我國校企合作共建實訓基地政策：演進過程與創新思路

□孫　　誠　　姜澤許

我國校企合作共建實訓基地政策：演進過程與創新思路

□孫誠姜澤許

校企合作共建實訓基地的政策會指導人們的實踐，因此需要對一定歷史時期的政策進行整理，以挖掘相關政策的演進過程。本研究將校企合作共建實訓基地政策劃分為五個階段。在對每個階段政策要點進行分析的基礎上，指出了政策的不足并提出了政策建議。

校企合作；實訓基地；政策建議；演進

政策分析適合研究具備一定時間跨度的、主體發生顯著變化的政策文件［1］。傳統實證主義研究認為政策是一套價值中立的、用以描述和反映現實社會實踐和社會問題的“影響”或“呈現”，研究政策即是研究政策所反映的客觀社會之特征［2］。就政策的制定而言，社會問題的客觀存在長期以來被視為政策過程的邏輯起點［3］。研究者僅僅簡單分析政策內容是不夠的，而須將簡單的政策視為復雜性社會符號予以系統對待，然后通過抽絲剝繭般的層次化分析還原或排列其背后所隱含或映射的復雜關系和內容［4］。本文對校企合作共建實訓基地相關政策進行“收集”和“梳理”，從歷史角度對政策演進進行劃分，并分析了校企合作共建實訓基地政策的不足之處，嘗試提出未來政策制定的創新思路。

一、政策文件梳理

本研究對校企合作共建實訓基地相關政策進行收集、整理和分析。政策文本收集注重信度和效度。在效度上將校企（包括廣義上的產學研）合作共建實訓基地作為主題進行政策文件檢索，分別從職業教育、高等教育和繼續教育三個領域檢索重大政策文本，確保政策文本兼顧重要性和全面性。為了確保文件收集的信度、由兩個不同的收集小組（每組由三位研究者組成）分別進行政策文件收集，然后將兩組政策文件進行對比，不同部分交由專家審議，經過層層把關，最終確定76個政策文本。

（一）政策文本的時間跨度

76份政策文件的時間跨度較長，從1958年的《中共中央、國務院關于教育工作的指示》，一直到2014年的 《國務院關于加快發展現代職業教育的決定》，時間跨度為56年。其中，共有31個年份出臺過相關文件。從1996年開始，相關文件出臺開始密集，其中兩個明顯文件發布高峰期：2006年為最高峰，一年內共出臺文件9份；2011年為次高峰期，出臺文件7份（各年份發文數量詳見圖1）。

圖1　　校企合作共建實訓基地相關政策文件發布年度分布情況

（二）發文單位情況

校企合作共建實訓基地文件發布單位涉及較多，主要部門有中共中央、國務院、教育部。其它部委還包括財政部、稅務部、人社部、國家計委、國家經委等。其中，教育部是文件發布的最重要單位，單獨發文或參與發文的共有47份，占整個發文數量的64%；其中單獨發文31份，占整個發文數量的42%；參與發文16份，占整個發文數量的22%。國務院的發文數量居第二，單獨發文或參與中共中央發文的共有15份，占整個發文數量的19%，其中單獨發文10份，占整個發文數量的13%；參與發文5份，占整個發文數量的7%。中共中央共發文10份，單獨發文5份，與國務院共同發文5份。

二、校企合作共建實訓基地相關政策的歷史演進

校企合作共建實訓基地政策，是指在一定時期內由政府制定的各類指示、意見、決定、通知、發展綱要、法律法規和措施的總稱。建國以來，我國校企合作共建實訓基地政策經歷了一個由無到有、由分散到集中的演進過程。依據不同時期的政策特征，可將我國校企合作共建實訓基地政策的演進劃分為五個階段：

（一）第一階段：1949-1978年以“計劃經濟”為特征的政策

建國以后，教育領域政策的標志事件是《中共中央、國務院關于教育工作的指示》的頒布，黨的教育方針是“教育為無產階級政治服務，教育與生產勞動相結合”。“二五”時期的政策對于校企合作的表述以“半工（農/耕）半讀”為主，要求其貫穿教育與生產勞動相結合的過程，還要求“學生學習、工作和務農”相結合，這樣既可以解決學生上學的費用問題，也可以使學生得到實踐鍛煉，成為“又紅又專”的革命接班人，并將其上升為一種“教育制度”。這種教育制度的實施，提倡學校辦企業、辦農場，在當時是學校辦學經費來源的渠道之一。農業中學是實訓基地的雛形之一，它是與農業生產相結合，為“三大革命”運動服務的新型學校。它既能解決高小畢業生就近升學的問題，又能為農業生產培養有文化、有技術的勞動后備力量。

