耕地質(zhì)量占補(bǔ)平衡的績效評價(jià)

李武艷，王　華，徐保根，明樂樂（.浙江財(cái)經(jīng)大學(xué)不動(dòng)產(chǎn)研究所， 浙江 杭州 300；.浙江財(cái)經(jīng)大學(xué)東方學(xué)院， 浙江 嘉興 34000）

耕地質(zhì)量占補(bǔ)平衡的績效評價(jià)

李武艷1，王華2，徐保根1，明樂樂1
（1.浙江財(cái)經(jīng)大學(xué)不動(dòng)產(chǎn)研究所， 浙江 杭州 310012；2.浙江財(cái)經(jīng)大學(xué)東方學(xué)院， 浙江 嘉興 314000）

研究目的：評價(jià)耕地質(zhì)量占補(bǔ)平衡實(shí)施效果，為完善耕地占補(bǔ)平衡機(jī)制提供建議。研究方法：統(tǒng)計(jì)分析方法。研究結(jié)果：研究區(qū)域2011—2013年建設(shè)占用與補(bǔ)充耕地質(zhì)量基本持平，建設(shè)占用水田面積小于補(bǔ)充水田面積；不同類型區(qū)的建設(shè)占用和補(bǔ)充耕地質(zhì)量、占水田補(bǔ)水田能力均存在較大差異；建設(shè)占用與補(bǔ)充耕地質(zhì)量和地均GDP都存在較高的相關(guān)性，與年度GDP相關(guān)性不顯著。研究結(jié)論：研究區(qū)域基本實(shí)現(xiàn)耕地質(zhì)量占補(bǔ)平衡，嚴(yán)格執(zhí)行以補(bǔ)定占，科學(xué)選址，控制建設(shè)占用耕地和補(bǔ)充耕地質(zhì)量在可實(shí)現(xiàn)范疇；可通過補(bǔ)改結(jié)合、異地占補(bǔ)等多樣途徑落實(shí)占水田補(bǔ)水田要求；盤活存量，控制和優(yōu)化增量，繼續(xù)提升土地集約節(jié)約水平，減壓占補(bǔ)平衡同時(shí)，改善耕地質(zhì)量占補(bǔ)平衡效果。

土地評價(jià)；耕地保護(hù)；耕地質(zhì)量；占補(bǔ)平衡

1　引言

耕地占補(bǔ)平衡政策于1997年在《中共中央、國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)土地管理，切實(shí)保護(hù)耕地的通知》中首次提出，1998年寫入《土地管理法》。隨后中央和國土資源部在相關(guān)文件和規(guī)章制度中陸續(xù)闡釋耕地占補(bǔ)平衡的必要性和重要性，及其內(nèi)容與要求。耕地占補(bǔ)平衡關(guān)注內(nèi)容從最初耕地?cái)?shù)量不能減少，努力提高耕地質(zhì)量，到當(dāng)前堅(jiān)決防止耕地占補(bǔ)平衡中出現(xiàn)補(bǔ)充數(shù)量和質(zhì)量不到位問題，堅(jiān)決防止占多補(bǔ)少、占優(yōu)補(bǔ)劣、占水田補(bǔ)旱地的現(xiàn)象。但由于中國持續(xù)全面可比的耕地質(zhì)量基礎(chǔ)數(shù)據(jù)尚不完善和耕地占補(bǔ)平衡相關(guān)制度規(guī)范不健全，尤其是對耕地質(zhì)量占補(bǔ)平衡的驗(yàn)收，缺乏可操作性較強(qiáng)的考核標(biāo)準(zhǔn)和方法，現(xiàn)行的相關(guān)政策規(guī)定對此更多是一些原則性的規(guī)定，對質(zhì)量平衡缺乏一定的測算標(biāo)準(zhǔn)和參考依據(jù)［1］，導(dǎo)致占用和補(bǔ)充耕地的質(zhì)量不能科學(xué)量化和有效實(shí)施。學(xué)者試著運(yùn)用遙感［2］、統(tǒng)計(jì)年鑒［3］和實(shí)驗(yàn)［4］等多種類型數(shù)據(jù)從省［1，5-8］、縣市［3］和項(xiàng)目［4］多尺度評價(jià)和闡述了耕地質(zhì)量占補(bǔ)平衡的特征，揭示當(dāng)前耕地質(zhì)量占補(bǔ)平衡存在的問題。但由于獲取上述數(shù)據(jù)的限制性，導(dǎo)致其中的一些研究方法較難在全國推廣，或者全國的可比性也較差。農(nóng)用地分等成果具有全國可比性，也被當(dāng)前地方政府作為衡量和考核耕地占補(bǔ)平衡效果的主要方式。但是目前運(yùn)用農(nóng)用地分等成果開展耕地質(zhì)量占補(bǔ)平衡方法的研究［1，5-7］，多是探討如何衡量耕地質(zhì)量占補(bǔ)的效果，較少進(jìn)行建設(shè)占用和補(bǔ)充耕地質(zhì)量差距的量化研究。本文從縣級角度出發(fā)，運(yùn)用縣市農(nóng)用地分等成果評價(jià)區(qū)域耕地質(zhì)量占補(bǔ)平衡實(shí)施效果，研究不同類型區(qū)耕地質(zhì)量占補(bǔ)平衡的特點(diǎn)，分析耕地質(zhì)量占補(bǔ)平衡相關(guān)因素之間的關(guān)系，為完善耕地占補(bǔ)平衡機(jī)制提供建議。

