中國農村生態文明建設政策的制度分析

劉曉光　侯曉菁

摘要 農村生態文明建設的本質問題是農村發展方式的改變和農民生活方式的變革，相關政策體系應在系統的制度框架下進行評價。基于制度理論的規制、規范和文化-認知等三要素分析框架，借助內容分析方法，分析了當前中國農村生態文明建設政策在源頭預防、過程控制、損害賠償、責任追究等方面的文本，并以2013和2014年在蘇北地區的調查結果作為例證。在宏觀層面，首先從五個維度對中國240件生態文明建設政策的文本形式進行了定性分析，發現在時間維度上，中國權威部門對生態文明建設問題的關注度不斷提高，但部分法律亟待修訂；在政策效力維度上，中國生態文明建設政策制定主要是以職能部門為主；在政策主題維度上，中國生態文明建設政策的范圍和層次有待擴展，政策保障機制有待完善；在政策體例維度上，原則性的政策較多，具體操作層面的政策較少；在特別說明維度上，中國生態文明建設政策具有一定的連續性和穩定性。在微觀層面，根據政策的權威性、時效性和影響力，選取了其中12件具有代表性的農村生態文明建設政策，利用制度分析框架對這些政策的文本實質進行了定量分析，發現中國現行農村生態文明建設政策中存在規范性要素較多且結構不平衡；規制性要素總量不足且農村生態文明建設政策的主動性較弱；文化-認知要素缺乏且缺少對農村生態文明建設政策的宣傳教育等問題。最后，從提高規制性要素總量，增強農村生態文明建設政策的主動性；平衡規制性要素結構，提高農村生態文明建設政策的可操作性；以及重視文化-認知性要素，加強農村生態文明建設政策的宣傳教育等三個方面給出針對性的政策建議。

關鍵詞 農村；生態文明；政策；制度分析

中圖分類號 X01 文獻標識碼 A 文章編號 1002-2104（2015）11-0105-08

農村生態文明建設本質上是農村發展方式的轉變和農民生活方式的變革，表征著未來中國可持續發展的方向。在江蘇省蘇北地區的調研發現：農村土壤污染嚴重；工業廢水、生活污水肆意排放，水污染蔓延；生活垃圾雜亂堆放，固體廢棄物污染日趨加重；秸稈焚燒使農村空氣質量下降，部分鄉村成為傳染性疾病高發區。農村生態系統退化，生態文明建設形勢嚴峻，制約著經濟、社會的可持續發展和美麗鄉村目標的實現。而政策為改革提供條件保障、行為準則和方向指引。只有實行最嚴格的制度、最嚴密的法治，才能為生態文明建設提供可靠保障[1]。建設生態文明，必須建立系統完整的生態文明制度體系[2]。要加快建立系統完整的生態文明政策體系，基本形成源頭預防、過程控制、損害賠償、責任追究的生態文明政策體系，自然資源資產產權和用途管制、生態保護紅線、生態保護補償、生態環境保護管理體制等關鍵制度建設要取得決定性成果[3]，這些政策意見表明了生態文明建設政策的嚴峻性和緊迫性。據不完全統計[4]：當前中國環境保護法等綜合性的法律和部門規章有13件；環境污染防治方面的政策文件共有71件；自然資源與生態保護方面的政策文件共有34件；環境標準與檢查方面共有42件，其中環境監督執法的部門規章有12件；農村與城市環境保護方面政策文件共計13件，其中關于農村環境保護的部門規章有6件。在現行生態文明政策中，對農村生態文明建設有一定程度的關注：有4部農業面源污染防的專門法規，在《環境保護法》、《農業法》等法律和地方性政策中，也不同程度地涉及了農村生態文明建設的內容，初步構建起了農村生態文明建設政策的制度框架。國內外學術界更從多角度關注了中國生態文明建設政策的現狀、問題和路徑。李仙娥、郝奇華指出中國生態文明制度建設中存在多重路徑依賴現象與鎖定效應，生態文明制度有效供給不足[5]。洪大用、馬芳馨指出，中國長期存在的城鄉二元社會結構，造成農村的環境保護長期受到忽視，在政策、組織體系、人員配備及基礎設施方面供給不足，進而使農村面源污染失控[6]。任曉冬、高新才認為中國農村環境政策沿用了城市環境治理的思路，存在制訂過程中缺少村民參與、操作層面忽視環境保護與社區發展的有機結合、資源投入未考慮村民需求等問題[7]。宋燕平、費玲玲將中國農業環境政策發展分為初步制定、力度加大和轉型發展等三個階段，并指出其演變特征和脆弱性[8]。Beyer認為在宏觀的環境法律和政策上，一些創新性的條款促進了農村環境改善，同時在法律條文、政策執行和公眾參與方面存在的問題影響了這些法律和政策的效力[9]。李國平等運用契約涉及理論分析指出，中國環境規制具有波動性，要保證環境規制部門的獨立性[10]。俞海等強調建立最嚴格的環境保護制度要從制度的目標、體系、執行和考核等要素出發[11]。孟偉、孫啟宏指出了新環境保護法出臺后中國環境管理制度需加強頂層設計[12]。既有研究從豐富的理論視角明晰了農村生態文明建設政策的復雜性和深刻的社會結構背景。公共政策是對社會價值的權威性分配，必須在系統的制度框架下進行決策。基于制度分析的研究，將有助于理解當前中國農村生態文明建設政策在實施中屢屢失效的原因，有助于把握農村生態文明建設政策的核心要素，有助于較為全面地認識農村生態文明建設政策。本文將借助制度分析框架，分析當前中國農村生態文明建設政策在源頭預防、過程控制、損害賠償、責任追究方面的文本，并以2013和2014年在蘇北地區的調查結果為例證，佐證當前農村生態文明建設政策在制定和實施中存在的問題，為完善農村生態文明建設政策體系提供參考。