表1　1949-1978年重要政策及文件列表

表2　20世紀80年代重要政策及文件列表

（二）第二階段：20世紀80年代以初步推進“市場化”為特征的政策

從二十世紀八十年代開始，我國職業教育發生了質的變化，“市場化”的理念開始逐步呈現。這一期間的文件雖然依然強調半工半讀和勤工儉學，但勞動人事部的文件已開始嘗試探索與市場結合，并首次將“職業技術學校”、“實行前店（廠）后校”和“實習基地”等概念納入相關政策文件。“廠校掛鉤、聯合辦學”是這一時期政策文件的重要特征，其目的是多渠道獲取辦學經費，減輕國家負擔。這一時期的文件要求將教學與生產服務經營相結合，既培訓人才，又創造經濟效益。與此同時，學校教師與企業技術工人互換，優勢互補，是這一時期文件中所體現的校企合作方式的又一亮點。例如，要求選調那些能勝任教學的職工和技術人員，擔任學校專職或兼職教師；對于企業自辦或合辦的職業技術學校或培訓中心，教育部門有責任在教學業務和調配師資方面給予支持。

（三）第三階段：20世紀90年代以推進“市場化”轉型為特征的政策

在這一階段中，推進“市場化”的理念開始在校企合作共建實訓基地中進一步呈現。相關政策文件第一次提出“工學結合”的概念，要求各類職業技術學校，應根據教學需要和所具有的條件，辦好生產實習基地。這一階段政策的第二個特征是提出了繼續堅持教學、技術服務與生產實踐“三結合”的思路。鼓勵職業院校大力發展校辦產業，既加強了學校的實習基地建設，促進教學改革，將職業教育與社會經濟活動相結合；也是學校籌集辦學經費，增強學校自我發展的能力的渠道。可見，校辦產業的主要目的在于彌補辦學經費不足。發展校辦產業是加強實習基地建設的重要途徑。更重要的是，本階段的政策文件提出了學校管理的“董事會制度”。要求有條件的學校，建立包括行業、企業以及科技界等方面代表組成的校董會或者學校管理指導委員會，實行管理模式改革，積極推動行業間、企業間以及學校間的聯合辦學。

表3　20世紀90年代重要文件及政策列表

（四）21世紀初十年間“市場化”進程進一步加速為特征的政策

進入21世紀之后，積極推動實訓基地從計劃培養向市場驅動轉變，并與國際接軌是這一階段文件的主要特征。在此基礎之上，進一步提出了“職教集團”的概念。通過聯合、連鎖、集團化等辦學模式，提高和增強職業學校的辦學能力，增加與行業、企業和社會的粘合度。通過辦學主體多元化的方式加強實訓、實習基地建設。按市場規律和教育規則，多形式、多渠道吸收投資，與社會、行業、企事業單位共同建設，努力構建多元化投資格局。該階段另一個顯著的特征是提出了“校企合作、工學結合”的概念。要求職業院校與企業緊密聯系，加強校企之間，校際之間的聯系，建設公共實訓基地。并提出“訂單培養”的校企合作形式。

（五）第五階段：2010年以來以“市場化細分化和專業化”為特征的政策

此階段校企合作共建實訓基地的相關政策呈現出進一步具體化和細分化的特點，更加注重市場需求的驅動作用。以此為基礎，要求職業教育與產業的“五個對接”：推進產教結合與校企一體辦學，以對接產業為切入點，強化職業教育辦學特色。以經濟社會發展需求為依據，堅持以服務為宗旨、以就業為導向，創新體制機制，推進產教結合，實行校企合作、工學結合，促進專業與產業對接、課程內容與職業標準對接、教學過程與生產過程對接、學歷證書與職業資格證書對接、職業教育與終身學習對接。政策文件的另一個顯著特征是積極支持各類辦學主體通過獨資、合資、合作等多種形式舉辦民辦職業教育，探索發展股份制、混合所有制職業院校。鼓勵企業和公辦職業院校合作舉辦混合所有制性質的二級學院。允許社會力量以資本、知識、技術、管理等要素參與辦學并享有相應權利，探索民辦職業院校實行職工持股。強化殘疾人中、高等職業學校專業特色，建好實習實訓基地，進一步加強對殘疾學生的指導。

