基于財(cái)務(wù)治理視角的高校財(cái)務(wù)監(jiān)督體系構(gòu)建

（廣東工業(yè)大學(xué) 廣東廣州510006）

一、高校財(cái)務(wù)治理的概念

企業(yè)財(cái)務(wù)治理的本質(zhì)是財(cái)權(quán)配置的制衡，包括財(cái)務(wù)決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)在內(nèi)外部不同產(chǎn)權(quán)主體之間配置，形成財(cái)務(wù)治理激勵與約束機(jī)制，以此優(yōu)化財(cái)務(wù)治理結(jié)構(gòu)，科學(xué)合理地實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)目標(biāo)。

在開放的社會環(huán)境中，高校與企業(yè)相互模仿和學(xué)習(xí)的機(jī)會逐漸增多，尤其在財(cái)務(wù)制度建設(shè)方面，改革之后的高校財(cái)務(wù)與企業(yè)財(cái)務(wù)具有很多相似性和共同點(diǎn)，這決定了財(cái)務(wù)治理理論在高校和企業(yè)中都有應(yīng)用的價值，它們面臨著許多共同的問題，比如各方相關(guān)者責(zé)任、權(quán)力、利益都需要明確，財(cái)務(wù)權(quán)力的分散和制約、平衡都具有十分重要的作用等，因此，高校財(cái)務(wù)治理可以借鑒企業(yè)已有的成果。

借鑒企業(yè)財(cái)務(wù)治理，高校財(cái)務(wù)治理是指財(cái)權(quán)在不同利益相關(guān)者之間的均衡配置，來協(xié)調(diào)由法律和大學(xué)章程規(guī)定的高校與政府之間以及高校內(nèi)部各階層等利益相關(guān)者在大學(xué)財(cái)務(wù)體制中的地位及其影響的一系列制度安排，形成有效的財(cái)務(wù)激勵與約束機(jī)制，實(shí)現(xiàn)高校財(cái)務(wù)決策科學(xué)化、權(quán)力的制衡和效益的提高，從而保證高校利益相關(guān)者利益的最大化。

二、我國高校財(cái)務(wù)監(jiān)督中存在的問題

我國高校建立現(xiàn)代大學(xué)制度，離不開高校財(cái)務(wù)治理水平的提高，但是現(xiàn)階段財(cái)務(wù)監(jiān)督權(quán)的缺失制約著財(cái)務(wù)治理結(jié)構(gòu)進(jìn)一步優(yōu)化，基于財(cái)務(wù)治理的視角，我國高校財(cái)務(wù)監(jiān)督主要存在以下問題。

（一）獨(dú)立法人地位未真正確立

我國提出高校法人化管理以來，高校辦學(xué)自主權(quán)不斷擴(kuò)大，但是，目前政府部門行政式的管理方式使高校獨(dú)立法人地位仍未實(shí)質(zhì)確立，在財(cái)務(wù)治理方面，對財(cái)政資金的依賴，致使政府在高校財(cái)務(wù)治理中的行為和角色、責(zé)任和權(quán)利邊界不清，“政校不分”的情況仍一直困擾著高校的實(shí)際管理。

造成獨(dú)立法人地位難以保障的主要原因在于受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時代管理體制的影響，我國高校早期的辦學(xué)從資金來源、招生等方面一直以政府為管理中心，對政府部門的依賴可以說是根深蒂固，但是，隨著市場經(jīng)濟(jì)的深化發(fā)展，高校朝著規(guī)模擴(kuò)大化、籌資多元化方向發(fā)展，而高校的財(cái)務(wù)治理很大程度上仍延續(xù)著以往的制度習(xí)慣，沒有清楚認(rèn)識到政府不再是高校唯一的利益相關(guān)主體，所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離勢在必行。所以，只有當(dāng)高校獨(dú)立法人地位得到實(shí)質(zhì)性確立，能夠獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任，才是進(jìn)行財(cái)務(wù)治理的有效前提。

