各級各類終身教育振興政策與制度、終身教育中長期及年度規劃，協調終身教育振興業務，從而為各級政府創建學習型城市，振興終身教育提供政策咨詢和決策參考。

表2 韓國學習型城市建設三方協作領導體系

2.“教育部—市·道政府 （市·道教育廳）—市· 郡·區政府（市·郡·區教育支援廳）”構成的行政主導體系，主要職責是設立終身學習館和終身教育協會，為各類終身教育項目提供財政支持，推動終身教育機構間建立聯系機制，協調統籌各類機構和學習資源，切實推動學習型城市的創建與發展。

3.“國家終身教育振興院—市·道終身教育振興院—市·郡·區終身學習館”構成的職能主管體系，主要開展終身教育項目的開發、支援和終身教育工作者隊伍的專業化建設，構建終身教育綜合信息系統，實施終身學習賬戶制度，認定終身學習成果，開展各項終身教育統計及理論研究等工作，為學習型城市提供理論支撐、智力支持和人力保障，為市民提供各種終身學習機會，促進市民參與終身學習。

當然，這三大體系之間也并非是孤立的，而是縱向貫通，橫向聯接（見表2），共同致力于全面推進學習型城市建設，振興國家終身教育。

（二）財政支持激勵機制

韓國學習型城市成就的取得與韓國政府的努力是分不開的。尤其值得關注的是，韓國學習型城市從建設伊始便進入了國家視野，韓國教育部作為行政主導機構，對新指定的學習型城市和既有學習型城市分別給予中央財政支持（見表3），這種支持被視為“種子支援金”，意在調動地方政府建設學習型城市的積極性，激發市民參與終身學習的熱情，引導學習型城市走可持續發展的自我建設道路。根據學習型城市評定標準來看，新指定的學習型城市政府需要根據中央財政支持額度，進行不低于100%的配套資金投入。市·道終身教育振興院建設則需要地方政府不低于50%的配套資金投入［6］。

伴隨著學習型城市數量的增多，“種子支援金”的內容也更加豐富，鼓勵城市以項目為載體，展現自身特色。如2002年開始持續實施的“優秀特色項目支援活動”（2006年后變更為“一個城市一個特色項目”）覆蓋了2001年首批3個學習型城市的4個項目。2005年新增的“學習型城市建設咨詢項目”，向學習型城市建設者提供如何申請學習型城市，如何將學習型城市建設落到實處等方面的咨詢。2006年開始實施的“學習型城市審核評估項目”為眾多申請學習型城市的工作者提供業務指導，而“學習結果標準化項目”則著眼于如何為應用終身學習成果提供便利。2007年，“學習型城市網絡（Network of Lifelong Learning City）項目”主要是針對如何建立學習型城市高效的運行機制而開展的工作。

表3 2001-2015年韓國學習型城市中央財政支持情況（單位：百萬韓元）

進入2013年以后，“種子支援金”的作用范圍進一步擴大，除新指定的學習型城市和既有的學習型城市之外，覆蓋了一部分雖不是學習型城市，但已具備一定學習型城市基礎的城市，鼓勵他們盡早進入學習型城市行列。

以項目為載體具有兩方面的積極作用，一方面可以激發更多城市加入參與隊伍；另一方面可通過項目對既有學習型城市進行持續的財政支持，激勵它們更加作為。為了達到上述目的，韓國對“種子支援金”的支持年限進行了調整，2007年開始從原有的1年期延長至3年，進入2011年以后，與學習型城市實施4年一期的的“任期制”相應，其支持年限也相應延長至4年。

（三）分層推進的創建方式

自20世紀80年代開始，韓國行政體制逐漸由中央集權向地方自治轉型。在實施地方自治制度的同時，為了保證教育的獨立性，教育體系與行政體系互相獨立，地方教育廳獨立負責本區域內高等教育以外的其他教育事務。