2　研究方法與數(shù)據(jù)來源

2.1樣區(qū)選擇

耕地占補(bǔ)平衡結(jié)果既與區(qū)域耕地質(zhì)量高低有關(guān)，又與當(dāng)?shù)厣鐣?jīng)濟(jì)發(fā)展水平和耕地后備資源特征緊密聯(lián)系。中國東部沿海地區(qū)耕地占補(bǔ)平衡壓力大，建設(shè)占用和補(bǔ)充耕地質(zhì)量問題突出且具有代表性［2，9］，因此本文在綜合考慮地形地貌、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、耕地后備資源特點(diǎn)等因素的基礎(chǔ)上，在中國東部沿海地區(qū)選取11個(gè)縣市作為代表，進(jìn)行耕地質(zhì)量占補(bǔ)平衡調(diào)查評價(jià)研究。其中，11縣市的地形地貌類型包括平原、丘陵盆地區(qū)、山丘區(qū)、山地區(qū)、沿海區(qū)和海洋島嶼區(qū)；經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平分為經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)；耕地后備資源類型是耕地后備資源數(shù)量豐富與匱乏、耕地后備資源質(zhì)量高與低等特點(diǎn)的多種組合。

2.2數(shù)據(jù)來源

本文耕地質(zhì)量方面數(shù)據(jù)主要來自11個(gè)縣市按照《農(nóng)用地質(zhì)量分等規(guī)程》（GB/T 28407-2012）進(jìn)行農(nóng)用地分等的數(shù)據(jù)庫，其他數(shù)據(jù)來自11縣市2011—2013年統(tǒng)計(jì)年鑒。

2.3研究方法

首先運(yùn)用ArcGIS疊加擦除功能獲取11縣市2011—2012年和2012—2013年建設(shè)占用和補(bǔ)充耕地地塊，然后再與2011、2012年土地利用現(xiàn)狀圖對比，借用農(nóng)用地分等數(shù)據(jù)庫得到相應(yīng)地塊的土地利用類型和國家利用等別等屬性，通過面積加權(quán)計(jì)算出相應(yīng)年份的建設(shè)占用和補(bǔ)充耕地質(zhì)量國家利用等別，運(yùn)用SPSS分析耕地質(zhì)量占補(bǔ)平衡與社會經(jīng)濟(jì)等相關(guān)因素之間的關(guān)系。

3　結(jié)果與分析

3.12011—2013年11縣市建設(shè)占用與補(bǔ)充耕地質(zhì)量對比

2011—2013年11縣市建設(shè)占用耕地質(zhì)量的平均國家利用等別是8.43，補(bǔ)充耕地質(zhì)量的平均國家利用等別是8.87，每個(gè)縣市建設(shè)占用與補(bǔ)充耕地質(zhì)量對比結(jié)果如圖1（封三）。11縣市建設(shè)占用與補(bǔ)充耕地質(zhì)量間差距存在差異，其中一個(gè)縣市補(bǔ)充耕地質(zhì)量略高于建設(shè)占用耕地質(zhì)量0.15個(gè)等別。建設(shè)占用和補(bǔ)充耕地質(zhì)量最高等別都來自同一縣市，建設(shè)占用耕地質(zhì)量最高國家利用等別是6.42，補(bǔ)充耕地質(zhì)量最高國家利用等別是6.29；建設(shè)占用和補(bǔ)充耕地質(zhì)量最低國家利用等別相同，均是10.78。土地開發(fā)和建設(shè)用地復(fù)墾是新增耕地的主要來源，其耕地質(zhì)量最高國家利用等別分別是5.61和6.30，最低耕地質(zhì)量等別分別是10.48和10.72，土地開發(fā)和建設(shè)用地復(fù)墾的耕地質(zhì)量相近。2011—2012年和2012—2013年建設(shè)占用耕地的平均國家利用等別分別是8.26和8.56，補(bǔ)充耕地的平均國家利用等別分別是8.84和8.88，年度之間11縣市耕地質(zhì)量占補(bǔ)平衡結(jié)果變化幅度較小。

