基于5E評估的政府投資項目績效審計研究*——以亞行貸款梧州城市發展項目為例

梧州學院 魏乾梅

一、引言

亞洲開發銀行（以下簡稱“亞行”）貸款梧州城市發展項目包括平民沖綜合整治、紅嶺新區路網建設及研制地質災害預警預報系統三個子項目，是梧州市人民政府在國內首次通過城市總體規劃和政府整體投資，將地災防治融入城市發展規劃中，以期達到地災防治、改善人居和城市再造的疊加目標。項目總投資1696420000元（包括亞行貸款1億美元，折合人民幣6.8億元），建設期為五年，2009年至今，項目進展順利，榮獲亞行與財政部“2012年最佳表現項目獎”，經亞行總部的極力推介和廣泛宣傳，梧州模式地災防治和實現城市可持續發展的自我融資創新方法及其績效監測評價體系，為我國其他城市和世界其他國家的城市發展與移民安置工程提供良好參考及推廣應用。本文試圖以該項目為例，通過審計實踐中摸索出來的政府投資項目績效審計模式及其評價指標體系，進一步探討公共資金績效審計創新模式，旨意促進提高公共資金管理和使用的績效。

二、亞行貸款梧州城市發展項目績效審計流程

（一）績效審計目標 通過審前調查了解，在收集與整理項目可行性研究報告、環評報告、項目批復文件、項目目標、投融資方案、財務與工程資料、內控制度及項目管理等相關資料，從項目立項、資金管理、施工管理、運行及驗收、后續影響等環節，全面了解項目總體情況基礎上，確定審計目標為：在“揭示存在問題、優化資源配置、減少損失浪費、提高資金績效”框架內合法、真實性審計基礎上，圍繞“地災防治和實現城市可持續發展”項目目標及亞行“沒有貧困的亞太地區”終極目標，從項目資金投入→項目實施過程→項目產出→項目結果的路線，評價項目5E（經濟性Economy、效率性Efficiency、效果性Effectivenss、公平性Equity、環保性environment）及目標實現度?？冃徲嬛攸c和難點主要是促進政府投資項目公共資金績效最大化，全面實現公共資金投入項目預期目標。在當前我國財政體制改革滯后、財政支出管理制度不順、財政運行機制不暢、財政資金效率低的情況下，公共資金運行成為績效審計重點和難點。此外，界定恰當的切實可行的績效審計評價標準和構建成熟完善的行之有效的績效審計績效評價指標體系也成為當前公共資金績效審計的重點和難點。

（二）績效審計方法 在審計方法的篩選上，除了應用計算機軟件、工程測量和環境監測等儀器技術外，主要把涉及到政府投資項目績效審計及其評價問題的政治、經濟、人文、生態、審計、數學等學科領域融入審計方法上，并參照作者及前人績效評價理論與實踐的成果，根據政府公共財政支出績效考評制度，結合亞行貸款合同條件指標要求，篩選確定亞行貸款梧州城市發展項目績效審計方法，以支持審計重點關注問題的證據獲取途徑（見表1），努力提高多種審計方法藕合度及效應。

表1 亞行貸款梧州城市發展項目績效審計方法

（三）績效審計評價標準 由于政府投資項目復雜繁多，項目目標各異，執行中績效變量動態、審計技術的性能、審計人員價值觀以及現行法律法規的限制等主客觀因素，目前，我國尚未制定一套統一的績效審計評價標準體系。吸取借鑒前人和本人的研究成果，綜合考慮項目建設背景和預期目標，以5E作為評價標準在亞行貸款梧州城市發展項目績效審計實踐中具有較強、較理想的針對性。

（四）績效審計評價指標體系 根據績效審計評價標準和預算管理路徑及項目資金投入→項目實施過程→項目產出→項目結果的流程，構建基于5E評估的亞行貸款梧州城市發展項目績效審計評價指標體系（見表2）。

