城市排水防澇綜合規劃編制的常見問題探析
——以常州為例

白婉萍，楊宇棟

（常州市規劃設計院，江蘇常州213003）

城市排水防澇綜合規劃編制的常見問題探析
——以常州為例

白婉萍，楊宇棟

（常州市規劃設計院，江蘇常州213003）

作為一個全新的規劃類別，城市排水防澇綜合規劃需要統籌理順多領域的關系，合理指導相關建設，并做好長遠空間控制引領。由于我國的城市排水防澇治理在法規體系、技術規范系列及管理體制和機制等方面仍有待發展與完善，規劃編制難免會遇到各種問題，若不正視對待，易導致規劃失去實際指導意義。以常州為例，分析了規劃編制的常見問題，闡述了基于自身特色的工作經驗和規劃思路，以期對類同城市的相關實踐起到較好的借鑒作用。

排水防澇；規劃編制；問題分析；常州

0　引言

為切實保障和改善民生、建設生態宜居城市，根據國務院指示及住建部要求，充分發揮規劃先行的引領作用，全國各城市普遍展開了城市排水防澇綜合規劃編制工作。

與傳統的排水規劃編制相比，排水防澇規劃在針對系統性和綜合性方面的要求前進了一大步，須樹立“大排水”理念，明確城市排水管網、水利排澇設施及徑流控制均屬不可分割的城市排水系統，統籌考慮水系、管網和低影響開發建設等多途徑措施，協調解決城市積水內澇問題；按照有關文件要求，規劃首先須全面摸清家底，包括當地的地表徑流、受納水體、各類排水設施，以及降雨規律，強調了規劃編制的現實性、合理性和科學性。

規劃的質量好壞將直接影響到一個城市從根本上扭轉長期存在的內澇現象的效果。鑒于排水防澇治理具有高度的復雜性、艱巨性，規劃人員常會因種種條件限制或認知不足面臨諸多問題，甚至走入誤區，《常州市城市排水防澇綜合規劃》在編制過程中同樣如此。正視存在的問題，不斷總結得失，是提高規劃質量的首要。

1　問題綜述

1.1難以真正體現規劃的綜合性

城市排水防澇綜合規劃旨在構建立體、全方位的防御系統，從體系上需要各部門、各行業的聯動、支持和資料共享；從技術上需要規劃人員具有綜合性的知識結構和團隊協作意識。下列問題的存在，致使規劃難以真正體現其綜合性。

（1）一些地方政府對規劃編制的重視度不夠，僅將其作為一項單純的考核任務。受管理體制和機制限制，組織編制單位難以協調全局，無法提供足以支撐規劃的基礎資料，比如：長序列水文氣象統計資料、高精度地形圖、管網資料等，使得承編單位捉肘見襟，編制質量大打折扣。

（2）有的編制單位因專業配置不全，重管網輕水利，生搬硬套城市防洪規劃，防洪體系與城市排水體系相對孤立，無法反映排水管網與河道水位、可調蓄量的正確關系，大、小排水系統難以有機銜接［1］。

1.2忽略空間規劃的引導、控制作用

城市排水防澇綜合規劃屬空間布局專項規劃，是城市總體規劃在特定領域的延伸、細化及補充，其工程設施布局及指標控制離不開城市規劃管理的推進落實和與相關規劃的協調、反饋及指導。

基于專業技術力量強弱的因素，該類規劃多由市政類的工程設計院主導。而此類設計院日常業務以微觀的具體設計為主，多缺少發展的眼光和統籌城市規劃的意識，常會表現出以下2個問題：

（1）對規劃的層次和作用理解不足，偏重于可研報告的編制思路，對具體方案比選大書特寫，規劃的目標和指標與對應措施脫節，與相關規劃和城市重點工程的協調性、密切性關聯度不夠，對舊城改造空間優化、控制性詳規和實施方案引導、控制作用較弱。

（2）弱化管理規劃和保障措施內容，缺乏對后續的針對性法規政策出臺和規劃全面深化落實的指導意義。

1.3缺乏系統性梳理和內澇成因分析

隨著城市化的迅猛推進，水系河池的大量消失，一方面城市雨水排放對系統性的依賴越來越強烈；另一方面由于排水線路被迫拉長，系統也日趨復雜和不堪負荷。在規劃編制過程中往往會因未妥善處理以下問題導致規劃措施難以體現“因地制宜、高效合理”。

（1）對作為雨水系統的基本管理單元“排水分區”理解不夠，以較大的水利分區取代排水分區，現狀管網匯水范圍不明晰，既不能準確評估系統排水能力也不能合理體現高、低系統分開［2］。

（2）過多地迷信模型的結論，忽視誤差分析和現場勘察比對，難以準確地把握易淹易澇地區內澇成因，熱衷于大刀闊斧的改造，對在一定的經濟基礎和可實施條件下能否較好地解決積水內澇問題考慮欠周。