3.22011—2013年11縣市占水田補(bǔ)水田特點(diǎn)

2011—2013年11縣市建設(shè)占用水田面積為1988.86 hm2，補(bǔ)充水田面積為2413.64 hm2，補(bǔ)充水田大于建設(shè)占用水田424.78 hm2。其中，2011—2012年建設(shè)占用水田800.34 hm2，補(bǔ)充水田1255.16 hm2；2012—2013年建設(shè)占用1188.52 hm2，補(bǔ)充水田1158.48 hm2。2011—2012年補(bǔ)充水田大于建設(shè)占用454.82 hm2，而2012—2013年補(bǔ)充水田小于建設(shè)占用30.04 hm2。補(bǔ)充水田主要來源土地開發(fā)和建設(shè)用地復(fù)墾，分別為2096.46 hm2和317.18 hm2，土地開發(fā)補(bǔ)充的水田遠(yuǎn)大于建設(shè)用地復(fù)墾。11個(gè)縣市占補(bǔ)水田面積差距較大，單個(gè)縣市一年補(bǔ)充水田最高可達(dá)700多hm2，最低僅有1 hm2左右，這與縣市耕地后備資源客觀條件緊密相關(guān)。2011—2012年，其中4個(gè)縣市補(bǔ)充水田大于占用水田，實(shí)現(xiàn)水田占補(bǔ)平衡，其余7個(gè)縣市均未實(shí)現(xiàn)；2012—2013年僅有一個(gè)縣市補(bǔ)充水田面積遠(yuǎn)大于占用水田面積，其余10個(gè)縣市均未實(shí)現(xiàn)水田占補(bǔ)平衡。隨著可開墾為水田的耕地后備資源越來越少，開發(fā)技術(shù)要求和開發(fā)成本愈來愈高，占水田補(bǔ)水田壓力愈來愈大。

3.3不同類型區(qū)建設(shè)占用與補(bǔ)充耕地質(zhì)量對比

地形地貌是影響耕地質(zhì)量占補(bǔ)平衡的最主要因素［2，9］，因此，本文將11縣市依據(jù)地形地貌歸類并對比分析不同類型區(qū)的耕地質(zhì)量占補(bǔ)平衡特征，具體結(jié)果見表1。平原區(qū)補(bǔ)充耕地質(zhì)量略高于建設(shè)占用耕地質(zhì)量，2011—2013年補(bǔ)充耕地質(zhì)量等別高于占用耕地質(zhì)量國家利用等別0.11，這主要是由于平原區(qū)耕地后備資源質(zhì)量較好，因此補(bǔ)充耕地質(zhì)量等別較高，但同為耕地后備資源質(zhì)量較優(yōu)的平原區(qū)縣市，耕地后備資源數(shù)量差異較大，其中一個(gè)縣市2011—2013年補(bǔ)充耕地?cái)?shù)量是另外一個(gè)縣市的2.83倍。山區(qū)與丘陵盆地區(qū)補(bǔ)充和占用耕地質(zhì)量相差最小，僅相差0.01個(gè)等別，這與此區(qū)域耕地質(zhì)量整體較低、空間分布較均衡、耕地質(zhì)量僅跨越3個(gè)等別、補(bǔ)充耕地同樣來自低丘緩坡、與已有耕地立地條件差異較小的原因有關(guān)，因此占用和補(bǔ)充耕地質(zhì)量等別相近。但丘陵盆地區(qū)補(bǔ)充耕地質(zhì)量總體上優(yōu)于山丘區(qū)，這主要由于山丘區(qū)耕地后備資源多為斜坡陡坡，而丘陵盆地區(qū)耕地后備資源為河谷平原和寬谷盆地。山地區(qū)與山丘區(qū)補(bǔ)充耕地質(zhì)量相近，但前者耕地后備資源空間差異更大，因此占用補(bǔ)充耕地質(zhì)量間差距更明顯。沿海區(qū)補(bǔ)充耕地質(zhì)量略低于丘陵盆地區(qū)，開發(fā)量均低于平原區(qū)、山丘區(qū)、丘陵盆地區(qū)和山地區(qū)，耕地后備資源更為匱乏。海洋島嶼區(qū)補(bǔ)充耕地質(zhì)量與占用耕地質(zhì)量相差最大，下降了0.77個(gè)等別。海洋島嶼區(qū)被海洋包圍，陸域面積較小，耕地面積少且分散，耕地利用等別從5等到10等差異較大，耕地后備資源少且質(zhì)量較差，因此占用補(bǔ)充耕地的質(zhì)量差異也較大，補(bǔ)充耕地?cái)?shù)量也最少。