1 分析框架與數據來源

制度理論為現代社會科學提供了更為深刻的觀察視角，在經濟學、政治學、社會學等領域有著廣泛的應用。斯科特在梳理分析各種理論視角的基礎上，將制度定義為：為社會生活提供穩定性和意義的規制性、規范性、和文化-認知性要素，以及相關的活動與資源[13]。他指出，規制、規范和文化-認知是制度的三大基本要素，這些要素促進了制度傳播、維持和再生產過程，是制度結構的重要建筑材料，并提供了具有彈性的框架來指引行為和有效地抵制變遷[13]。制度在對行為進行制約、禁止的同時，也會對行動者及其活動產生支持與使能作用[13]。

規制性要素的核心包括強制性暴力，獎懲和權宜性策略。其擴散機制是強制，主要指標有規則、法律和獎懲。在這一要素影響下，制度系統得到監管和獎懲權利的支持，這種權利伴隨畏懼、內疚感，或者伴生高尚、清白、堅定等情感，就使得制度變成一種流行且具有支配作用的制度[13]。規制性要素在政策文本中以“必須”、“禁止”、“不得”等概念來體現。譬如《中華人民共和國環境保護法》第四十九條：禁止將不符合農用標準和環境保護標準的固體廢物、廢水施入農田。

規范性要素存在說明性、評價性和義務性的維度。其擴散機制是規范，即規范性的規則，包括價值觀，主要指標有合格證明與資格承認、人們行為受道德約束、心理上產生羞恥和榮譽感[13]。該要素在政策文本中以“應該”、“規范”、“規定”、“標準”等概念來體現。譬如《畜禽養殖污染防治管理辦法》第六條：禽畜養殖場的環境影響評價報告書應規定禽畜廢渣綜合利用方案和措施。

文化-認知要素構成了關于社會實在的性質的共同理解，以及構建意義的認知框架。其擴散機制是模仿，指人們在社會中形成視若當然，可以共同理解的信念。主要指標有共同信念、共同行為邏輯、同形，情感上產生確定或惶惑感[13]。文化-認知性要素在農村生態文明建設政策中主要指人們關于農村生態文明的共同理解，以及由此建立起來的認知框架。該要素在政策文本中以“傳播”、“引導”、“宣傳”、“教育”等概念體現，譬如《關于加強環境保護工作的規定》中第十條：地方各級政府要加強宣傳教育、增強各級領導干部和人民群眾的環境意識。

