新城鎮化背景下農村教師流動的制度分析

左崇良+左建英

[摘要]教師流動是教師資源的重新配置，事關教育公平與教育質量。實地調查表明：農村教師自發流動總體上呈現出一種特殊的塔式單向運動，教師流動加快，這客觀上有利于教師潛能的發揮，但同時擴大了地區間教育的差距。義務教育均衡發展戰略要求政府構建有序的教師流動機制，積極引導教師的合理流動，優化教師資源配置。法制保障和人文關懷，有利于教師有序流動和維持農村教師動態平衡。

[關鍵詞]農村；教師流動；制度分析；調查；動態平衡

中圖分類號：G525.1

文獻標識碼：B

文章編號：1673-9949（2015）05-0013-04

制度分析方法，是以政治制度和管理制度為分析對象的研究方法。本文采用制度分析方法來研究教師流動問題，去發現政治制度和教育制度在社會生活中的地位和作用，揭示公共管理政策對農村教育發展的影響，并提出促進教師有序流動的相關對策。

一、時代背景：新城鎮化戰略下農村教育的發展

《荀子》云：“國將興，必貴師而重傅”。教師是教育工作的實際承擔者，是教育成敗的關鍵因素。隨著計劃經濟向市場經濟的轉軌，尤其是“城鎮化”的發展戰略實施以來，傳統的教師人事管理日益顯露出不適應，許多農村學校在教師任用方式上進行了改革，對農村教師流動產生了復雜而廣泛的影響。

隨著我國城鎮化的加速，政府采取了城鄉統籌發展戰略，通過撤并農村薄弱學校、加快縣鄉學校標準化建設、推進城鄉教師交流等措施以促進農村教育的發展。“城鎮化”戰略的實施，客觀上有利于我國農村基礎教育的優化，主要體現在以下幾個方面：一是明顯改善了農村義務教育學校辦學條件；二是整體提高了農村義務教育教師隊伍素質；三是初步催生了農村義務教育現代化雛形；四是持續提升了農村義務教育質量和國民素質。農村教育由“普及”向“提高”，由“初步均衡”向“基本均衡”戰略轉型，這一大趨勢也反映出農村教育質量和城鄉教育公平，以及教師、學生、學校等方面的變化。反過來，農村教育在農村勞動力資源的開發、農村經濟建設、農業科學技術的普及和豐富農村的社會文化等方面起著越來越大的推動作用。

二、實地調查：湖南省H縣教師的流動情況

教師流動是指教師從一所學校流動到另一所學校，從一種工作狀態變化到另一種工作狀態，它屬于社會流動的范疇。當前，我國的新城鎮化戰略正在實施，教育改革還在持續，農村教師人事管理是否已擺脫昔日的困境，教師流動是否走向有序發展。請看來自湖南省農村一線的實地調查。

H縣是湖南省中南部的一個農業大縣，人口約124萬，工業基礎較為薄弱，經濟以農業為主，農民外出務工較為普遍。H縣在全國農村居于中等發展水平，自然環境不算很優越，教育水平較為一般，是我國南方農村的一個典型縮影，很具有代表性。教育改革以來，H縣普及九年義務教育大有進展，高中教育持續擴大，各級生源充足，教師趨于飽和狀態。

1.教師縣域內部流動

H縣現有縣屬高中7所，其中省重點高中一所，鄉鎮中學69所，小學295所（另有教學點26個），11所民辦中小學（2014年數據）。各學校零散分布在全縣各地，辦學條件因地而異。以下是近5年來（2009—2014）H縣不同層次水平學校之間的教師流動情況流程圖，較大程度上反映出我國農村教師流動的一般狀況。

調查顯示，H縣教師內部流動的總體狀況是：從各鄉村小學流向鎮中心學校或初中，從初中流往高中；從偏遠地區流往各鄉鎮中心學校，從各鄉鎮中心學校流往縣城中學；從普通高中流往重點高中，從重點高中流往各大中城市的中學，總體上呈現出一種特殊的塔式單向運動。

2.教師縣際外部流動

H縣農村教師流動大軍中有一個支流是縣際外部流動，有流入和流出兩種。H縣共有在職中小學教師9026人（2014年數據），教師流入以師范院校的畢業生就業分配為主。近年來流入H縣的青年教師數量偏少。每年從外縣流入的教師不足20人，多數是在民辦中小學任教。流出途徑有調動、考研和自動離職三種。流動的主體是中青年教師和“雙高”教師（相對而言的高學歷和高職稱）。調查顯示，近5年，湖南省H縣由農村流向城市的教師多達600人以上，而從城市流向農村的教師不到40人，綜合考慮城市化、城鎮化背景，農村優秀教師流往城市地區的數量和速度仍然超出常規。