不同類型區(qū)占補(bǔ)水田水平差異亦較大。2011—2013年平原區(qū)、丘陵盆地區(qū)和海洋島嶼區(qū)補(bǔ)充水田面積超過占用水田面積，而其他類型區(qū)則相反，平原區(qū)和沿海區(qū)補(bǔ)充旱地的面積低于占用旱地的面積。這與區(qū)域耕地后備資源特征和水田生成條件有關(guān)。墾造水田關(guān)鍵的條件是充足的水源，肥沃且能固水的土壤，平原區(qū)的耕地后備資源恰能滿足這些條件，因此，此區(qū)域能實(shí)現(xiàn)占水田補(bǔ)水田、占優(yōu)補(bǔ)優(yōu)；而山丘區(qū)、山區(qū)等區(qū)域新墾造耕地耕層厚度不能立即滿足墾造水田要求，海拔坡度等條件給灌溉設(shè)施建設(shè)造成一定困難，因此補(bǔ)充水田難度較大。

表1　不同類型區(qū)建設(shè)占用與補(bǔ)充耕地質(zhì)量對比Tab.1 Quality comparison of construction area and land acquisition in different types

3.4耕地質(zhì)量占補(bǔ)平衡與相關(guān)因素之間的關(guān)系

為分析耕地質(zhì)量占補(bǔ)平衡特征，運(yùn)用SPSS分析11縣市2011—2013年建設(shè)占用耕地質(zhì)量國家利用等別、補(bǔ)充耕地質(zhì)量國家利用等別、土地開發(fā)耕地質(zhì)量國家利用等別、建設(shè)用地復(fù)墾耕地質(zhì)量國家利用等別、建設(shè)占用耕地面積、補(bǔ)充耕地面積、年均GDP和地均GDP 9個(gè)因素之間的相關(guān)關(guān)系。從表2可以看出，建設(shè)占用耕地質(zhì)量國家利用等別與補(bǔ)充耕地質(zhì)量國家利用等別相關(guān)性最高，其相關(guān)系數(shù)是0.957；建設(shè)占用耕地質(zhì)量國家利用等別與年均GDP、建設(shè)占用耕地和補(bǔ)充耕地面積相關(guān)性不顯著，而與地均GDP呈現(xiàn)較高的負(fù)相關(guān)，其相關(guān)系數(shù)為0.794，補(bǔ)充耕地質(zhì)量國家利用等別亦與地均GDP相關(guān)性較強(qiáng)。綜上，建設(shè)占用耕地質(zhì)量國家利用等別、補(bǔ)充耕地質(zhì)量國家利用等別與地均GDP存在較高的負(fù)相關(guān)，并且，因?yàn)楦刭|(zhì)量國家利用等別數(shù)值越大，耕地質(zhì)量越差，所以地均GDP產(chǎn)值越高，建設(shè)占用耕地質(zhì)量國家利用等別數(shù)值越低，需補(bǔ)充耕地質(zhì)量越高。年均GDP與建設(shè)占用耕地質(zhì)量國家利用等別、補(bǔ)充耕地質(zhì)量國家利用等別之間的關(guān)系未通過雙尾檢驗(yàn)的顯著性要求，但與建設(shè)占用耕地面積、補(bǔ)充耕地面積呈較強(qiáng)相關(guān)關(guān)系，這說明GDP值越大，需要建設(shè)占用和補(bǔ)充耕地面積越多。

表2　耕地質(zhì)量占補(bǔ)平衡相關(guān)因素之間關(guān)系Tab.2 The relationship between the relevant factors farmland quality dynamic balance