1.4對內澇防治設計標準理解不足

與國際上先進的理念和應對措施接軌，綜合解決城鎮積水內澇問題，《室外排水設計規范》（GB50014-2006）2014版修訂增加了內澇防治設計標準，使地面、道路等地區的積水不超過一定深度的要求。規范基于全國各地的自然條件不同，并未明確規定校核內澇防治設計標準的降雨歷時，因而各地在編制規劃時，往往會出現不同的理解和認知。

城市排澇標準是排水防澇規劃中重要的常規設施建設標準，一般要求降雨重現期不宜低于20 a一遇，降雨周期宜按24 h計。規范規定大城市及特大城市內澇防治設計重現期為30～100 a一遇，一些此類城市在未經水利專業部門論證認可的情況下將內澇防治設計標準等同于城市排澇標準，將造成規劃工程投資浩大；有的城市則回避了城市排澇標準，實際規劃常規措施時按此標準執行，因用地緊張對兩個標準差異的多余澇水調蓄未作合理安排，使得規劃成了“假、大、空”。

有些城市雖然結合其自身特點選用了最不利的3～24 h校核內澇防治設計重現期，但受技術力量不足及模型的缺陷影響，難以較好地驗證規劃措施是否能夠達到目標要求。

2　常州市的規劃編制思路

2.1高度統領和協調規劃

常州屬典型的江南平原水網城市，排水系統和方式遠較一般城市復雜得多［2］，在現行體制下，無論是建設還是水利部門單獨組織和編制規劃都難以全面保證規劃的質量和措施的落實。常州市政府對規劃編制工作高度重視，確定以規劃局為組織編制單位，相關部門全力配合，實行部門會商和資料共享機制。

常州市規劃設計院為全國首批獲得甲級規劃資質的14家單位之一，長期承擔市區各類基礎設施規劃工作，主持和參與了所有的涉水專項規劃，對常州市城市現狀、規劃發展和建設動態了如指掌，因而承擔了主要規劃編制任務。為確保規劃的科學性，由江蘇省水文水資源勘測局常州分局、河海大學承擔了相關專題研究和技術開發。

本著嚴謹求實的態度，在整個編制過程中，常州市規劃局多次召開相關部門的技術研討會議，力求獲得各級決策層的理解、支持和聯動貫徹。

2.2構建多層次和多層面的體系

在措施層面上，充分總結以往的經驗教訓。在此基礎上，樹立“大排水”的系統工程理念［1］，本著從宏觀到微觀的分析思路，改變以往“頭痛醫頭，腳痛醫腳”的單一治理手段，統籌治理，注重“點、線、面”多層次相結合的應對，以“面”改善“線”，以“線”帶“點”，有效突破，合理布局水系。城市改造應優先安排雨水“大動脈”通道的實施，加強低影響開發措施對排水系統負荷的削減，提升城市對特大暴雨的應對能力。“點”指城市排水系統的脆弱節點，是規劃直接面對的對象；“線”指排水分區，是控制徑流的基本管理單元；“面”泛指城市地表的水系、綠地等自然和人工系統，是控制徑流的重要途徑。

在管控層面上，首先要求將城市排水防澇設施建設規劃內容補充納入城市總體規劃，在總規層面上予以高度重視和引領；銜接城市土地利用總體規劃，將城市排水防澇設施建設所需用地列為優先安排，提出適度調整相關土地利用主要控制指標；與相關規劃協調銜接，及時反饋、補充、吸納原規劃的相關內容和新編相關規劃；緊抓排水防澇空間落實，從藍線劃定、水面率、豎向控制、舊城改造等方面明確具體要求。

圖1為規劃技術路線圖。

2.3全面排查和摸清家底

全面排查和摸清家底是扎實做好城市排水防澇綜合規劃的根本。當前我國很多城市由于管線普查工作滯后，缺少較完整的管網系統信息資料，這對規劃編制是個極大的考驗。

常州市的規劃編制過程耗時近2 a，其中用于前期調研的時間超過1 a，力求以充足的事實論證規劃措施。前期調研階段按以下四個步驟操作。

圖1　規劃技術路線圖

2.3.1背景資料準備

首先，必須做好工作底圖的準備工作，由組織方提供最新的高精度地形圖；并將現狀路網及重要的交叉點高程標注到位；采用最新的影像圖進行解析獲取城市下墊面的基本情況；了解城市改造、土地出讓等最新規劃動態。

2.3.2管網資料調查

盡可能地把握詳盡的排水管網直接信息資料。已建排水管網文檔資料主要來源于城市排水管理、規劃管理、建設檔案管理、市政設計、開發公司等單位部門。在此基礎上結合城市排水特征、地形地貌、行政區轄等大致構勒出較為清晰的管網系統分布輪廓。