制度效力的實現是制度三大核心要素的顯現并相互作用的結果。政策文本分析的主要目的是揭示文本所建構的社會關系結構，這種深層次矛盾和結構的揭示需要通過對政策文本的“解碼”來實現[14]。本文對政策文本的“解碼”，是通過對現行政策中制度要素的分析，揭示影響制度效力發揮的社會關系結構。這種“解碼”是對研究變量的概念化和操作化，它可分為文本形式（非規范性）和文本實質（規范性）內容的“解碼”。借鑒政策文本分析的既有研究[14]，本研究把當前中國農村生態文明建設政策的研究變量結構表示如表1。

本研究分析政策文本主要來自國務院法制辦公室2014年編制的《中華人民共和國環境法典》，以及萬方數據庫、法律政策庫和北大法寶等網絡資源，并于2014年12月13-15日和2015年3月26日分別進行了檢索和核對。

2 當前中國農村生態文明建設政策的現實表現2.1 生態文明建設政策的文本形式分析

政策體系的完善是個持續的過程。當前中國生態文明建設政策，在政策權威性、政策價值、政策主題等方面仍有亟待改進之處。

2.1.1 從時間維度分析

中國權威部門對生態文明建設政策關注度不斷提高，但農村地區的生態文明建設卻缺乏制度約束。農村生態文明建設政策存在不少法律空白，如節能評估審查、節水、應對氣候變化、生態補償、濕地保護、生物多樣性保護、土壤環境保護等方面的法律法規匱乏。部分法律制定的時間久遠，已不能滿足當前生態文明建設的要求；生態文明建設的體制、職能和部分管理政策在環境法律中并沒有得到明確和細化。依據全國人大及其常務委員會試行、頒布、修訂生態文明建設相關法律的頻數，可將中國生態文明建設政策歷程分為三個階段：1976-1997年為起步探索時期，頒布了13部相關法律，生態文明問題得到關注，但尚未成為政策關注的重點；1997-2010年為快速發展時期，2007年黨的十七大報告首次明確提出建設“生態文明”的目標，相關政策制定件數快速上升，有將近24部相關法律試行、實施和修訂；2010年至今為穩步完善時期，政策制定數量趨于穩定，內容逐漸豐富，新環保法等修訂案增加，繼而提出“要加強生態文明制度建設，完善最嚴格的環境保護制度”。

2.1.2 從政策效力維度分析

統計發現，中國生態文明建設政策制定主要是以職能部門為主。需要指出的是，考慮到國務院相關部委經歷過多次重組，統計時已將職能相近部委的數據合并，如環 境保護部與國家環保總局、林業部與國家林業局等。環境保護部制定了一半以上的相關政策，與生態文明建設密切相關的農業部、國家林業局等部門參與程度有限；權威性較大的全國人大及其常務委員會、中共中央及國務院制定了約31.25%的政策，說明了最高權威對生態文明建設政策的重視；部門聯合發文共計21件，多以兩個部門聯合為主，部門間的協作和聯動程度不足，影響政策的執行效力。

2.1.3 從政策主題維度分析

當前生態文明建設政策的范圍和層次還有待擴展，政策保障機制尚待完善。統計發現，中國近些年來制定的生態文明建設政策主題主要集中在環保綜合與污染防治方面，共占總數的77.12%，缺少環境監測、環境質量標準、環保糾紛以及違法處理、排污申報登記以及費用的征收管理等方面的政策；自然資源資產產權制度和用途管制制度尚未建立。蘇北地區的調研也佐證了這一點：村民所關心的生態文明建設政策主題與農村生態文明建設政策的主題不相匹配：34.30%的農民最關心人居環境建設，32.90%的農民最關心生態產業發展，19.90%的農戶最關心生態環境建設[15]。對于中國現行農村生態文明建設政策所強調的環境綜合治理和污染防治，村民卻較少關注。與村民的訪談中也反映出農村地區的生態文明建設政策不全面，地方政策對鄉鎮企業的約束力不夠，缺少嚴格的環境準入制度和鄉鎮企業排污標準，“違法成本低，守法成本高”的思想盛行，嚴重影響農村生態文明建設政策的實施。