學習型城市建設之初，受金大中政府（1998.02-2003.02）“地方自治”政策的影響，韓國的學習型城市是從市·郡·區這一層級起步的，以市政府和教育廳為主要推進力量。在實踐過程中，具有動員各方力量及各種資源、協調各方優勢的市政府逐漸成為實際的主導者，特別是2007年全面修訂的《終身教育法》對地方政府在學習型城市建設中的主導地位做了規定以后，地方政府的建設熱情被進一步激發出來。截至2011年12月，韓國共有82座學習型城市，遍布17個道級行政區域，學習型城市的整體推進已從星星之火變成燎原之勢，在廣域自治團體層面統合學習型城市力量，建設范圍更為寬泛的學習型區域的需求也隨之浮出水面。

2011年，韓國順應這一發展趨勢，開始拓寬學習型城市建設的層次。一方面，向道級行政區域拓展，“市·道終身教育力量強化工程”以建設市·道終身教育振興院為核心，強化道級行政區域的終身教育力量，注重發揮大中城市、發達城市的引領示范和輻射作用（見表4），截至2015年6月，全國17個道級行政區域已有15個建成了終身教育振興院。

表4 市·道終身教育振興院建設成果（2011.1-2015.6）

另一方面，樸槿惠政府（2013.2-至今）上臺后，提出了“國民幸福的百歲時代”的施政目標。“國民幸福”指的是政府努力使國家經濟社會發展成果惠及普通國民，提升國民的幸福感。“百歲時代”則著眼于保障國民整個生命發展周期的學習權利，著力擴大學習型城市的受益群體，于2014年開始推進洞層次的“幸福學習中心”項目，注重滿足邊遠地區、鄉鎮農村弱勢群體的終身學習要求。項目依托已有的市級學習型城市在全國各地迅速推展開來，2015年共有92個（見表5）市·郡·區參與建設“幸福學習中心”，成為該地區幸福學習據點，使得學習型城市建設的成效向基層單位進一步下沉。

（四）培育擴散終身學習文化

文化軟實力是一個國家綜合國力的重要構成要素，指的是“文化本身所弘揚出來的那種創造生存的力量”，是一種以人類精神為表達形態的生存創造力［7］。如果沒有形成和保障良好的符合學習型社會的學習文化，勢必影響國家軟實力的發展。

韓國非常重視終身學習文化氛圍的營造。早在2001年，學習型城市建設啟動之初，京畿道光明市便率先舉辦了首屆全國終身學習文化節，宣傳終身學習理念，引導市民積極參與。此后每年都由一個學習型城市輪流舉行，經過多年發展，終身學習文化節的規模與影響日益擴大。2012年11月，終身學習文化節整合為終身學習博覽會，不僅具有終身學習慶典功能，更成為終身學習信息集聚交流、終身學習項目推廣、終身學習優秀個人團體表彰，終身學習文化弘揚和彌漫的全國性平臺。第一屆韓國終身學習博覽會在大田召開，主題是“人生百歲：工作與學習美麗同行”，通過展示、發表、體驗活動，與市民分享、體驗終身學習成果。2013年12月，忠清北道舉辦了第二屆韓國終身學習博覽會。

表5 韓國幸福學習中心運營現狀（2013.2-2015.6）

此外，隨著韓國學習型城市建設的發展，韓國也越來越主動地參與全球學習型城市活動。2013 年6月在濟州道召開全球終身學習論壇，多個國家的學者圍繞全球學習型城市基本特征進行了探討。2013年10月，韓國派代表參加了由聯合國教科文組織主辦的全球首屆學習型城市大會，參與了北京宣言的起草與修改等工作。隨后又在韓國召開第6屆世界成人教育會議（CONFINTEA）亞太地區后續會議，以把握國內外理論研究和實踐動態，促進韓國學習型城市的國際交流。