4　結(jié)論與討論

研究結(jié)果表明11個(gè)縣市在2011—2013年期間建設(shè)占用與補(bǔ)充耕地的質(zhì)量基本持平，建設(shè)水田面積低于補(bǔ)充水田面積，嚴(yán)格執(zhí)行了占優(yōu)補(bǔ)優(yōu)和占水田補(bǔ)水田的要求，基本實(shí)現(xiàn)了耕地質(zhì)量占補(bǔ)平衡。但11個(gè)縣市建設(shè)占用與補(bǔ)充耕地質(zhì)量間的差距存在差異，平原區(qū)、盆地和山丘區(qū)建設(shè)占用與補(bǔ)充耕地質(zhì)量間差距小于山地、沿海和海洋島嶼區(qū)；占水田補(bǔ)水田能力差異較大，這與區(qū)域耕地后備資源客觀條件密切相關(guān)，平原區(qū)耕地后備資源質(zhì)量較優(yōu)，墾造水田基礎(chǔ)條件好，相對其他類型區(qū)占有明顯優(yōu)勢。耕地質(zhì)量占補(bǔ)平衡實(shí)施效果與土地集約節(jié)約化水平密切相關(guān)，地均GDP愈高，建設(shè)占用和補(bǔ)充耕地質(zhì)量愈高。

根據(jù)研究結(jié)果，在耕地質(zhì)量占補(bǔ)平衡過程中，更應(yīng)該關(guān)注補(bǔ)充耕地來源的選址和補(bǔ)充耕地質(zhì)量的監(jiān)測評價(jià)，以補(bǔ)定占，確保建設(shè)占用耕地質(zhì)量與補(bǔ)充耕地質(zhì)量相當(dāng)；受客觀條件限制，占水田補(bǔ)水田在一些區(qū)域?qū)嵤╇y度確實(shí)較大，區(qū)域之間水田占補(bǔ)平衡能力差異較大，應(yīng)提倡更多途徑實(shí)現(xiàn)水田占補(bǔ)平衡，如通過實(shí)地調(diào)查評價(jià)，選擇適宜地塊進(jìn)行旱地改水田，同步實(shí)施墾造耕地項(xiàng)目、“旱地改水田”耕地質(zhì)量提升示范項(xiàng)目，以墾造新增耕地面積補(bǔ)充建設(shè)占用耕地?cái)?shù)量，以改造新增水田面積補(bǔ)充建設(shè)占用水田質(zhì)量，既確保水田數(shù)量質(zhì)量不下降又保障經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展空間，破解經(jīng)濟(jì)建設(shè)與耕地保護(hù)兩難問題。另外，受地形地貌、水源等自然因素影響而不能落實(shí)占水田補(bǔ)水田的山區(qū)、丘陵盆地等區(qū)域，可開展“旱地改水田”指標(biāo)的跨區(qū)域交易，實(shí)施異地占補(bǔ)平衡。開源的同時(shí)也應(yīng)節(jié)流，嚴(yán)格控制建設(shè)用地規(guī)模，積極引導(dǎo)建設(shè)項(xiàng)目不占、少占耕地，特別是優(yōu)質(zhì)耕地和水田，盤活土地存量，控制和優(yōu)化增量，繼續(xù)提升土地集約節(jié)約水平，降低耕地占補(bǔ)平衡壓力同時(shí)改善耕地質(zhì)量占補(bǔ)平衡效果。

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（本文責(zé)編：郎海鷗）

Performance Evaluation on Farmland Quality Dynamic Balance

LI Wu-yan1， WANG Hua2， XU Bao-gen1， MING Le-le1
（1. Institute of Real Estate， Zhejiang University of Finance & Economics， Hangzhou 310012， China； 2. Dongfang College，Zhejiang University of Finance & Economics， Jiaxing 314000， China）

The purpose of the paper is to evaluate the effect on farmland quality dynamic balance and to propose some measures for improving the balance of arable land mechanism. The statistic analysis is used to calculate the dynamic relationships among all variables. The result shows that the quality of the occupation cropland and supplement cropland is almost identical. Supplementary paddy field area is larger than the area occupied by paddy fields. There are differences between different types of the area. There is a higher correlation between occupation cropland and supplement cropland. It reveals that the farmland quality dynamic balance is basically finished in the region. The research region obeys the rule of occupying farmland in accordance with offsetting arable land， and the rule of selecting offset areas scientifically while controlling the quality of occupied and offset arable land within the achievable extent. We can apply various measures to achieve paddy fields balance， such as combing complement and improvement， off-site complement and so on. Moreover， we should redevelop stocking land， control and improve farmland conversion， continue to increase the level of land intensive and saving usage， in order to relieve the pressure from farmland quality dynamic balance and improve its performance.

land assessment； farmland protection； farmland quality； requisition-compensation balance

F301.21

A

1001-8158（2015）11-0078-05

10.11994/zgtdkx.2015.11.011

2015-03-15

2015-10-18

國家自然基金項(xiàng)目（41301194）；教育部人文社科青年基金（12YJC630103）。

李武艷（1978-），女，河南新鄉(xiāng)人，副教授，博士。主要研究方向?yàn)橥恋乩门c生態(tài)安全。E-mail： wy-li@163.com