2.1.4 從政策體例維度分析

原則性的政策較多，具體操作層面的政策較少。在分析的240件政策文本中，“辦法”共計43件，占總數的17.92%，且主要由環境保護部制定；其次是“批復/復函”，共計28件，約占政策總數的11.67%，由全國人大頒布的“法律”，共計25件，大約占政策總數10.42%；“條例”共計22件，大約占9.17%；而“通知”、“決定”、“綱要”、“規定”等政策體例相對較少，分別占總數的7.92%、7.92%、5.83%、7.50%；“標準”、“細則”、“準則”、“章程”等工具性體例的政策文本較為缺乏，分別占總數的2.50%、0.83%、0.42%、0.42%，譬如：農村生態文明建設政策還未建立能耗、水耗、地耗、污染物排放、環境質量等方面的標準。

2.1.5 從特別說明維度分析

盡管政策應具有一定的連續性和穩定性，但一些生態文明建設政策亟待修訂、調整。總體來看，“試行”、“貫徹執行”等特別說明性政策主要由環境保護部（原國家環境保護總局）制定，農業部、建設部等相關部門對政策的特別說明較少。與生態文明相關的政策中，有特殊說明的政策文本92件，占政策總數的38.33%。其中有39項特別說明是“試行”、“暫行”、“試辦”，占生態文明建設政策總數的16.25%，占特別說明性政策總數的42.39%；有10項政策的提出是為了貫徹某個具體政策或者中央精神而制定的，占政策特殊說明總數10.87%；政策發生變更（包括終止、修改、調整等）的數量為29，占生態文明政策總數的12.08%（見表2）。現實中，土地管理法、大氣污染防治法、水污染防治法、節約能源法、循環經濟促進法、礦產資源法、森林法、草原法、野生動物保護法等法律中存在不符合農村生態文明建設政策要求的條款，亟待修訂[3]。

2.2 農村生態文明建設政策的文本實質分析

制度理論中制度三要素的分析框架，為探究政策文本實質提供了更為有力的視角和工具。基于對目前中國生態文明政策整體情況的文本形式分析，為更為集中地展現農村生態文明建設政策文本的實質，本研究根據農村生態文明建設政策的四個方面：源頭預防、過程控制、損害賠償、責任追究等，考慮到政策的權威性、時效性以及影響力等三個因素，從240件政策文本中選取了12件與農村生態文明建設相關且具有較強權威性、時效性和較大影響力的代表性政策文本進行了定量分析（見表3）。

2.2.1 規范性要素較多且結構不平衡

本研究將規范性要素操作化定義為“應、應當”、“規范、規定”、“標準”等關鍵特征詞，詞頻數占到說明詞總數的64.79%，其中“標準”只占到15.36%，而“應、應當”則占到37.39%。這表明現有的農村生態文明建設政策總體上制度力度偏軟，與建立最嚴格的環境保護制度相左；在結構方面，“標準”、“規范”等具體可操作的內容欠缺。由于“應當”之類的詞不具有強制性，制度中“標準”、“規范”欠缺，導致農村生態文明建設政策的操作性、目標的可達性不足。

蘇北地區的調研結果也顯示，農村生態文明建設政策中，在源頭預防、過程控制、損害賠償、責任追究等方面缺乏規制性標準，存在建設標準與污染監測標準管理“軟”、標準體系“亂”、標準水平“低”的問題。具體表現為：①農村生態文明建設政策中源頭預防標準不嚴格，農村生態紅線制度不規范，缺乏嚴格的環境準入制度；②過程控制政策中缺少嚴格的環境檢測標準，缺乏符合不同區域農村地區生態文明建設要求的環境保護目標體系、統計體系與核算制度；未設立農村地區的環境監察機構；③損害賠償標準不規范，對鄉鎮企業污染懲罰力度輕，導致鄉鎮企業重經濟效益，輕環境保護，不惜以犧牲公共資源和環境為代價換取經濟效益，“寧交罰款，不治污染”的現象普遍，農村經濟發展的資源環境代價高；④責任追究標準不全面，農村地區生態風險評估標準不足，未建立農村生態風險民意溝通和利益訴求機制。

