職業(yè)教育混合所有制改革中制度阻力研究

□王　　坤

職業(yè)教育混合所有制改革中制度阻力研究

□王坤

職業(yè)教育混合所有制改革在推進過程中因制度沖突而產(chǎn)生阻力問題，主要表現(xiàn)在正式制度之間、正式制度與非正式制度之間、教育制度與其他制度之間以及正式制度與教育理念之間產(chǎn)生的沖突所引發(fā)的阻力等。在職業(yè)教育教育混合所有制改革過程中，如何避免國有資產(chǎn)流失、在教育的公益性與資本的逐利性之間取得平衡、維護參與者合法權(quán)益，需要明確混合所有制改革的價值訴求，完善法律法規(guī)，在教育公益性與資本逐利性之間找到契合點。

職業(yè)教育；混合所有制；制度阻力

正如哈耶克所言 “制度本身提供博弈規(guī)則”［1］，一項好的制度“應(yīng)該支持政府利益，考慮學(xué)校利益，兼顧學(xué)生利益，以平衡國家利益、公共利益、教育組織利益、個人利益的關(guān)系”。［2］單一的公辦職業(yè)院校，在資產(chǎn)的處置方面受制于現(xiàn)行國有資產(chǎn)的管理制度，在人才引進方面受制于事業(yè)單位人事聘用制度，在人才培養(yǎng)方面受制于現(xiàn)行公辦職業(yè)院校的人才培養(yǎng)體制，導(dǎo)致我國公辦職業(yè)院校發(fā)展活力普遍不足、機制僵硬，不能及時回應(yīng)時代發(fā)展對職業(yè)教育的訴求。單一的民辦職業(yè)院校，發(fā)展資金有限，不能及時得到國家的有效支持，在招生與就業(yè)、人才引進等方面缺乏吸引力，導(dǎo)致師生規(guī)模上不去，很難做大做強。

一、制度沖突引發(fā)的混合所有制改革阻力

一是正式制度之間的沖突。正式制度是指利益相關(guān)者為了特定目的，有意識建立起來并經(jīng)過相應(yīng)機構(gòu)認定頒發(fā)的各種制度的總稱。統(tǒng)治階級賦予了正式制度相應(yīng)的權(quán)威性，包括法律法規(guī)、規(guī)章制度和政策契約等。在混合所有制改革中，雖然國家已經(jīng)頒布了《民辦教育促進法》及其相應(yīng)實施條例，但其中仍然存在許多不完善之處。如《民辦教育促進法》一方面規(guī)定“不以營利為目的”，另一方面又規(guī)定出資人可以獲取“合理的回報”，這本身就具有一定的矛盾性。［3］如民辦職業(yè)院校的利潤回報性與教育機構(gòu)的非營業(yè)性的沖突。根據(jù)《民法通則》第三章的規(guī)定，將法人分為 “企業(yè)法人、機關(guān)事業(yè)單位、社會團體法人”，民辦職業(yè)院校屬于“民辦非企業(yè)”的類別，但現(xiàn)行的民法通則中并沒有這一類別。1995年頒布的《行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理辦法》并未明令廢止，第二十一條對用非經(jīng)營性資產(chǎn)對外投資、入股、合資、聯(lián)營做出了規(guī)定。2005年頒布的《事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法》作為該規(guī)章的繼承，并沒有“非經(jīng)營性轉(zhuǎn)經(jīng)營性”的規(guī)定，僅提及事業(yè)單位國有資產(chǎn)可自用或出租、出借、對外投資和擔(dān)保。舊的法規(guī)未提及“非經(jīng)營性轉(zhuǎn)經(jīng)營”性資產(chǎn)的性質(zhì)，而新的法規(guī)又根本未提及，以至于職業(yè)教育混合所有制改革中亂象叢生，國有資產(chǎn)流失現(xiàn)象時有發(fā)生。［4］

二是正式制度與非正式制度之間的沖突。非正式制度是指在特定的時空里，一定的人群經(jīng)過長期的共同生活和社會交往，所形成的大家共同遵守的行為準則，包括意識形態(tài)、價值理念、文化傳統(tǒng)、風(fēng)俗習(xí)慣等，它是對人們的行為產(chǎn)生非正式約束的規(guī)則。［5］在職業(yè)教育混合所有制改革過程中，人們既受到正式制度的約束，也會受到非正式制度的深刻影響。有部分人認為公辦職業(yè)教育混合所有制改革，就是為了吸納社會民間資本，大幅度地提高學(xué)費，從而獲得高額“利潤”。從北京市政協(xié)組織的《民辦教育調(diào)查問卷分析報告》中“民辦高校投資者的合理回報”調(diào)查問卷來看，大部分人都認為民辦高校要有相應(yīng)的投資回報，這表達了公眾對民辦教育盈利性的普遍共識。［6］而在對待公辦教育問題上，人們往往會把教育的公益性與盈利性對立起來，當(dāng)民辦教育與公辦教育混合辦學(xué)時，人們對混合所有制職業(yè)教育的公益性產(chǎn)生了懷疑，這樣的懷疑會導(dǎo)致人們在參與職業(yè)教育混合所有制改革過程中積極性不高，延緩了改革的進度。

