城鎮化進程中土地利用及產權管理制度創新決策支持研究

趙自勝

完善城鎮化健康發展體制機制，推進以人為核心的城鎮化，是黨的十八屆三中全會提出的具有中國特色新型城鎮化發展道路。新型城鎮化道路不僅會引起經濟、社會關系的劇烈變動，更會帶動城市、鄉村土地利用方式的重大變革，并由此引發城市、鄉村協調發展等一系列深層次問題。開展城鎮化進程中土地利用及產權管理制度的研究，對促進形成結構合理、功能互補和效益最佳的城鄉土地利用體系以及完善的產權管理制度體系等方面具有重大現實意義。

一、現狀及問題分析

（一）土地利用及產權管理制度現狀

1.快速城鎮化對建設用地大量需求與土地保護矛盾日益凸顯。當前及今后相當長的一段時期，我國處于城鎮化快速發展階段，城鎮社會經濟的發展、城鎮建設的推進以及城鎮人口的增加必然會使城鎮建設用地需求增大，城鎮規模的擴張不可避免。同時，隨著耕地保護和土地生態建設力度的加大，可用作建設用地的耕地及其他土地資源數量十分有限，各類新增建設用地的供應面臨著前所未有的巨大壓力。

2.城鄉建設用地粗放突出與新增用地結構不合理并存。首先，表現在城鎮用地效率低下，工業項目用地容積率和工業用地平均產出率遠低于發達國家水平。其次，農村非農建設同樣也存在浪費現象。最后，在各類新增建設用地結構中，工礦倉儲用地比例較高，而改善居民生活條件的住宅用地供應相對不足。

3.城鄉土地市場呈現割裂的二元結構，差異顯著。城鄉土地二元結構的差異，從土地市場體系來看，主要表現在城鎮建設用地出讓、轉讓、出租和交易市場建設已經比較完善，而農村建設用地市場體系尚未完全建立，土地收益分配方式不科學；從土地權屬性質來看，法律規定國有建設用地使用權可以流轉，而農村集體建設用地產權性質法律界定比較模糊，其使用權流轉受到嚴格限制。

（二）存在的問題及原因

隨著我國新型城鎮化發展戰略的實施和對制度創新的需求，現行制度的弊端也越來越明顯。由此帶來一系列問題，如快速城鎮化對建設用地大量需求與土地保護矛盾日益凸顯等。出現這些問題的根本原因，在于當前土地產權制度的缺陷，即城鄉土地產權二元結構是制約城鎮化可持續發展和土地高效利用的主要障礙。對國有土地和集體土地實施不同的管理制度，造成同地不同權。同時，農村土地產權性質模糊，土地收益受益主體不明確，致使農民的土地權益不完整，甚至缺失。

二、各地創新實踐

（一）廣東模式

廣東的“三舊”（舊城鎮、舊廠房和舊村莊）改造是國家針對廣東省經過30多年高速發展后所帶來的土地資源緊缺、土地利用低效、產業亟待轉型、城鎮形象亟待提升等一系列問題，特別賦予廣東省對存量土地進行改造的一次政策嘗試，通過制度創新和政策完善來促進存量開發、拓展建設空間、保障發展用地，力爭在節約集約用地方面為全國探索出一條新路徑。廣東在四個方面實現了創新：一是簡化歷史用地完善手續，明晰土地產權；二是創新土地管理政策，完善集體土地權能；三是改造模式和土地供給主體多元化；四是共享土地增值收益。

（二）重慶模式

重慶確立“地票”作為土地交易的新形式，“地票”即指城鄉建設用地掛鉤指標。通過對農村地區各項廢棄的集體建設用地進行整理、復墾為耕地或其他農用地，從數量上置換出建設用地指標，實現集體建設用地跨地區交易。這種做法，在一定程度上解決了廣大農村地區的土地流轉難題。但在實踐操作中整理復墾出的耕地有可能是碎片化的，不能連成區片，整理復墾出的耕地質量與建設占用耕地質量差別也較大。

三、決策支持建議

（一）強化國家頂層制度設計，完善修訂《土地管理法》等法律法規

在國家層面上開展頂層制度設計，加速制定出與當前城鎮化發展水平相協調的土地利用及產權管理政策，協調指導各地的改革。修改完善《土地管理法》等相關法律條款，構建農村集體建設用地完整的產權體系，從法律上賦予城鄉建設用地以相同的土地權能。