（二）經(jīng)濟(jì)責(zé)任制難以落到實(shí)處

2000年教育部、財(cái)政部聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于高等學(xué)校建立經(jīng)濟(jì)責(zé)任制、加強(qiáng)則務(wù)管理的幾點(diǎn)意見》，明確規(guī)定高等學(xué)校必須按照“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分級管理”的原則，建立健全校（院）長經(jīng)濟(jì)責(zé)任制，并按校內(nèi)管理層次分別建立起總會計(jì)師或主管財(cái)務(wù)工作的副校（院）長、財(cái)務(wù)處長、二級單位財(cái)務(wù)負(fù)責(zé)人和基層財(cái)務(wù)人員等若干個層次的各級經(jīng)濟(jì)責(zé)任制。經(jīng)濟(jì)責(zé)任制度的落實(shí)是權(quán)責(zé)分明的基礎(chǔ)，能很好地保障學(xué)校財(cái)務(wù)工作的順利進(jìn)行，但隨著高等教育體制改革的不斷深化，高校經(jīng)濟(jì)責(zé)任制缺乏權(quán)威部門進(jìn)行審核并實(shí)施獎懲的缺陷問題日益暴露，許多高校出現(xiàn)了財(cái)務(wù)決策失誤的情況，致使國有資產(chǎn)流失和財(cái)務(wù)風(fēng)險劇增，但包括校長、財(cái)務(wù)處長等在內(nèi)人員應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，往往難以界定。而且，雖然高校內(nèi)部都設(shè)有紀(jì)委、監(jiān)察、審計(jì)等部門，都對相應(yīng)的責(zé)任認(rèn)定和監(jiān)督負(fù)有一定的權(quán)責(zé)，但約束和激勵機(jī)制的缺失，使部門之間經(jīng)?；ハ喑镀?，難以進(jìn)行有效的責(zé)任審核、責(zé)任追究，直接影響相關(guān)財(cái)經(jīng)工作。

（三）高校內(nèi)部會計(jì)控制弱化

內(nèi)部會計(jì)控制是財(cái)務(wù)監(jiān)督的基礎(chǔ)，目前大部分高校所建立的內(nèi)部會計(jì)控制制度不夠合理、全面，致使相應(yīng)的作用大打折扣，具體存在以下的問題：（1）內(nèi)部會計(jì)控制意識淡薄。我國高校財(cái)務(wù)工作實(shí)行校長負(fù)責(zé)制，但絕大多數(shù)的高校校長或副校長并非財(cái)經(jīng)專業(yè)專家，對高校財(cái)務(wù)工作是典型的外行領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)行，校領(lǐng)導(dǎo)普遍存在重社會效益、輕經(jīng)濟(jì)效益的管理觀念，對高校教育成本的觀念淡薄，僅僅重視擴(kuò)招擴(kuò)建、教學(xué)科研等方面，對內(nèi)部會計(jì)控制重視程度不夠，未建立相應(yīng)的內(nèi)部會計(jì)控制制度，而權(quán)、責(zé)、利定位不清更是使高校領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)利超越制度現(xiàn)象時有發(fā)生，一定程度上影響了內(nèi)部控制體系的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。（2）會計(jì)控制制度不完善?，F(xiàn)階段我國高校內(nèi)部會計(jì)控制制度建設(shè)滯后于內(nèi)部會計(jì)控制實(shí)踐的發(fā)展，導(dǎo)致我國高校內(nèi)部會計(jì)控制制度內(nèi)容和覆蓋范圍不夠全面。內(nèi)容不全面表現(xiàn)在部分高校對外投資沒有嚴(yán)格規(guī)范，決策隨意，且未按規(guī)定報備及審批，增大投資風(fēng)險，忽視資產(chǎn)管理的重要性，固定資產(chǎn)分類隨意且未進(jìn)行定期盤點(diǎn)，存貨及低值易耗品等的采購、出入庫松散，增加資產(chǎn)損失風(fēng)險等；范圍不全面表現(xiàn)為忽視對創(chuàng)收經(jīng)費(fèi)、橫向科研、基金會等的內(nèi)部會計(jì)控制等。

（四）財(cái)務(wù)信息披露不完整、不透明

近年來，高校財(cái)務(wù)信息公開已成為社會關(guān)注焦點(diǎn)，具體包括財(cái)務(wù)預(yù)決算報告、教育收費(fèi)信息、“三公經(jīng)費(fèi)”等的公開。一直以來，高校財(cái)務(wù)信息的需求主要來自于政府管理部門的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)需求，在沒有強(qiáng)制規(guī)定的情況下，受限于傳統(tǒng)的財(cái)務(wù)治理理念，財(cái)務(wù)部門潛意識上不愿意對包括高校教職工、學(xué)生、銀行、科研機(jī)構(gòu)在內(nèi)的其他利益相關(guān)者公開財(cái)務(wù)信息，信息不對稱情況加劇，致使利益相關(guān)者無法獲得全面、真實(shí)、可靠的高校財(cái)務(wù)信息，相應(yīng)的監(jiān)督職能也無從發(fā)揮，例如財(cái)務(wù)預(yù)決算報告，慣例上高校只需上交教育和財(cái)政主管部門，但不需對財(cái)務(wù)報告的完整性和真實(shí)性進(jìn)行審計(jì)，或者往往局限于獨(dú)立性受限的校內(nèi)審計(jì)，難以保證會計(jì)信息披露的真實(shí)性。此外，較之企業(yè)財(cái)務(wù)信息披露，高校財(cái)務(wù)信息披露的規(guī)范性有待進(jìn)一步提高，現(xiàn)階段普遍沒有統(tǒng)一的披露格式和內(nèi)容，對附注的披露事項(xiàng)約定等不能滿足會計(jì)信息質(zhì)量可比性的要求。