2013年11月，國家終身教育振興院主辦的雜志——《韓國終身教育》創刊，標志著國家主導機構的決策更加注重吸取各方面的研究成果，努力使決策體現學習型城市建設的不同主體的學習愿望與利益訴求。而英文版的“lifelong learning in Korea”季刊也已出版4期，成為韓國對外展示、宣傳和擴大國際交流的一個窗口。這不僅開拓了韓國學習型城市建設者的眼界，也向其他國家展示了本國的學習型城市建設成果，引起了國際社會的關注。

三、啟示與思考

韓國與我國文化相通、城鎮化背景相似，開展學習型城市建設的模式比較一致，在學習型城市全球化的背景下，我們有必要發揮立足本土的“拿來”精神，借鑒韓國成熟經驗，結合我國具體國情加以創新，以促進我國學習型城市更好的發展。

（一）堅定政府政治承諾，使學習型城市建設愿景清晰、保障有力

2013年9月，國家主席習近平在聯合國“教育第一”全球倡議行動一周年紀念活動視頻賀詞中強調，努力發展全民教育、終身教育，建設學習型社會，表明了中國政府的堅定決心。時隔一月，國家副總理劉延東在首屆全球學習型城市大會開幕式上的講話展現了中國政府對于建設學習型城市的積極態度。與之相似，地方政府領導人的態度同樣將對本地區的學習型城市建設產生積極影響。因此，地方政府領導人應當擁有開闊深遠的戰略目光，將學習型城市建設與本地區政治經濟文化社會發展緊密聯系起來，在學習型城市建設當中展現卓越的領導力，鼓勵、調動各方力量投入到學習型城市的建設當中，將學習型城市建設引向積極穩定的未來［8］。

根據GB/T 18341—2001《地質礦產勘查測量規范》的要求，平面點位中誤差≤±5cm，高程中誤差≤±6cm，符合規范要求，由此可說明利用CORS技術在礦區進行控制測量是完全可行的。

需要注意的是，學習型城市的出發點和落腳點最終都要投射到“個體”之上，因此學習型城市的建設當中，“自上而下的引導”自然毋需多言，“自下而上的參與”更是必不可少。當政府的引導與個體自發參與有機結合起來的時候，學習型城市建設必將取得更大的進步。

（二）加快推進立法工作，使學習型城市建設有法可依、規范有序

加快推進終身教育（學習）相關立法工作，將國家和地方政府的責任與義務，終身學習機構的設立與認定，振興終身教育的組織體系，經費保障、運行機制、各利益相關方的權利義務等事項以法律的形式加以規定，賦予市民參與終身學習的權利，明確從事終身學習的一線工作者的地位與待遇，保障學習型城市建設的規范性。需要注意的是，我國學習型城市發展程度存在較大的地區差異，東中西部地區乃至每個省市之間的推進重點各有側重，因此，為了避免“一刀切”國家標準在地方學習型城市建設中帶來的不適，國家層面的終身教育立法有必要采取“自下而上”的方式，也就是說可首先推進基于本地區實際、促進本地區學習型城市建設、服務本地區市民終身學習的地方立法，進而在地方立法經驗的基礎上總結共性，形成國家層面的立法。國家層面的立法形成之后，再對全國的學習型城市建設發揮“自上而下”的保障作用，促進學習型城市在全國范圍內的整體發展。

（三）制定專項五年規劃，使學習型城市建設方向明確、重點突出

2014年8月，教育部等7部委聯合發文，號召到2020年，東中西部地區市（地）級以上城市開展創建學習型城市工作覆蓋率分別達到90%、80%和70%；各區域都要有一大批縣級城市開展創建工作［9］。量化目標的出現固然是可喜的，但目標的達成需要更具針對性和可行性的專項發展規劃。規劃區間可與“國民經濟和社會發展五年規劃綱要”同步，國家重點發展目標與專項發展規劃目標對接，提高學習型城市建設的針對性和實效性。地方應結合本地實踐，根據規劃精神，制定相應的分解落實計劃，使規劃的導向性與計劃的可行性順利嫁接。同時，為了監測規劃落實程度，還應制定配套的評估辦法，評估指標的選取可參考《首屆全球學習型城市北京宣言》中的十二個特征。并且定期發布《中國終身學習白皮書》，接受社會的監督與反饋。