調查表明：農村教師流動的節奏加快，流動范圍越來越廣泛。小學教師出現“斷層”，初中教師數量相對穩定，高中教師數量上升較快，教師隊伍老化，教師素質參差不齊。

三、現實困境：農村教師流動加快，優秀教師流失嚴重

由于我國長期存在的城鄉二元社會結構，農村教師的流動較為引人關注。新城鎮化的背景下，我國農村教師問題逐漸凸顯放大：教師數量相對不足與絕對過剩問題并存；教師流動速度加快，優秀教師流失嚴重；農村偏遠地區學校教師崗位對年輕教師的吸引力不足：農村教師隊伍結構不合理，素質有待提升。

1.任命制與聘任制雙軌并行，促進了教師的流動

新中國成立以來，我國對教育事業實行集中統一的政策，在教師的任用上一直采用派任的方式，這種任用方式有利于教師的穩定，但學校沒有選擇人才的余地，教師的任用與使用相分離。目前，教師的任用方式有了很大改變，許多學校已經實行聘用制。聘用制條件下，學校與被聘教師為簽約雙方，實行雙向選擇，這有利于建立公平擇優、平等競爭的選擇任用機制，極大地促進了教師人才的流動。

派任制與聘任制各具特色，各有所長。現行教師聘任制實際上為雙軌制是聘任制與派任制的結合。在各縣屬高中，尤其是重點高中，校長享有很大的用人權，教師任用方式傾向聘任制，學校可以根據自己的需要選擇適當人選，也可以解聘不稱職教師。而各鄉鎮中學，教師的任用基本上沿襲傳統的派任制，人事權掌握在上級領導機關手中，學校很難形成一支專業結構合理、高質量的師資隊伍。農村小學教師隊伍出現“斷層”，農村小學教師平均年齡達40歲，基本上缺乏科班出身的英語教師，造成農村教師學科結構與年齡結構調整難度依然較大。農村學校“弱”而“空”，城鎮學校“強”而“擠”。優秀教師主要集中在城鎮，農村優秀教師缺乏，造成教育質量下降。

2.城鄉差別和地區差異加速教師流動

城鄉差別在教育領域的突出表現為教師的生活條件和工作條件存在巨大差異。農村中學交通不便。校舍陳舊破爛，教學設備缺乏，購物娛樂交友都具有一定困難，這對廣大教師尤其是青年教師影響很大。面對十分艱辛的環境和條件，許多青年教師無心教學，想方設法調離農村，調往縣城或其他環境相對較好的地方。

地區差異是造成優秀教師外流的重要因素。廣東是中國內地經濟最具活力的省區之一。各方面人才需求巨大。近鄰湖南成為其人才輸出大省，每年數以萬計的教師涌向廣東。H縣地處湖南省中南部，與珠江三角洲地區往來十分便捷，而兩地工資差異懸殊，許多獲得中高級職稱、教學能力較強的中青年教師，寧愿放棄自己從教多年的學校，赴廣州、深圳等地謀職。相關資料顯示，湖南各地農村都不同程度地出現了這種情形。

3.教師人事行政不規范促使教師超常量外流

調查表明，農村中小學師資單向流動幅度很大，中青年骨干教師流出居多。這種單向流動造成教師隊伍結構的不合理，縣城及周邊地區學校教師普遍超編，偏遠地區中小學師資力量不足。即便是同一所中學，一些科目教師過多，另一些科目教師不足甚至空缺，出現有才難用、無才可用并存的怪現象，這勢必影響到教學水平和教育質量。

當前我國教師制度改革，還不能很好地適應社會主義市場經濟和21世紀社會發展的需要。農村中小學辦學條件千差萬別，教師實際收入差異很大，這些都客觀上促使教師人才的單向流動，同時，教師人事行政不規范管理加劇了這一流動。師資超常量外流成為制約基礎教育均衡、實現教育公平的瓶頸。

4.學校人事管理不科學造成優秀教師流失

教師人事管理包括教師人事行政和學校人事管理。人事管理的目標是人盡其才、才盡其用、用見其效。為此，學校應對教師的智力體力進行科學合理的發掘、組織和使用。然而現實中許多學校缺乏人力資源的規劃，學校領導任人唯親，不能一視同仁；任人唯賢，亦不能避人之短，用人之長。一些中學甚至形成了以校長的同學、同鄉為基礎的非正式教師組織，排擠其他教師。利益的分配上，“不患寡而患不均”，在這種情形下，身處此類組織之外的教師，很難有施展才華的機會。外流教師的主要接收地區，教師工資和福利待遇都遠遠高過流出地，造成教師隊伍振蕩、人心浮動。一些教學能力較強的中青年教師往往考慮另謀發展，學科骨干流失；而另一些人際交往不夠寬泛的教師意志消沉，無心從教，造成教師人才的流失和浪費。

四、謀求出路：明確政校權責，促使教師有序流動

消除教育發展差距，共謀社會均衡發展，這是當前我國公共管理的政策目標。新型城鎮化是以城鄉統籌、城鄉一體、和諧發展為基本特征的城鎮化，是大中小城市、小城鎮、新型農村社區協調發展，互促共進的城鎮化。教育作為社會有機體的重要一元，需要與現代農村產業結構、社會結構融合一體，走新型農村教育發展道路。