三、國外大學(xué)財(cái)務(wù)治理監(jiān)督經(jīng)驗(yàn)借鑒

英國和日本均是現(xiàn)代高等教育的典型代表，完善的財(cái)務(wù)治理結(jié)構(gòu)是其發(fā)展的主要根基。

（一）英國公立高校財(cái)務(wù)監(jiān)督經(jīng)驗(yàn)借鑒

英國是西方現(xiàn)代文明的重要發(fā)源地，是高等教育歷史最悠久、發(fā)展水平最高的國家之一，是現(xiàn)代高等教育發(fā)展模式中的典型代表。

英國高校財(cái)務(wù)治理監(jiān)督可以分為校外監(jiān)督和校內(nèi)監(jiān)督兩種情況，校內(nèi)監(jiān)督上，學(xué)校的財(cái)務(wù)管理行為不僅要接受學(xué)校董事會和校務(wù)委員會的監(jiān)督和控制，同時還要接受學(xué)校內(nèi)部審計(jì)和外部審計(jì)的雙重監(jiān)督；校外監(jiān)督上，由于英國高校的經(jīng)費(fèi)來源以國家財(cái)政撥款為主，通過建立分擔(dān)高等教育治理責(zé)任的中間機(jī)構(gòu)“大學(xué)撥款委員會”實(shí)施撥款，為了實(shí)現(xiàn)撥款經(jīng)費(fèi)的監(jiān)管，大學(xué)撥款委員要求高校必須建立審計(jì)委員會，并且必須每年向其遞交財(cái)務(wù)報告，說明財(cái)務(wù)狀況和未來五年的財(cái)務(wù)預(yù)測、審查學(xué)校的財(cái)務(wù)收益報告、評估高校風(fēng)險等。同樣，財(cái)務(wù)信息公開也是英國高校治理監(jiān)督的重要手段，英國高校會通過學(xué)校網(wǎng)站公布部分財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)并主動公開詳盡的年度財(cái)務(wù)報告，財(cái)務(wù)管理信息公開和透明的制度，使得學(xué)校各群體、機(jī)構(gòu)都可以對學(xué)校的財(cái)務(wù)行為進(jìn)行有效的監(jiān)督。

（二）日本公立高校財(cái)務(wù)監(jiān)督經(jīng)驗(yàn)借鑒

回顧歷史，日本高校治理發(fā)展可以簡單的分為三個階段：二戰(zhàn)以前，高等教育處于政府高度集權(quán)控制之下，政府包攬了大學(xué)的一切事務(wù)，大學(xué)完全依賴政府，不僅使政府背負(fù)了沉重的財(cái)政負(fù)擔(dān)，大學(xué)也嚴(yán)重缺乏辦學(xué)自主權(quán)；二戰(zhàn)后至2004年，日本仿效美國的高等教育模式，大學(xué)治理的法制化和民主化進(jìn)程，但是大學(xué)法人地位仍未最終確立；2004年至今，日本啟動大學(xué)法人化改革，國立大學(xué)的獨(dú)立法人資格得到了法律的全面保障，日本的高等教育制度上發(fā)生了根本性的變化——日本大學(xué)的財(cái)權(quán)配置經(jīng)歷了由集權(quán)到分權(quán)的重大轉(zhuǎn)變。

在財(cái)務(wù)治理監(jiān)督上，針對國立大學(xué)法人的公共性，學(xué)校要接受國家審計(jì)局的審計(jì)，學(xué)校年度表現(xiàn)的財(cái)務(wù)狀況和報告將以“問責(zé)制報告”的方式向公眾公開，以此來提高學(xué)校的財(cái)務(wù)運(yùn)作效率，保證財(cái)務(wù)運(yùn)作的透明、健康。此外，國立大學(xué)還要接受來自其他各國立高校內(nèi)部監(jiān)事以及外部財(cái)會人員的財(cái)務(wù)專項(xiàng)督察。

在財(cái)務(wù)治理監(jiān)督權(quán)方面，國外大學(xué)在長期實(shí)踐過程中探索出的經(jīng)驗(yàn)告訴我們，保證財(cái)務(wù)信息公開和透明，并將規(guī)范的內(nèi)部和外部審計(jì)相結(jié)合，可以對大學(xué)財(cái)務(wù)形成一些有效的監(jiān)督和控制，保證其向健康良性的方向發(fā)展。