（四）建立長效運行機制，促進學習型城市高效運轉、持續發展

學習型城市的建設是一個龐大的系統工程，需要建立人力、信息、設施、學習慶典網絡，形成各利益相關方的合作伙伴關系，促進學習資源的高效利用和學習型城市的可持續發展。換言之，“動員城市的決策者、管理者、各類市民群體，以及各種相關機構和相關組織，積極投入到學習型城市的創建活動之中”，“激勵市民共同學習，在城市的未來發展中發揮積極作用，從而顯著提高城市居民的幸福指數”［10］。

人力網絡方面，可繼續壯大全國學習型城市聯盟，建立學習型城市負責人之間全國性的協作網絡，促進學習型城市之間，人員之間的交流與合作。組織網絡方面，一是要整合現有的審核評估力量，建立上下貫通的審核評估機構體系。可借助中國成人教育協會遍布大陸31個省市自治區的分支機構及單位會員力量，強化為教育行政部門提供決策咨詢的功能，對全國學習型城市建設成果定期展開評估。其次要建立并完善中央—省—市—區行政機構體系，成立各個層級的由政府行政、財政、民政、教育、團委、工會、精神文明辦等相關部門成立的領導小組或聯席會議，強化政府在學習型城市建設中的協調、引導、保障作用。

此外，為了促進學習型城市的可持續發展，可參考韓國經驗建立“學習型城市任期制度”，與韓國單純實施學習型城市退出機制不同的是，我國可以將激勵機制與退出機制結合起來，對于評估結果優秀的城市不僅保留學習型城市的榮譽稱號，還可在項目、經費、專業人才培養等方面追加獎勵，鼓勵學習型城市建設者們不斷創新，提高學習型城市建設水平。

我國正處于新型工業化、信息化、城鎮化的歷史進程當中，各類推進城市發展的舉措不斷出臺。因此學習型城市建設應在這一背景之下，“嵌入”城市發展總體規劃與部署當中，與國家正在推進的其他工程如 “新型城鎮化”“創新型城市”“智慧城市”“可發展城市”等有機結合起來，互相助力，系統發展。

（五）延長“終身學習鏈”，使市民參與終身學習更加主動，終身學習成果轉化更為便利。

隨著信息技術的發展和進步，終身學習內容的表現形式越來越豐富，獲取手段更加便利。慕課（MOOCs）和微課是其中比較有代表性的兩種。應加大此類課程建設，豐富終身學習資源數據庫，為不同的學習者提供更加具有個性的定制化的終身學習內容。終身教育支持體系和終身學習服務體系是學習型城市建設的兩大鏈條，通過它們破除各類教育之間的障礙，整合各類教育資源，為市民提供便利的“終身教育立交橋”。但終身教育與終身學習不是幸福的結果而是幸福的條件［11］，參與終身學習只是市民終身教育的起點。為了促進市民的自我發展、地區經濟進步和城市的文化繁榮，還應當注重市民終身學習成果轉化的便利性。可通過總結地方學分銀行建設經驗，逐步建立全國聯網的學分銀行，為每一位學習者建立終身學習檔案，為學習者個人在升學、就業、升遷、創業、進修等方面提供相應的學分兌換或資歷證明服務，使終身學習成果回歸市民的生活世界，進而推動市民有能力、有興趣、自發地投入到下一輪的終身學習中去，“終身學習鏈”得以不斷延長，環環相遞，循環不息。

2013年10月，首屆國際學習型城市大會在北京召開，會議發表了《北京宣言》和《學習型城市特征》兩份重要文件，標志著國際社會在建設學習型城市方面達成了重要的共識，對今后各國開展學習型城市建設有著深遠的影響。我國應順應時代潮流，以一種“在路上”的心態，積極推進學習型城市建設，加強國際交流，引領學習型城市走向包容、繁榮和更美好的未來。