1.明確政府、學校權責，營造良好的制度環境

農村教師的單向不合理流動，有多方面的因素。學校內部因素包括收入差距、工作環境、發展空間、教學設施、教師管理等方面的差異：學校外部因素包括城鄉二元產業結構和經濟發展差異。教育政策缺位和管理體制不甚合理，教育價值偏頗和多元化教育理解不夠等等。

教育是促進社會公平，構建和諧社會的有力手段。要想充分發揮農村教育的積極作用。政府和學校必須明確各自職責，營造良好的制度環境。政府根據教育發展規劃制定教育需求預測和培養計劃，制定師資的管理制度，提高農村義務學校教師編制標準，學校采取種種措施，調動教師的工作積極性。深化農村地區教育綜合改革的措施有：采用“基本編+機動編”的方式來配置教師并科學核定教師編制：建立系統性的農村偏遠地區教師崗位利益補償制度；在區域內把教師從“學校人”變成“系統人”，構建教師退出與交流的長效機制等。當前，在教師任用方式上可以進一步擴大聘任制，上級領導盡量少干預學校教師的任用。在實施過程中，通過種種制度和規范，防止學校領導對教師聘任權的濫用。以減少教師的不安全感。對偏遠地區，可在一定程度上繼續實行派任制和特崗制度，以解決當地教師匱乏和教師老化的問題。各級教育機關應采取物質和精神鼓勵相結合的辦法，吸引教師人才，穩定教師隊伍，發展落后地區的教育事業。

2.教師柔性流動，智力支持農村教育

當前，農村教師正以顯性或隱性的方式頻繁流失，農村學校教學質量難以保障，嚴重影響著農村教育的健康發展。我國農村學校中，教師素質參差不齊，許多教師專業能力有待進一步提高。地方政府可通過實施差異補償、搭建教師專業發展平臺、推進人文化管理、改善教師生存環境等措施，解決農村優秀教師流失的問題。探索城鄉學校教師交流服務制度。促進城鄉師資雙向流動，特別是城市教師向農村學校流動，逐步實現區域內師資力量配置的動態均衡：通過學校整合重組、聯合辦學、結對幫扶，以及推進名師、名校特色學科開發，構建優質學校與薄弱學校資源共建機制和區域間教育交流與合作機制，促進農村教師與城市教師合理流動。建立城鄉教師交流共享機制，地方政府牽頭，由教學水平較高的學校派出的教師，在為期一年或兩年的流動期中，到偏遠農村地區的學校以及部分薄弱學校任教。通過上課、參加教研活動等方式，為這些學校提供智力支持。

3.加大義務教育投入，改善農村學校辦學條件

教育經費包括教育事業費和基本建設經費。長期以來，我國基本建設經費所占比例過小，造成許多鄉鎮中小學建筑條件差，危房面積大，而農村教育事業費的絕大部分又用到人頭費上。教育改革雖在調整這兩個比例，但收效甚微。如今，我國正著手建設和諧社會，建設社會主義新農村，進行新型城鎮化建設。城鎮化建設，涉及社會的方方面面，其中包括城鄉基礎設施一體化和農村辦學條件改善。促進我國農村教育的可持續發展，應根據實際調整農村教育發展的政策思路，建立多元的農村教育投入和分類管理機制，提高鄉村學校吸引力，并建立良性的教師引入和互動機制，以利于城鄉教師交流。

城鄉教育的均衡發展，政府有責任去推動，有義務去引導。在制定相關政策時，政府眼光要向下，對農村學校要多些資金投入，多些人才幫扶，多些政策傾斜，逐步消除城鄉和校際之間的差距。加大義務教育投入，改善農村學校條件，這是各級政府的共同責任。今后一段時期，小城鎮建設步伐加快，農村的道路交通條件必將大大改善，農村教師的工作和生活會越來越方便。在這種情形下，有一個可行的辦法：在距集鎮1公里左右，環境較好、交通相對便利的地方，投資建設一所鄉鎮中心學校，增添教學設備，增設活動設施，以提高教學質量，豐富教師和學生的課余生活。

4.加強學校人事管理，開發教師人力資本

人事管理是學校管理工作的一個重要組成部分。選聘用人是否適當，教職工積極性能否充分調動起來，直接影響到學校的教育質量。我國當前實行“縣管校用”的教師管理體制，縣教育局享有學校教師的人事管理權，學校在人事管理工作中，主要是激勵教師工作積極性，不斷增強教師的從教能力。校長在選用教師的工作中，要出以公心，擇賢任能。

學校的人事管理要力求做到用人之長，優才優用。農村學校應重視教育實效。創造條件，充分發揮每個教職工的聰明才智，順利實現各項教育目標。學校利用一切好的政策和機會，吸引人才、留住人才、用好人才，這是農村教師人事管理的核心要義。

[責任編輯：劉新麗]