（二）嚴格實行節約集約用地政策，完善國有土地管理制度

將“實行最嚴格的節約集約用地制度”體現在法律條文、細則中，就節約集約用地的目標、原則、實施程序作出具體規定，在建設用地審批、供應、供后管理全過程，在土地調查、評價、考核各環節，全面體現節約集約用地的要求。在國有土地產權管理方面，進一步明確界定國有土地產權內涵，實行土地所有權、管理權以及使用權“三權分離”。

（三）修訂和完善征地制度

制定公共利益征地否定式名錄，嚴格區分和界定公益性和非公益性用地項目，逐步縮小土地征收范圍，非公益性用地原則上不能依靠征收獲取。提高征收的公益性用地的補償標準，對被征收的公益性用地應根據規劃土地用途、基準地價評估成果和市場價值予以合理補償等。

（四）完善和規范增減掛鉤制度

穩步推進、規范城鄉建設用地增減掛鉤試點政策進入常態化運行。加強制度設計，在進一步深化試點和規范管理的基礎上，將這項政策作為一項基本管理制度。加強掛鉤政策的目標調控，建立掛鉤指標跨區域交易機制。建立城鄉建設用地增減掛鉤節余指標跨縣（市）有償調劑政策，在各地建設用地指標總量不突破的前提下，通過市場機制以競價、拍賣等方式跨市、跨縣有償轉移建設用地指標。

（五）以土地產權管理為基礎，構建城鄉統一的建設用地市場

1.加快完成農村集體建設用地“確權發證”“定級估價”和“土地規劃修改”等基礎性工作。

2.構建農村經營性集體建設用地完整的產權法律體系。探索研究農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股、抵押等政策，有序開展農村集體經營性建設用地流轉試點，研究制定農村集體經營性建設用地流轉管理條例等法規，逐步構建農村經營性集體建設用地完整產權法律體系。

3.規范農村集體經營性建設用地入市管理程序。借鑒成渝等地成熟經驗，建立地市級城鄉統一的建設用地交易平臺和服務體系，明確交易范圍、交易方式、交易主體、交易稅收征管、收益分配使用等基本制度，規范管理程序。

4.構建科學合理的土地增值收益分配機制。構建科學合理的土地增值收益分配機制，平衡國家、集體和農民三者利益，逐步提高農民在土地增值收益中的分配比例。

5.積極探索農村宅基地市場化交易實現機制。完善宅基地規模確定、標準控制、取得和分配制度?？紤]區域經濟發展水平差異，在堅持一戶一宅的基本原則下，循序漸進地推進農村宅基地有償使用制度。

（六）推進土地與戶籍、財稅和集體所有制等制度的聯動改革

1.完善建設用地指標分配機制，實現土地與戶籍聯動改革。實行城鎮常住戶籍人口與建設用地指標分配相掛鉤的新體制。探索設計人地掛鉤指標，建立城鄉統一的新型戶籍管理制度。

2.變革土地收益模式，推進財稅體制改革。實行土地財產稅逐步替代土地出讓收入，在城鎮化進程中，使地方政府從土地交易、級差收益中獲得長期而穩定的財稅收入。

3.強化集體土地產權，進行農村集體所有制改革。在強化集體土地產權的同時，在法律上界定所有集體資產（包括集體土地）屬于集體經濟組織成員，明確集體成員身份的含義以及獲取或終止集體成員身份的條件，賦予其對集體資產占有、使用、收益、轉讓、有償退出、抵押擔保及遺贈、繼承等權利。

（七）實行區域差別化土地管理政策

從區域實際情況出發，創造性地開展工作，因地制宜地推進改革創新。對成效明顯、基本取得共識的改革措施，要在科學評估、系統總結的基礎上予以推廣；對比較敏感、有爭議的改革事項，要局部試驗，在取得經驗后再逐步推開。構建適合不同省情的差別化土地政策體系，進而改進和提升土地政策調控區域發展能力，增強區域發展活力、促進區域發展協調。

【本文系國家自然科學資金面上項目（41271144）、2014年度河南省政府決策研究招標課題“河南省科學推進城鎮化的土地管理制度改革研究”（2014166）的階段性成果】

（作者單位：河南大學環境與規劃學院）