2.2.2 規制性要素總量不足且政策主動性較弱

在樣本政策文本中，“禁止、嚴禁”、“不得”、“必須”等規制性要素詞頻數占到說明詞總數的20.10%，其中“必須”等表現政策主動性的關鍵特征詞占總數的6.78%。從總量上看，規制性要素在農村生態文明建設政策中占比重不大，體現出相關政策的強制力不足；同時，規制性要素中“禁止、嚴禁”、“不得”等限定性關鍵詞比例要高于“必須”等主動性關鍵詞，表明政策主體介入政策行為的程度有限。

蘇北地區調研情況也顯示，在源頭預防、過程控制、損害賠償、責任追究等方面的規制性要素不足，政策主體主動性缺乏。①在源頭預防方面，對于本村農業面源污染治理而言，24.9%的農戶比較滿意，10.8%的農戶感覺不太滿意；對于污水處理方面，19.5%的農戶感覺不太滿意，24.5%的農戶感到比較滿意，且有21.7%的農戶認為本村生態環境最急需改進的是農村生活污水，20.9%的農戶認為是農村生活垃圾，而19.5%的農戶認為是農業面源污染最需要改進[15]；②在過程控制方面，缺乏以環境容量為基礎、以環境質量為導向的嚴格的污染物總量控制制度；缺乏具體可執行的、對日常生活以及鄉鎮企業的污染物排放進行有力監管和行政執法的制度；③在損害賠償方面，蘇北農村地區沒有針對農村生態破壞行為的監督管理以及執法部門，缺乏對違背農村生態文明建設政策要求的單位和個人的有力處罰制度；缺乏農村生態文明建設的損害鑒定評估機制，以及公益訴訟制度；未設立農村生態文明建設損害賠償基金制度；④在責任追究方面，針對“農村生態文明建設應該依靠誰？”這一問題，蘇北農民生態文明建設的責任意識較低，59.90%的農戶認為農村生態文明建設主要靠當地政府，30.30%農戶認為要依靠村干部，此外，37.2%的農戶認為農村生態文明建設需要政府出一部分錢，村民出一部分錢，32.5%的農戶認為完全由政府出資[15]。村長也普遍反映，農村生態文明建設政策中對政策主體的政治責任和法律責任的追究制度不健全。

2.2.3 文化-認知要素缺乏

在農村生態文明建設政策文本中，“引導”、“教育”、“傳播、宣傳”等文化-認知要素的關鍵說明詞占說明詞總數的比例最低，只占到15.11%。這一結果說明現行政策對農村生態文明建設的主體——農民存在相當程度的忽視，而且對于政策的傳播宣傳不夠重視。

蘇北地區的調研情況也顯示，對于農村生態文明建設政策的宣傳引導和責任追究不到位，絕大部分的農民對“生態文明建設”還停留在“聽說過”或“知道一點”的程度[15]。①在源頭預防方面，一半以上的受訪農民不了解生活垃圾的危害；超過60%的農戶平常隨處亂扔垃圾[15]。②在過程控制方面，生態文明未納入農村中小學教育體系，也缺少向農民宣傳的方式和渠道；③在損害賠償方面：生態損害者賠償、受益者付費、保護者得到合理補償的運行機制未建立；生態補償轉移支付制度未在蘇北建立；④在責任追究方面，多數村民不清楚自己在生態文明建設中享有的環境權利與應當履行的義務，對生態破壞法律維權方面表現出無知，村干部對農村生態文明建設政策的宣傳只停留在口頭說教。

3 結論與政策建議

借助于制度理論所建立的規制性、規范性和文化-認知性等制度要素分析框架和政策文本分析，結合實地調研情況，本研究有如下結論。

（1）對文本形式的考察表明：從時間維度分析，中國權威部門對生態文明建設政策問題的關注度不斷提高，部分法律亟待修訂；從政策效力維度分析，中國農村生態文明政策制定主要是以職能部門為主；從政策主題維度分析，中國農村生態文明政策的范圍和層次還有待擴展，政策保障機制還有待完善；從政策體例維度分析，原則性的政策較多，具體操作層面的政策較少；從特別說明維度分析，中國農村生態文明政策具有一定的連續性和穩定性。

（2）借助制度基本要素分析框架對農村生態文明建設政策文本實質的考察表明：現行政策中規范性要素較多且結構不平衡，源頭防治政策缺乏；規制性要素總量不足且政策的主動性較弱，過程控制無力，損害賠償無法解決；文化-認知要素缺乏，宣傳教育和責任追究不到位。