2.3.3現場走訪勘察

仍有相當一部分地塊的內部管網資料因歷史原因缺失嚴重。因此，須通過一些社會調查、實地踏勘，去了解掌握其排水出路、匯水范圍的基本情況。值得一提的是，在平原水網城市，有不少原有排水浜溝在舊城改造中演變成了無人養護的暗涵，有的位于綠化帶中，有的位于民房之下。這些暗涵往往是一定區域的重要排水通道，一般可采用新老地形圖比對，輔以現場問詢踏勘獲得信息［3］。

圖2為常州湖塘催家浜1989年與2013年地形對比圖。

圖2　常州湖塘催家浜1989年與2013年地形對比圖

2.3.4信息整合

在獲得城市排水相關資料的前提下，根據水系、閘站配置、管網分布情況劃出排水分區，并給出定性的現狀排水能力評價。

將初步調查成果反饋給相關部門、區屬單位及街道進行校核，達到去粗存精、去偽成真［3］。

2.4充分體現規劃的科學性

常州市屬大城市，按規范確定其內澇防治設計重現期應不低于30 a一遇。經江蘇省水文水資源勘測局常州分局、河海大學根據常州站1971～2012年共計42 a系列的降雨資料統計并經頻率分析，綜合考慮河網調蓄作用、暴雨特點、下墊面特性，以及受災雨型比較，對中心城區具有較大內澇威脅的雨型在24 h周期，且最不利降雨時段集中在3～6 h內，故確定：內澇防治設計重現期采最大24 h降雨校核，同頻控制最大3 h和6 h降雨。同時，尊重水利部門意見，城市排澇標準仍為滿足20 a一遇最大24 h降雨不漫溢，通過擴大可調蓄水面的方式消納差額澇水。

考慮到傳統的管網模型難以較好地模擬平原水網地區水位頂托形成的管網往復流和倒灌情況，該項規劃以河海大學為主開發了能夠與河網水動力模型藕合求解的非恒定流管網模型，將河網與管網的水力關系有機地聯系起來，成為一整體，以此評價排水系統現狀能力及驗證不同工況下的規劃措施是否達標。

3　結語

城市排水防澇治理是一個復雜的綜合系統，需要統籌理順城市建設、水利建設、生態環境保護等多領域的關系，須將所涉及的規劃對象相對集中，形成多學科的交叉互動。作為一個全新的規劃類別，目前我國在法規體系、技術規范系列及管理體制和機制等方面仍有待發展與完善，規劃編制難免會遇到各種問題。

為最大限度地提高編制質量，《常州市城市排水防澇綜合規劃》在常州市政府高度重視和統領下，從自身特點出發，作了大量的調查、探索、研究和學習取經工作。近日，該規劃以“編制嚴謹、基礎研究扎實、方法先進，具有創新性、前瞻性和可操作性”圓滿通過江蘇省住建廳組織的專家評審會。

［1］謝映霞.城市排水與內澇災害防治規劃相關問題研究［J］.中國給水排水，2013，（9）：105-108.

［2］楊明松.平原水網地區城市排水規劃問題研究［J］.城市規劃，2001，（9）：68-71.

［3］張慎清.楊宇棟.平原水網城市排水管網能力定性評價思路探討［J］.江蘇城市規劃，2014，（4）：19-21.

廈漳海底隧道擬年內開建漳州到廈門未來僅需5 min

2015年，漳州開發區將積極推動、參與廈漳海底隧道工程開工建設。

廈漳海底隧道是繼廈漳跨海大橋之后，聯絡廈門和漳州之間的第二條海上通道，已被列為福建省“十二五”規劃的重點項目。根據規劃，廈漳海底隧道兩端分別連接漳州開發區與廈門本島，并與規劃中的廈漳城際軌道R3線共線，意義重大。

2013年5月28日通車的廈漳跨海大橋是目前福建省最大的跨海橋梁。統計數據顯示，2014年全年廈漳跨海大橋實現車流量267萬車次，增長顯著。廈漳跨海大橋的建成通車、招銀港高速的全線貫通，已在相當大的程度上改變了漳州開發區的對外交通條件，也為廈漳海底隧道工程打下堅實的基礎。

廈漳海底隧道是廈門的第三條海底隧道，將會貫通廈門本島和漳州開發區。隧道長6 km，雙向4車道，預計投資29億元。廈漳海底隧道的開工建設，將徹底實現廈門灣南北兩岸融為一體，推動廈漳同城化，同時也將極大地促進漳州開發區轉型目標的實現。目前廈漳海底隧道已完成初步設計，預計工期為5年。隧道建成后，從漳州開發區到廈門市中心僅需5 min車程。

U992.01

B

1009-7716（2015）05-0115-04

2015-01-26

白婉萍（1973-），女，江蘇常州人，高級工程師，從事市政規劃工作。