表4　21世紀初十年政策及文件列表

表5　2010年以來重要政策及文件列表

圖2　　校企合作共建實訓基地政策演進歷程

綜上，通過分析可以看出，我國校企合作共建實訓基地的相關政策經歷了漫長的演進期（政策要點詳見圖2）。相關政策在嘗試向建設功能多元化的校企合作實訓基地靠攏的同時，也在朝著專業化建設的方向發展。事實上，在相關政策的指導和鼓勵下，校企合作共建實訓基地的建設已經取得較大的成績，且功能逐步走向多元化和細分化，逐漸統一了“教學、生產、研發、培訓和技能鑒定”等功能。實訓基地要整合現有價值鏈，抓住影響價值的關鍵環節，打破基地之間各自為政的局面，整合所有基地資源，為教育教學服務［5］。

三、現有政策存在的不足之處

教育政策具有高度的概括性和規范性特征，會通過抽象和概括的方式隱藏某些信息［6］。事實上，隨著市場經濟的發展，校企合作共建實訓基地由原先的政府主導逐步轉變為現代公司治理機制。當然，相關政策難免存在一定的不足之處。

（一）與國家戰略結合不緊密

現階段，校企合作共建實訓基地建設的相關政策文件尚未站在國家頂層設計的戰略高度，并未實現與國家戰略的緊密結合。校企合作共建實訓基地必須依靠國家戰略引領，才能取得長遠發展。我國正在加快轉變經濟發展方式，走創新驅動、內生增長的發展道路，這是我國應對外部需求持續走低、傳統競爭優勢逐步減弱、人口資源環境約束壓力不斷加大的新形勢的必然選擇。轉變發展方式，根本靠科技，基礎在教育，關鍵是人才①。校企合作共建實訓基地是國家技術技能人才的重要供給渠道之一，應在政策文件中體現其服務于國家戰略的能力。

（二）勞動力價值未能在政策文件中得到體現

“雙師型”教師隊伍的建設是校企合作共建實訓基地的重要組成部分，通過激勵手段調動教師的積極性，提升教學質量，是實訓基地能否成功的關鍵。現有的校企合作共建實訓基地建設相關政策文件中，關于“雙師型”教師勞動力價值的體現并不充分。事實上，合理的收入差距可以體現勞動力價值，從而調動其教學積極性，不斷提升其技術技能水平及教學理論功底。在現有的制度環境下，實訓基地教師的分配體制尚未發生根本性變革，從事教學及培訓服務的教師沒有市場化的勞動力價格形成機制，基礎性工資水平只能大致參照事業單位水平，總額核定標準較低，與同行業的專業培訓機構或企業人員相比差距較大，難以體現實訓基地“雙師型”教師的勞動力價值。

（三）管辦評分離未在政策中體現

在校企合作共建實訓基地的過程中，行政過渡干預的色彩依舊濃重，學校自主管理權限較少。如何尊重及保障學校和企業的辦學自主權，尚未在相關文件中得以體現。下一步政策文件指定的重點應該是理順政府、企業、學校、社會力量之間的關系，政府簡政放權，使校企合作共建實訓基地實現自主辦學，真正的適應市場的需求，從而達到提升生源質量、實現現代化管理、提升辦學水平的目的。改革和發展校企合作共建實訓基地，必須實現管、辦、評分離，才能達到實現實訓基地的規模、質量和效益的協調發展。

（四）治理方式和方法仍不完善

建立政府、行業、企業、個人、社會共同參與的基礎能力建設多元投資機制，探索發展股份制和混合所有制職業院校是未來發展的方向。同時，擴寬投資方式是實訓基地遵循市場機制，以公司化模式運營的要求。校企合作共建實訓基地相關文件中，對于治理機制的描述較為籠統，易導致實訓基地出現產權模糊、權責混亂、管理落后的現象。現代企業治理制度的缺失直接導致部分實訓基地缺乏核心競爭力，出現經營業績不佳甚至虧損的情況，最終影響實訓基地的健康發展。實訓基地的運營往往參照職業院校治理機制構建，缺乏現代化的企業制度理論指導。

四、政策創新

教育部和各級政府應在后續的政策文件中，應重點制定或補充關于校企合作共建實訓基地改革、發展和組織運營相關的政策文件。以加強實訓基地服務國家戰略的能力，規范運營過程中的治理。