三是改革推行的教育制度與社會的其他制度之間的沖突。任何一項教育改革的最終執(zhí)行者，是廣大基層一線的教師員工，在教育改革中，如果他們的合法權(quán)益得不到保障甚至受損，勢必會對改革進行抵制，從我國基礎(chǔ)教育的“新課程”改革效果的大打折扣可以看出這點。職業(yè)教育混合所有制改革也一樣，從狹義的角度來看，民辦學(xué)校與民營資本不叫混合，公辦學(xué)校與國有資本不叫混合，只有公辦學(xué)校和民營資本或民辦學(xué)校與國有資本才叫混合。而這樣的混合所有制是建立在產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上，面對共同擁有的產(chǎn)權(quán)，怎樣定位教師員工的身份待遇問題，成了一個很大的問題。這背后涉及到事業(yè)編制、職稱評定、社會養(yǎng)老保險、公積金等一系列問題。事業(yè)編制外的員工工作周期短、流動性頻繁、思想不穩(wěn)定和工作熱情低，編制外用員工在聘用與解雇方面具有極大的隨意性，而這與《勞動合同法》的第10條、14條、39條、40條等條款所規(guī)定的人員聘用與解雇產(chǎn)生了一定的沖突［7］，由此產(chǎn)生的制度阻力，會直接影響到基層一線編制內(nèi)外教職工對混合所有制改革的支持力度。

四是職業(yè)教育混合所有制改革的 “制度與理念沖突”而產(chǎn)生的阻力。往往表現(xiàn)為制度與理念的矛盾、脫節(jié)、錯位等。在我國長期的學(xué)校辦學(xué)過程中，已經(jīng)形成了一種“非公即私”的固有觀念，這嚴重影響了職業(yè)教育混合所有制改革的進程。從改革實踐中可以看出，許多專家學(xué)者、職業(yè)學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)、師生員工都對職業(yè)教育混合所有制改革表現(xiàn)出很大的擔(dān)憂與顧慮，比如公辦學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)心混合所有制改革是否會造成國有資產(chǎn)流失，自己會不會由此被追責(zé)；廣大公辦教職員工擔(dān)心混合所有制改革后，自己的事業(yè)編制身份是否會被取消，由此引發(fā)的一系列待遇是否會隨之消失等等。從上到下的種種顧慮，會導(dǎo)致混合所有制改革在執(zhí)行過程中效果大打折扣，甚至因為大家的擔(dān)心與阻擾而使整個改革過程最終夭折。

二、混合所有制改革中制度阻力原因分析

要想更好地理解職業(yè)教育混合所有制改革中因制度沖突而產(chǎn)生的阻力問題，需要追本溯源，從哲學(xué)的視角尋找有效的理論支撐。復(fù)雜理論認為“在最謹慎的探究基礎(chǔ)上所采取的適當(dāng)行為，也很容易產(chǎn)生完全無效的和不適當(dāng)?shù)慕Y(jié)果。”［8］恩格斯提出了著名的“歷史合力動力論”，即“最終的結(jié)果總是由許多單個意志的相互沖突中產(chǎn)生出來，任何一個人的愿望都會受到任何另一個人的妨礙，而最后出現(xiàn)的結(jié)果就是誰都沒有希望過的事物。”［9］在職業(yè)教育混合所有制改革過程中，由于受各種因素的影響，很可能產(chǎn)生不符合預(yù)期或相反的結(jié)果。如下圖所示：

圖1　　恩格斯的歷史合力動力論

在職業(yè)教育混合所有制改革過程中，當(dāng)涉及到公辦學(xué)校與民營資本混合辦學(xué)時，必然涉及到國有資產(chǎn)的管理和處置問題。在職業(yè)教育混合所有制改革過程中，如何避免民營合作方利用各種手段將國有資產(chǎn)權(quán)益轉(zhuǎn)化為非國有資產(chǎn)權(quán)益，或以國有資產(chǎn)損毀、消失的形式形成流失。［10］在職業(yè)教育混合所有制改革過程中，必然面臨公辦職業(yè)院校國有資產(chǎn)流失的風(fēng)險問題，現(xiàn)行法律體制對職業(yè)教育混合所有制改革的缺位，往往會導(dǎo)致具有逐利本性的民營資本鉆法律空子，通過股權(quán)分割、虛報民營資本份額、夸大民營資本價值等方式攫取國有資產(chǎn)。如果職業(yè)教育混合所有制改革非但沒有激發(fā)辦學(xué)活力，而是導(dǎo)致公辦職業(yè)院校國有資產(chǎn)流失，就會職業(yè)教育混合所有制改革的初衷背道而馳，這樣的擔(dān)心并非毫無依據(jù)，而是在前期中小學(xué)和國有企業(yè)“轉(zhuǎn)制”過程中時有發(fā)生。