基于以上分析，本研究提出完善中國農村生態文明建設相關的政策建議。

3.1 提高規制性要素總量以增強農村生態文明建設政策的主動性 首先，建立健全農村生態文明建設政策體系。各級政府和職能部門要切實將社會各界對農村生態文明的關注轉化為長久的制度和資源保障；加強農村生態文明建設政策的整體和系統規劃，提高政策的規制性要素總量，細化現行政策中的原則要求，以便于政策的落實和監督；擴展農村生態文明建設政策覆蓋范圍；完善政策保障機制和監督機制。其次，強化農村生態文明建設政策的執行監管。相關職能部門利用好現行法律賦予的權力，保證政策中規制性要素的貫徹執行；實施對黨政領導干部的生態文明建設終身責任追究，包括政治責任和法律責任的追究；建立生態環境損害賠償和刑事責任追究制；引入社會組織等第三方監管機制；鼓勵村民自治組織監督農村生態文明建設政策的執行，同時加強部門之間的聯動協作，增強農村生態文明建設政策的主動性。

3.2 平衡規范性要素結構以提高農村生態文明建設政策的可操作性 在政策制定和修訂中，注重改進規范性要素質量及其可操作性，改革和完善環境影響評價政策，將環境質量改善和環境風險可接受水平作為環境影響評價的基本準則，以促進生態文明建設為評估標準，開展農村生態文明建設政策、戰略、規劃和項目的環境評價；設置生態農業、生態產業、生態人居等方面的具體監測指標；設立各項針對農村地區的環境評價標準，建立科學、完善的農村生態文明評價指標體系；發揮鄉鎮以下基層組織的規范帶頭作用；建立農村地區生態文明建設政策實施情況的反饋機制；完善農村生態補償轉移支付制度，嚴守生態紅線制度。

3.3 重視文化-認知性要素以加強農村生態文明建設政策的宣傳教育 重視文化-認知性要素保障制度效力的作用，通過豐富多彩的宣傳形式，積極引導農民了解農村生態文明建設政策，投身于生態文明建設，調動農民參與的主動性；發揮教育機構，特別是農業教育機構（如農業大學）的知識和人才優勢，加強農業生產、農民生活、農村發展中生態友好方式的推廣；提高農民踐行農村生態文明建設政策的意識和能力。

（編輯：李 琪）

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Abstract The essence of rural ecological civilization construction is the change of rural development and farmers lifestyle； therefore， related policy system should be evaluated under an institutional framework. This paper induced institutional theory framework that categorized institutional elements to regulative， normative and culturalcognitive， analyzed the current Chinas policies of rural ecological civilization based on sources prevention， process control， damages compensation， and accountability by means of content analysis on policy text， and combined with the example from investigation in northern Jiangsu in 2013 and 2014. On macrolevel， this paper firstly made qualitative analysis from five dimensions on the text form of 240 ecological civilization construction policies of China， and the findings as follow： On time dimension， China authority improved their attention on the issue of ecological civilization construction but some laws need to be revised early. On policy effectiveness dimension， the policy making on China ecological civilization construction process mainly depends on functional departments in government system. On policy theme dimension， the scope and level of Chinas ecological civilization policy needs to be extended and the safeguard mechanism of policy needs to be improved. On policy form dimension， the general policies are more than specific operational policies. On particular illustration dimension， the policies of China ecological civilization construction kept continuity and stability in current. On micro level， according to authority， effectiveness and influence of the policies， this paper selected 12 representative policies of rural ecological civilization construction in current China， and made quantitative analysis on the text of them with the institutional analysis framework. The it is found： the policies of rural ecological civilization construction on current China contain major normative factors and an unbalanced structure； their regulative factors are insufficient and are weak on initiative； and the policies lack of culturalcognitive factors and education， extension and propaganda. Therefore， based on above analysis， this paper proposed recommendations on three levels. The policies of rural ecological civilization construction on current China need to increase regulation factor scale for enhancing policy initiative， balance normative factors structure for improving policy operability， and pay more attention to culturalcognitive factors for strengthening education， extension and propaganda of the policies.

Key words rural area； ecological civilization； policy； institutional analysis