（一）以培養緊缺人才為導向，適應國家戰略需求

相關的政策和文件應對校企合作共建實訓基地如何服務國家戰略提供指導。例如在制造業轉型背景下，我國提出了《中國制造2025》發展戰略，亟需新一代信息技術、高檔數控機床和機器人、航空航天裝備、海洋工程裝備及高技術船舶、先進軌道交通裝備、節能與新能源汽車、電力裝備、農機裝備、生物醫藥及高性能醫療機械和新材料人才。對于緊缺人才實訓基地的建設，國家應該在今后的政策中給予充分的引導，制定相關優惠措施，鼓勵企業和社會資本合作辦學向這些方面流動。此外，校企合作共建實訓基地的建設還可以與振興東北老工業基地、長江經濟帶、西部大開發和一帶一路等國家戰略相結合。

（二）建立實訓基地“雙師型”教師收入增長機制，增強激勵作用

現有收入分配機制因激勵機制的缺失，使實訓基地“雙師型”教師的收入受到限制。校企合作共建實訓基地不僅僅是辦學模式的突破，更應該是組織結構和治理模式的更新。因此在“雙師型”教師收入分配機制設計時，要將教師的收入與其勞動付出掛鉤，體現“多勞多得、優績優酬”的理念。績效工資是激勵機制的一個組成部分，單純通過績效工資改革難以達到提高教師積極性的目的。因此，校企合作共建實訓基地收入分配機制的改革，還需與人力資源改革同步推進。如教師招聘、流動、晉升、績效考核、崗位競聘等機制，實現收入的激勵上升與教師隊伍管理相結合。

（三）理順辦學主體關系，實現管辦評分離

實現管辦評的重點在于理順政府、學校、企業和社會的關系。政府簡政放權，做好政策指導與保障工作，以確保實訓基地規范辦學，認真落實國家教育方針。學校和企業以多種形式合作辦學，創新辦學體制、強化管理模式、調整課程結構、優化師資配置、加強校內外實訓基地軟硬件建設。社會中介機構則需建立完善的評價和測評體系，對學生的發展、教學質量、就業狀況、軟硬件條件、課程設置和教學質量等進行測評。還可引入“互聯網+”的測評機制，廣泛吸引學生家長、合作企業員工進行測評，多方面吸取意見。

（四）完善治理結構，建立現代管理制度

解決經營權和管理權分離所產生的代理沖突是公司治理的核心問題。校企雙方應嚴格按出資比例的大小分配話語權，設立董事會、監事會、經理層、教學管理委員會等機構，并對其權利和義務做出規定。校企合作政策文件應該為實訓基地的治理模式提供一個新的思路：以促使實訓基地適應市場化的競爭為目的，運用現代化的“自主經營、獨立核算、自負盈虧”治理制度進行管理和運營。必須建立“產權歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢”的現代實訓基地管理制度，實現“科學管理、自負盈虧、按股分紅”的治理模式。

［1］施旭.話語分析的文化轉向：試論建立當代中國話語研究范式的動因、目標和策略［J］.浙江大學學報（人文社會科學版），2008（1）：131-140.

［2］張海柱.公共政策的話語建構：來自國家合作醫療決策的經驗（1990—2003）［J］.公共管理評論，2013 （2）：23-42.

［3］MarstonG.Socialpolicyanddiscourseanalysis：policychangeinpublichousing［M］.England：AshgatePublishingLimited，2004.

［4］呂源，彭長桂.話語分析：開拓管理研究新視野［J］.管理世界，2012（10）：157-171.

［5］付永生，閻衛東.高等職業院校校內生產性實訓基地價值鏈構建［J］.現代教育管理，2014（9）：93-95.

［6］余清臣.教育理論的話語構建——通達教育實踐之路［J］.教育研究，2015（6）：11-18.

責任編輯劉揚軍

孫誠（1961-），女，北京人，中國教育科學研究院職業技術與繼續教育研究中心主任、研究員，研究方向為人力資源、職業教育與繼續教育；姜澤許（1985-），男，中國教育科學研究院職業技術與繼續教育研究中心助理研究員，研究方向為職業教育、人力資源管理。

全國教育科學“十一五”規劃2010年度教育部重點課題“校企合作共建實訓基地研究”（編號：GKA103004），主持人：孫誠。

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1001-7518（2015）28-0072-06