民營資本的逐利性導(dǎo)致教育投資者以自己的利益為出發(fā)點和落腳點，通過市場經(jīng)濟的運作，實現(xiàn)自身利益最大化，當(dāng)各種利益發(fā)生沖突和矛盾時，其往往僅從自身利益做出抉擇。教育的根本目的是培養(yǎng)人，是從文化、精神、體質(zhì)等方面開發(fā)人的潛能，從而更好造福人類社會，為人類的生存和發(fā)展創(chuàng)造更好的各種基本條件。［11］就職業(yè)教育的發(fā)展來說，破解職業(yè)教育改革發(fā)展難題的關(guān)鍵就是要“提升職業(yè)教育公益性”，這是現(xiàn)階段職業(yè)教育改革發(fā)展中必須解決的首要問題。［12］股份制是混合所有制改革的基石，公司化的管理是職業(yè)教育混合所有制改革繞不開的問題，如果不注意運用一系列法律規(guī)章制度來規(guī)范混合所有制院校的辦學(xué)行為，極有可能出現(xiàn)民辦大股東為了追求自身利益最大化，而損害職業(yè)教育公益性的情況發(fā)生。

因此，各種與職業(yè)教育混合所有制改革相關(guān)的制度設(shè)計，都必須考慮職業(yè)教育制度的背景環(huán)境，在具體的制度要求和制度背景環(huán)境之中取得某種平衡。［13］從本質(zhì)上來說，職業(yè)教育混合所有制要服務(wù)于“激發(fā)辦學(xué)活力”的價值訴求，由此導(dǎo)致支持與反對者之間的沖突，突出盈利性必然意味著職業(yè)教育公益性要做出讓步，與職業(yè)教育相關(guān)的制度會存在一定的矛盾與沖突。

三、消除職業(yè)教育混合所有制改革中制度阻力的路徑

（一）明確職業(yè)教育混合所有制改革的價值追求要使混合所有制改革的制度阻力最大化降低，改革參與者必須明晰混合所有制與現(xiàn)行教育制度的價值追求。教育制度并非機械的純粹性規(guī)則，而是目的性與工具性的統(tǒng)一，教育制度建設(shè)應(yīng)為人的發(fā)展創(chuàng)造有效的激勵或約束機制。［14］從現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)理論的視野來看，公辦職業(yè)院校產(chǎn)權(quán)制度安排效率低下，收益權(quán)的不明晰導(dǎo)致動力不足，亟需從職業(yè)院校組織機構(gòu)內(nèi)部效率和外部制度環(huán)境之間建立必要的聯(lián)系［15］。

在社會經(jīng)濟高速發(fā)展的過程中，從有利于促進職業(yè)教育混合所有制改革開展的角度出發(fā)，達成價值共識是職業(yè)教育混合所有制改革的基礎(chǔ)。席冬梅等認為“混合所有制是職業(yè)教育活力所在”［16］，李艷華等認為“探索發(fā)展混合所有制職業(yè)院校，是激發(fā)職業(yè)教育辦學(xué)活力的正確選擇。”［17］就我國職業(yè)教育的發(fā)展現(xiàn)狀來看，“激發(fā)職業(yè)教育辦學(xué)活力”是職業(yè)教育混合所有制改革的根本價值追求，這是職業(yè)教育混合所有制改革必須明確的前提。所謂“職業(yè)教育辦學(xué)活力”就是職業(yè)院校在相應(yīng)的法律體系范圍內(nèi)認真履行社會責(zé)任，開展職業(yè)教育人才培養(yǎng)和科學(xué)研究、全面為社會服務(wù)的積極狀態(tài)。辦學(xué)活力的強弱，直接體現(xiàn)了職業(yè)院校自主權(quán)的大小［18］。

（二）完善相應(yīng)的法律法規(guī)