表2 亞行貸款梧州城市發展項目績效審計評價指標體系

三、亞行貸款梧州城市發展項目績效審計評價與分析

對于政府整體投資與亞行貸款支持的亞行貸款梧州城市發展項目三個子項目建設，必要且必須，績效尤顯。按照表2權重打分，總體評價為98.5分。

（一）經濟性分析 包括：（1）項目成本（預算）控制情況。項目資金管理規范，嚴格實行預算管理，有效控制項目經費使用，切實把有限的資金用到刀刃上。項目聘請有資質的會計師事務所對項目賬戶和東泰公司財務進行年度審計，梧州市財政部門、發改委亞行辦、項目實施機構內審部門加強項目資金使用的事前、事中和事后的審核監督。根據項目進度、經費使用質量，經過評估后才劃撥與使用項目經費，確保了項目資金使用的科學性和效益性，不存在超預算支出現象。（2）項目管理機構運行情況。項目管理機構高效有序運行，建立健全了項目管理制度，管理流程規范、有效、可操作和程序化。該項目管理和協調機構包括：由常務副市長和成員由市發改委、財政局、國土局、水利局、住建委、環保局、城區政府等單位人員組成的項目領導小組，項目管理辦公室，項目實施機構即梧州市東泰國有資產經營有限公司，以及信息宣傳、資金撥付、動遷、撤離和移民后援助等小組。上述機構分工合作，各司其職，領導小組負責提供政策指導、檢查項目進度、審批工程計劃、協調解決跨部門間問題；項目辦公室負責工作計劃、報告、保障政策執行、跨部門協調及與亞行協調；東泰公司負責采購管理、施工監管、財務管理、合同管理。亞行項目組、地方設計院、招標公司、承包商、項目咨詢專家和外部移民監測專家等合力為項目建設提供支持。（3）項目成本（預算）節約情況。為了更有效地控制與節約項目成本，專門成立了物資采購專家小組，負責項目所需物資采購論證與業務管理。所需設備物資均由專家小組進行論證后才能進入預算評審和招標采購環節；此外，通過免稅等稅收優惠政策，主動爭取進口設備物資采購折扣，努力降低采購成本。

（二）效率性分析 包括：（1）項目財政專項資金和項目配套資金及時足額到位，項目建設進展順利。尤其是平民沖綜合整治工程項目，梧州市政府與平民沖轄區萬秀區政府共同集中財力物力人力，妥善解決項目建設中移民搬遷。調查中發現，面對地質災害多發的現實，項目受影響人群仍然蒂固“寧愿河東一張床（面積），不要河西一幢房”的祖孫三代守望蝸居祖屋的傳統思想十分嚴重，但由于財政專項資金和項目配套資金以及銀行貸款及時足額到位，征地、搬遷補償費按計劃與用途及時足額發放到搬遷移民手里，回建地、宅基地、廉價房等及時提供給受影響人選擇，使亞行貸款梧州城市發展項目實現了和諧搬遷、樂意移民，為項目建設按預定目標順利進行奠定了良好的基礎。（2）項目完成預期目標，亮點突出。項目按計劃高質量實現了預期目標，并在一些領域取得了新的成就和突破，例如包括受影響移民戶中的161戶人均居住面積小于12平方米的住戶、32名殘疾人的住戶、108戶家庭以婦女為戶主、18戶家庭生活在低保線下、22戶“五保戶”在內的341戶1018人的弱勢群體提前得到政府補貼或優先照顧妥善安置，人居環境優美了，生活質量提高了，實現了安居樂業夢。項目建設尤其是平民沖1721戶受影響家庭大規模、短時間移民妥善安置，突出人文與和諧，符合亞行貸款服務宗旨，因此，成為亞行總部在中國其他城市和亞洲國家推崇的成功典范。該項目將地災管理重點從災后重建轉移為災害避免和防治，并通過一體化的城市規劃和城市協調發展引進自我融資的元素。這一創新方法，不僅是地災控制的新機制，更是政府投資項目公共資金績效管理效應的重要體現。（3）健全有效的措施制度，促使項目資金績效實現了最大化。項目建設實施過程中，項目建設的人力資源配置、資產、資金、績效管理、管理責任、管理控制以及治理結構等每個環節實行嚴格有效的運行機制，例如：執行機構、實施機構、亞行和貸款咨詢專家組一直關注項目成本預算、采購合同、合同價格和內容等的更新和確認項目實施安排、合同授予清單、采購計劃、貸款資金支付計劃，修改合同授予及資金撥付計劃S曲線，直至達成一致意見。此外，項目財務管理中，建立健全財務管理組，根據掌握的信息及時更新合同價格、合同內容變更和項目成本預算，且信息制度完善，確保了資金合理、有效使用，而且項目資金得到了有效控制并取得預期結果。以平民沖綜合整治子項目為例，移民安置方案預算為3.374億元，實際支出2.795億元，節約率為17.16%，并圓滿完成了：在無地質災害威脅的區域——棗沖等區域建設移民安置小區，建設高質量房屋和市政基礎設施，容納從地災易發區平民沖撤離的1721戶6505人和24個企事業單位；實施地災控制工程，將遷移后的平民沖恢復成21公頃無地質災害的區域，用于城市再開發，進一步提升了梧州市可持續發展能力。