注釋：

①本文“終身教育”與“終身學習”等同使用，無特別說明時不作區分。

②韓國的“平生敎育法”是韓國語中固有漢文的說法，翻譯成現代漢語則為“終身教育”。為了方便讀者理解，文章一律采用“終身教育法”的說法。

③韓國教育部分為三個時期：1948.11-2008.2：統稱為“教育人力資源部”；2008.2-2013.3：統稱為“教育科學技術部”，2013.3-至今：“教育部”。文中無特別說明時，均使用“教育部”。參考出處：韓國教育部網站：http：//www.mest.go.kr/web/100106/site/ contents/ko/ko_0137.jsp/2015-4-2.

④第一個五年規劃：韓國國家人力資源部 終身學習政策科.為了國家人力資源開發基本規劃的實現——終身學習振興綜合規劃 （2002-2006）［Z］. 2002，首爾.第二個五年規劃：韓國教育人力資源部終身職業教育支援局.第二次終身學習五年規劃（2008～2012）綜合規劃［Z］.2007，首爾.第三個五年規劃：韓國教育部 終身職業教育局.為了構建百歲時代國家終身學習體制 第3次終身教育振興基本規劃（2013-2017）［Z］.2013，首爾.

⑤截止到2014年12月，韓國的一級行政區稱為“廣域自治團體”，共17個。包括8道、1特別自治道，1特別市、1特別自治市、6廣域市。二級行政區稱為“基礎自治團體”，共226個。包括73個自治市、84個郡、69個自治區。三級行政區稱為“居民自治團體”，包括面·邑·洞。

［1］韓國教育開發院終身教育中心.建設激活地區發展的終身學習村/城市：管理者宣傳手冊［R］.首爾：韓國教育開發院，2002：6.

［2］魯昕.建設學習型城市 促進全民終身學習.在國際學習型城市大會全體會議上的主旨發言［J］.職業技術教育，2013（33）：37-39.

［3］［韓］終身教育振興院.終身學習城市成果報告書2009［R］.首爾：終身學習振興院，2010：05.

［4］國會議員 林海奎（音）.終身教育振興院.導入終身學習城市認證制度聽證會［R］.首爾，2010：01.

［5］［韓］國家終身教育振興院.終身學型城市指定現狀［EB/OL］.http：//www.nile.or.kr/contents/contents. jsp？bkind=html&bcode=EADACAA&bmode=list./ 2015-02-15.

［6］崔云實，等.終身學習城市認證指標與說明書開發.首爾：終身教育振興院，2010.

［7］唐代興.文化軟實力戰略研究.北京：人民出版社，2008：5.

［8］高志敏.淺議學習型社區建設需要認識與處理好的若干關系［J］.河北師范大學學報（教育科學版），2013（09）：52.

［9］中國教育部［EB/OL］.教育部等七部門關于推進學習型城市建設的意見.教職成［2014］10號.發布時間：2014-09-04.http：//www.moe.gov.cn/publicfiles/ business/htmlfiles/moe/A07_zcwj/list.html./2015-01-04.

［10］高志敏，賈凡，蔣亦璐.學習型城市·帕提農神廟UNESCO全球學習型城市評價指標體系解讀［J］.教育發展研究，2013（12）：11-12.

［11］George，E.V.Aging well：Surprising guideposts to a happier life from the landmark Harvard study of adult develop［M］.New York：Little，Brown and Company.2003.李德男（音），譯.幸福的條件.首爾.2010.

責任編輯 王國光

林曉鳳（1983－），女，山東淄博人，山東理工大學外國語學院講師，韓國圓光大學教育學專業博士生，研究方向為中韓終身教育比較研究；安寬洙，韓國圓光大學師范學院教授，博士生導師，韓國成人教育協會副會長。

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