從現(xiàn)行的法律體系來看，現(xiàn)有的《高等教育法》、《職業(yè)教育法》、《民法通則》、《民辦教育法》等法律規(guī)章，字里行間并無混合所有制的相應(yīng)表述。從法律層面來看，我國并不存在嚴格意義上的“混合所有制”，因此，要想在職業(yè)教育領(lǐng)域進行混合所有制改革，必須先對相關(guān)法律法規(guī)進行修訂，增加混合所有制的相關(guān)內(nèi)容。

我國的根本大法《憲法》以及教育發(fā)展的根本法律《教育法》中，都缺乏職業(yè)教育混合所有制改革的法律依據(jù)，這與國家在頂層設(shè)計方面不斷促進職業(yè)教育混合所有制改革的努力相脫節(jié)。在職業(yè)教育混合所有制改革過程中，應(yīng)當(dāng)積極總結(jié)提煉混合所有制改革的政策性文本，使之逐漸上升為帶有規(guī)范性的法律規(guī)章，這樣有利于增強其法律效力。

為了防止混合所有制改革中國有資產(chǎn)的流失，應(yīng)當(dāng)明確公辦職業(yè)院校國有資產(chǎn)的權(quán)利主體，制定國有資產(chǎn)監(jiān)管的法律規(guī)章，從我國國情出發(fā)，可賦予省級人民政府處置教育資產(chǎn)的主體資質(zhì)，劃分中央與省級政府處置教育資產(chǎn)的權(quán)限。參照國務(wù)院《國有資產(chǎn)評估管理辦法》和財政部《國有資產(chǎn)評估核準管理辦法》，全面做好公辦職業(yè)院校的“驗資”工作，科學(xué)界定各類公辦職業(yè)院校的資產(chǎn)，做到依法依規(guī)、有章可循。

同時，我們還應(yīng)當(dāng)積極制定保障職業(yè)教育混合所有制改革的單行配套法，包含職業(yè)教育混合所有制改革的制定機制、運行機制和評估機制等，如《職業(yè)教育混合所有制改革合作促進法》、《職業(yè)教育混合所有制改革國有資產(chǎn)管理條例》、《職業(yè)教育混合所有制改革員工權(quán)益保障條例》等，以此來優(yōu)化職業(yè)教育混合所制改革環(huán)境［19］。只有先進行頂層設(shè)計和制度安排，健全法律法規(guī)，打通各種法律規(guī)章之間對職業(yè)教育混合所有制規(guī)定的壁壘，才能夠為職業(yè)教育混合所有制改革保駕護航［20］。

（三）正確處理教育公益性與逐利性的沖突

職業(yè)教育的公益性是指滿足社會或群體中全體成員或大多數(shù)成員對職業(yè)教育的需求，能夠?qū)崿F(xiàn)他們的共同目的，代表他們的共同意志，使其共同受益。職業(yè)教育的公益性特征是否明顯，直接關(guān)系到整個國家責(zé)任的大小和辦學(xué)規(guī)模格局，是一個直接關(guān)系到職業(yè)教育可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略性問題［21］。為了控制混合所有制中引入資本的逐利性對職業(yè)教育公益性的侵蝕，應(yīng)當(dāng)將公益性作為職業(yè)教育混合所有制設(shè)立的最終落腳點，在投資主體和辦學(xué)主體關(guān)于教育質(zhì)量改善的問題上達成共識，職業(yè)院校要通過一定的治理機制來保障學(xué)校的公益性。

職業(yè)院校通過混合所有制改革，其利益相關(guān)者涉及范圍會進一步擴大，包括政府、公辦民辦投資人、公辦民辦教職工、學(xué)生及家長、社區(qū)和產(chǎn)學(xué)研相關(guān)者。在混合所有制改革過程中，相關(guān)政策的制定、實施和評價應(yīng)當(dāng)權(quán)衡利弊，兼顧各方利益，將《民辦教育促進法》中允許的“合理回報”與公辦教育中的“公益性”有機結(jié)合，在實現(xiàn)相關(guān)者利益的基礎(chǔ)上達到教育公益性的最大化。

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責(zé)任編輯韓云鵬

王坤（1979－），男，云南鎮(zhèn)雄人，云南師范大學(xué)職業(yè)技術(shù)教育學(xué)院講師，博士，研究方向為職業(yè)教育課程政策、校企股份制合作。

云南省教育廳科研基金項目“云南職業(yè)教育發(fā)展中的混合所有制研究”（編號：2015Y112），主持人：王坤；云南省教育廳課題“云南省公辦地方本科院校轉(zhuǎn)型發(fā)展中校企股份制合作辦學(xué)研究”（編號：2015BZGB02），主持人：王坤；云南師范大學(xué)校級課題“新中國中等職業(yè)教育課程政策研究”（編號：02000205020503016），主持人：王坤。

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1001-7518（2015）28-0012-04