（三）效果性分析 項目全面完成了年度預期目標任務。亞行貸款梧州城市發展項目的實施，徹底消除平民沖地質災害隱患，建立一個滾動模式，以及研制的一個基于地理信息系統的地質災害預警預報系統，逐步整治梧州市及周邊其他地質災害點，提高了城市地質災害預防能力；遷移后的平民沖恢復為21公頃無地質災害區域，與30公里城市路網540公頃新城區的紅嶺新區路網建設有機融入，拉開城市框架，拓寬了城市發展空間，進一步完善城市功能，改善居民生活環境和投資環境。項目建設改善并優化了梧州市財政資金與城市基礎設施等資源配置，而且項目建設不引發過度融資行為，不存在政府投資項目常出現的地方政府巨額債務風險、重復建設、盲目建設、閑置浪費、資金使用率低等“隱性消耗”和政績工程現象。此外，效果性還突顯在政府對民生問題尤其是弱勢群體利益訴求的重視，從而打破了我國在城市規劃、舊城改造、城市拆遷和城市治理中過于注重產業發展和經濟增長的格局。這種效果，既體現了公共資金“取之于民，用之于民”的內涵，也體現并已超出了該項目建設本身意義，對其他城市治理具有借鑒作用。

（四）公平性分析 項目建設有利于梧州市民人居環境和生活質量，有利于城市資源優化配置和合理使用。項目資金撥款與使用符合國家和廣西壯族自治區關于移民搬遷相關政策規定。項目建設過程中，充分尊重民眾利益，保護受影響人尊嚴，體現公平合理性，而不是政府單一的強制性的操作要求，尤其是在征地、搬遷補償方式上，實行受影響人享受政策（待遇）人人平等制度，受影響人與梧州市政府坦誠的、建設性政策對話，梧州市政府為受影響居民提供了貨幣、回建地、宅基地、廉價房、公租房等多種形式供受影響人選擇，并充分尊重受影響人的意愿。

（五）環保性分析 該項目建設把生態建設放在突出地位。項目建設是基于改善人居環境和生活質量與城市發展空間的迫切需要實施的，是梧州市自身可持續發展的內在需要，符合城市發展規劃。環境管理完全遵守中國和亞行環境與社會安全保障的政策規定。為了確保項目建設環保質量，項目中所有承包商簽訂并履行環境保護承諾，減緩措施和環境監測實施得到充分關注。項目辦公室指派一名官員，實施機構指派兩名職員負責環境管理，并負責受理申訴報怨。公眾的投訴可通過環保局24小時熱線電話和郵件轉至項目現場經理或監理處。項目建設至今，沒有接到與項目環保有關的公眾投訴。實施機構東泰公司環境管理職員每周到施工現場考察，監督施工承包商遵守合同中的環境條款。通過咨詢當地社區及根據其意見與建議，改進項目環境管理與實施，并進行定期內部與外部監測和遞交環評報告。受影響人群和周邊居民對項目建設環評感到滿意。亞行貸款梧州城市發展項目績效審計中發現綠化工程設計企業不具備相應資質。綠化工程設計標的物總額約5000萬元，設計單位為風景園林工程設計專項乙級。建議實施機構加強管理，做好資質審核工作。此外，部分單項工程變更審批手續不完備。如新增西段排水工程、路基借土回填等土方工程，未取得招投標評審領導小組等相關部門批復。建議實施機構完善各項報批手續。

亞行貸款梧州城市發展項目績效審計評價路線見圖1。亞行貸款梧州城市發展項目績效審計結果，敦促了相關部門落實審計整改措施，進一步規范政府投資項目建設行為，并強化了公共資金績效理念，尤其是亞行貸款梧州城市發展項目平民沖子項目“較少資金辦大事”“以人為本，和諧拆遷”成功做法，不但使梧州市政府能夠用同樣的方法啟動毗鄰的冰泉沖和石鼓沖地災整治與改造項目，而且也成為亞行貸款搬遷移民工程的示范模式。此外，亞行貸款梧州城市發展項目績效審計也得到了相關部門的高度重視和推介，該課題榮獲廣西哲學社會科學規劃2013年度研究課題資助立項，旨在實現研究對策與應用成果共享。

圖1 亞行貸款梧州城市發展項目績效審計評價路線圖

［1］婁祝坤、張川：《政府績效審計理論基礎及評價體系構建》，《財會月刊》2013年第5期。