四、基于財(cái)務(wù)治理角度構(gòu)建高校財(cái)務(wù)監(jiān)督體系

基于財(cái)務(wù)治理角度的高校財(cái)務(wù)監(jiān)督體系構(gòu)建，必須充分考慮高校利益相關(guān)者的參與，以能否實(shí)際參與高校運(yùn)作管理作為標(biāo)準(zhǔn)，構(gòu)建以教職工代表大會為主體，實(shí)現(xiàn)多方參與，共同治理的財(cái)務(wù)監(jiān)督體系。

對于無法參與高校運(yùn)作管理群體監(jiān)督權(quán)的落實(shí)，要求高校樹立以財(cái)務(wù)信息披露為核心的監(jiān)督權(quán)落實(shí)機(jī)制，進(jìn)一步規(guī)范披露的事項(xiàng)和程序，真實(shí)、準(zhǔn)確、完整、及時地披露財(cái)務(wù)治理信息，確保財(cái)務(wù)信息的公開和透明。

對于能夠參與高校運(yùn)作管理群體監(jiān)督權(quán)的落實(shí)，可以借鑒董事會制度在企業(yè)中的運(yùn)用，引入類似監(jiān)事會的機(jī)構(gòu)，代表全體利益相關(guān)者行使財(cái)務(wù)監(jiān)督職能。我國高校法定意義上的監(jiān)督機(jī)構(gòu)是教職工代表大會，主要財(cái)務(wù)監(jiān)督職能是對決策機(jī)構(gòu)和執(zhí)行機(jī)構(gòu)的財(cái)務(wù)活動進(jìn)行有效監(jiān)督，其中，推動公開透明和規(guī)范的財(cái)務(wù)信息披露制度的建立是有效監(jiān)督的基礎(chǔ)和前提，在地位上應(yīng)與學(xué)校最高決策機(jī)構(gòu)平等，它的建立能夠反映大學(xué)教師、學(xué)生以及其他教職工權(quán)力需求和利益、行使他們監(jiān)督權(quán)力，保證財(cái)務(wù)監(jiān)督工作的獨(dú)立性和有效性。

但在多年的實(shí)踐過程中教職工代表大會仍未探索出一套行之有效的監(jiān)督權(quán)落實(shí)機(jī)制。筆者建議，在具體操作上，在教職工代表大會監(jiān)督渠道受限的情況下，可以借鑒企業(yè)財(cái)務(wù)治理的理念，在教職工代表大會下設(shè)審計(jì)委員會，由其協(xié)調(diào)內(nèi)部和外部審計(jì)，保證內(nèi)部審計(jì)的獨(dú)立性和外部審計(jì)的客觀性，形成高校財(cái)務(wù)監(jiān)督體系的基礎(chǔ)，主要職責(zé)包括：審核高校財(cái)務(wù)信息披露狀況，審查學(xué)校內(nèi)部會計(jì)控制制度以及財(cái)務(wù)報告真實(shí)性，監(jiān)督學(xué)校內(nèi)部審計(jì)制度建設(shè)及內(nèi)部審計(jì)工作的開展，與政府主管部門、經(jīng)費(fèi)提供部門等外部審計(jì)進(jìn)行溝通協(xié)調(diào)形成有效的監(jiān)督機(jī)制。

從組織結(jié)構(gòu)的角度出發(fā)，審計(jì)委員會成員至少3人以上，包括教職工代表大會精通財(cái)經(jīng)業(yè)務(wù)的成員和校外熟悉高校運(yùn)作的專家，其中校外財(cái)務(wù)專家的參與是必要條件，且相互之間的獨(dú)立性必須得到保障，以便增強(qiáng)審計(jì)委員會的客觀性和公正性。審計(jì)委員會作用的發(fā)揮離不開內(nèi)外部審計(jì)的結(jié)合，為保證內(nèi)部審計(jì)的獨(dú)立性，在重構(gòu)高校財(cái)務(wù)監(jiān)督體系時，可以將內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)設(shè)立在審計(jì)委員會之下，由其負(fù)責(zé)對高校校長或總會計(jì)師行使的財(cái)務(wù)執(zhí)行權(quán)進(jìn)行具體的監(jiān)督，而外部審計(jì)將成為一種常態(tài)化機(jī)制，由審計(jì)委員會聘請外部獨(dú)立的會計(jì)師事務(wù)所對學(xué)校的財(cái)務(wù)活動、公開的財(cái)務(wù)報表進(jìn)行審計(jì)并出具公允的審計(jì)報告。

可見，高校財(cái)務(wù)監(jiān)督體系形成的層次性包括以教職工代表大會為法定監(jiān)督機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)對高校財(cái)務(wù)決策權(quán)的監(jiān)督，以內(nèi)外部審計(jì)作為具體的財(cái)務(wù)執(zhí)行權(quán)的監(jiān)督，而審計(jì)委員會位于兩者之間，保障財(cái)務(wù)監(jiān)督的有效實(shí)施。